“十四五”期间我国农村信用社体制改革的研究

宋 海 张红地

2021年1月4日，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业现代化的意见》(以下简称中央1号文件)指出，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴作出总体部署，为做好当前和今后一个时期“三农”工作指明了方向，特别是为较长时间陷入困境的农村信用社改革指明了方向，标志着沉寂多年的省联社改革再次被提上议事日程。

一、当前省联社体制面临的困境

农村是中国革命胜利的基础和根本。1949年新中国成立后，党和政府非常重视对我国“三农”的领导和支持工作，始终把发展农业作为国民经济的中心任务。特别是在国民经济恢复时期和社会主义改造时期，从我国实际出发，通过组建农村信用合作组织，动员人民公社社员之间因地制宜地开展信用互助来解决生产生活中的融资需求。在建国初的国民经济恢复时期和实行人民公社管理体制时期，农村信用社在支持农业发展方面发挥了重大的作用，承担着主力军的角色。但是也要注意到，改革开放前，因认识的不同和政策的变化，我国农村信用社发展和管理权历经数次变更，甚至一度时间还归人民公社管理，不但自主经营的权利与成立之初发生较大变化，同时也偏离了原来合作金融的基本原则。值得庆幸的是，从1978年改革开放以来，在党和政府的领导下，我国农村信用社开始向真正服务“三农”回归。期间，农村信用社的主管机构几经变迁，特别是随着中国农业银行恢复，农村信用社作为其基层机构，在其领导下开展农村金融业务。虽然这一管理体制促进了农村信用社规模的扩大和业务的拓展，但农业银行对农村信用社业务和资产的侵占及剥夺也暴露了这种管理体制的深层次矛盾。所以，从1996年开始，为实现农业银行的商业化转型以及强化农村信用社的合作属性，在政府的主导下，农村信用社正式与农业银行脱钩，转为作为独立法人经营的金融机构，由人民银行直接承担对其监督管理的职能。虽然“脱钩”增强了农村信用社的经营独立性，但多年来积累的问题如经营风险、资不抵债、流动性短缺等集中出现，不断加剧和暴露了农村信用社的风险和短板。最主要表现为，农村信用社在与农业银行“脱钩”时被转嫁了较大的历史包袱。再加上20世纪90年代大量乡镇企业亏损、转制和“逃废债”，全国各地出现大量农村信用社经营不善和亏损的局面。在此背景下，开启了新一轮农村信用社改革，其中管理体制是此轮改革的重要内容。标志性的是2000年8月江苏省率先开展了农村信用社改革试点工作，并于2001年9月组建了全国第一家省联社——江苏省农村信用联合社。江苏省联社最初的定位是作为江苏全省农信机构的行业自律组织，对基层农信机构进行管理和服务，其中管理是指通过制定规章制度规范基层机构的经营行为。随后，农村信用社改革的试点逐步扩大，2003年国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》，将改革试点扩大至全国8省市，明确提出要对农村信用社的管理体制进行改革，并将其管理权下放给地方政府。各试点地区可根据当地情况，通过成立省联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务职能。2004年8月，试点扩大至全国。此后，除北京、上海、天津、重庆等直辖市外，全国大部分省份都采取组建省联社的方式对基层农村信用社进行管理。主要原因有：第一，农村信用社作为合作金融组织，其股东数量众多、股权结构分散，社员(股东)、社员(股东)大会对理事会和管理人员的控制很弱，通过省联社任命基层农村信用社的理事长和主任的方式能够在一定程度上缓解“内部人控制”问题。第二，脱钩后的农村信用社作为单个小法人的合作金融机构，由于经营规模小、内部治理不健全等问题，抵御风险的能力也相对较弱。根据德国、日本等发达国家合作金融的发展经验，基层合作金融组织要想做大做强，通常需要通过自下而上参股组建合作联合会的方式不断壮大合作金融体系。因此，按照发展合作金融的思路，县级农商银行共同出资组建省联社也符合合作金融的发展逻辑和规律。省联社组建后，一方面可以调剂基层农村信用社的资金，加强其应对流动性风险的能力；另一方面还可以为其提供清算、结算等服务，提高其经营效率。第三，作为致力于服务当地“三农”的地方金融机构，农村信用社经过很长时期的低效率、粗放式发展，积累了大量“地方性存量风险”，而化解这部分风险必须依靠地方政府协调各方力量。在2003年的这轮农村信用社改革中，国家将各地农村信用社管理权下放的同时，也将对农村信用社风险管控的责任转交给省政府。各省政府通过组建省联社在形式上体现了政企分离，在化解存量风险中发挥积极作用。

省联社管理体制带来了积极作用。主要表现为，自从成立以来，在组织和领导区域县联社消化历史包袱、处理不良资产、解决“内部人控制”问题等方面发挥了重要作用，促使基层农信机构的内部治理水平和可持续经营能力有了显著提高。截至2021年10月，农村金融机构资产规模已达到45.38万亿元，占全国银行业金融机构的比重为13.6%。农村商业银行不良贷款余额7228亿元、不良贷款率3.7%，高于全国银行业平均水平，但较2006年一季度末7%的水平已有明显下降。

随着农村信用社商业化改革的不断推进，农村金融机构自身经营能力已得到极大改善，在支持服务实体经济中的作用也越来越重要。但是，近年以来，随着我国经济体制改革的不断深入和经济深层化发展，我国县域农村金融机构自身以及外部环境产生重大变化，现有的机制开始面临新的挑战。第一，省联社在管理体制上错位，领导和管理县联社难度不断加大。农村信用社商业化改革后，省联社管理体制与基层农信机构法人治理之间的不协调日益明显。根本原因在于，省联社与农村信用社之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间存在一定的扭曲，二者在法律关系上存在错位。具体表现为以下两方面：一方面，基层农信机构作为社员的权力未能体现。省联社最初由基层农信机构共同出资组建，按照公司治理的原则以及原银监会印发的《农村信用社省(自治区、直辖市)联合社管理暂行规定》，由社员、社代表组成的社员大会理应是其最高的权力机构，社员大会通过投票的方式选举省联社的理事并组成理事会，通过理事会选举省联社的理事长和主任。但是目前的情况是，省联社的理事长和主任均由省政府任命及委派。另一方面，部分省联社对于基层农信机构的微观管理干预过强，这也是目前争论最多的问题。一直以来，省联社对基层农信机构的人事权、经营权、财产权、费用支出等方面均有管辖，基层农信机构社员(股东)的独立性受到一定影响。在当下金融科技应用日益加快、市场竞争日趋白热化的背景下，过多的行政管理可能不利于基层机构长期的可持续发展。第二，省联社服务基层农村机构的能力不足。省联社成立之初就被赋予了为基层农信机构提供服务的职责，2012年全国金融工作会议提出要强化省联社的服务职能。事实上，省联社在支付结算与清算、法律服务、信息交流等传统业务方面的确为基层农信机构提供了较多服务。但随着近年来互联网金融的兴起、金融科技的快速发展，在政府和监管部门普惠金融政策的引导下，国有大型银行和一些股份制商业银行普遍运用数字金融积极下沉服务，对传统农信机构的经营造成了巨大冲击。而省联社在金融科技运用、新产品研发等领域服务能力有待提高，针对基层行社在业务拓展和内部管理方面提出的金融科技需求，其响应能力和响应速度都相对有限。在数字化发展日益加快的背景下，金融科技投入和应用的滞后可能会严重制约农信机构竞争能力的提升，并影响其长远的市场发展空间。第三，农村信用社面临的市场竞争日趋激烈，省联社难以达到当前的市场竞争对县域农村信用社经营管理效率的更高要求。特别是随着经济结构调整和利率市场化不断推进，银行业净息差水平持续收窄，整体规模和利润增速均显著放缓。应该说，经营环境变化对所有类型的银行都会产生影响，但农村中小银行面临的挑战更加严峻。面对利率市场化和净息差的收窄，银行通常可以从两个方面入手来应对：一是多元化资产、负债结构，通过资产负债管理来应对利率市场化带来的利率风险；二是拓展非利息收入来源，从间接融资服务拓展到直接融资服务领域(即所谓的综合化经营)，提高非息收入占比。但对中小银行而言，上述两个手段都很难利用。从资产负债结构来看，农村中小银行的资产负债结构普遍比较单一，负债端主要以居民储蓄存款为主。在整体利率上行的时期，以居民储蓄为主的负债结构有成本低、稳定性好的优势；但在整体利率下行的情况下，储蓄存款的成本下行幅度有限，会导致银行净息差更大幅度地下行。从银保监会公布的数据看，从2018年12月到2021年1季度，农村商业银行净息差从3.02%下降到2.2%，短短两年时间收窄了80个基点(BP)，而同期大型商业银行的净息差仅下降了11个BP。省联社无法领导县联社适应日趋激励的市场竞争。

二、“十四五”期间农村信用社改革需要解决的主要问题

一是股东所有权与管理权相分离。省联社的改革必须基于县域农村信用社的基础，考虑县域农村信用社的发展和服务对象，而不是搞“高、大、上”的省级大银行。县域农村信用社成立之初，是以合作制经济的基本原则为基础，农户通过认缴股金进而成为社员，确立了入股农户是农村信用社所有者的地位。虽然农村信用社具有县域一级法人的地位，但因股改以后，信用社的股东已经不是农村农户了，农村信用社现行的产权不清晰。目前管理主体和监管主体较多，管理层也由政府有关部门任命。实际上大股东与管理层共同享有农村信用社的实际占有权和控制权，而农户被排除在外。省联社的改革必须充分考虑和解决这个根本问题，否则任何改革都是不切实际的和违反初心的。

二是农村信用社的内部组织治理结构不完整。首先，社员代表、理事、监事和高层管理员的任免，多数是由上级部门、上级领导决定，“三会”职能没有得到真正发挥。在信用社重大决策上，缺乏农户公平合理的表决，“三会”徒有虚名。其次，目前大多数县域农村信用社的理事长和主任大都是由同一人担任，权力缺乏制衡，导致经营管理层对农户责任心不强，仅对干部管理机关负责。

三是农村信用社职能定位与商业经营矛盾突出。农村信用社的业务定位要以服务“三农”为主，但各地农村信用社被动地从事带有政策性业务。在县域内，每年为政府发放的惠农补贴在整个信贷业务中占有很大比重，政策性业务占用了农村信用社的运营资源，从而提高了其运营成本，降低了其竞争力。同时，农业生产周期长、效益低以及商业金融竞争加剧，造成农村信用社的经营状况每况愈下，并对未来自身的发展带来消极影响。

四是农村信用社的监管主体太多，导致县域农村信用社无所适从。目前，农村信用社的监管主体主要包括省联社、地方银保监局和央行基层机构，这些监管机构在利益博弈下政出多门，相互矛盾，给农村信用社带来了许多困扰，在一定程度上影响了农村信用社的健康发展。在实际操作中，使得县域农村信用社一放就乱、一管就死、无所适从。

三、以中央一号文件为指导，“十四五”期间加快省联社改革

近年来，国家多次提出对省联社的管理模式进行改革。其中，2016—2018年连续三年的中央一号文件先后提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”。2019年初，银保监会、人民银行等五部委印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出要积极探索省联社的改革路径，理顺农村信用社的管理体制，并对基层农村信用社和省联社之间的关系进行了明确的界定，强调了农村信用社的独立法人地位、经营的独立性，淡化省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。2020年5月末，国务院金融稳定发展委员会办公室发布11条金融改革措施，其中提到要“制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作”。从未来看，考虑到各省经济社会发展水平不一，农信体系的发展也存在较大差异，省联社的改革仍需各省根据实际情况因地制宜选定省联社的具体改革路径。但是，无论采取何种路径，省联社改革都要保持与农信机构的改革方向相一致，即坚持市场化、法治化、企业化的改革方向，坚持农信机构服务“三农”、保证县域法人地位稳定这一原则。同时，要加大金融科技方面的投入和能力建设，全面提升农信机构的金融科技应用水平和竞争能力，实现数字经济大潮下农信机构健康、高效、可持续发展。

目前，各省联社都要求将管理机构的省联社组建为一级法人机构，将县联社作为省联社的分支机构并对其进行管理和运作的呼声极高。但是，2021年中央一号文件指出，“保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定，做好监督管理、风险化解、深化改革工作”。实际上已经否定了以合并为导向组建省级联社为一级法人机构的模式。可以说未来组建省联社为一级法人机构路径走不通，笔者认为主要原因有：

一是以行政方式将全省的县域联社合并起来并不现实。目前，农村县域信用社虽然由地方政府主导，但性质上也是农村合作金融组织。如果以省联社作为一级法人的组建必须吸收合并县级联社，县级联社均为独立的一级法人组织，合并后将改变和削弱农村合作金融的属性，不能反映农民的意愿，依靠行政手段强行合并将对县域经济产生不利影响。特别是以省联社为一级法人模式组建省农村合作金融机构，将产生脱离县域经济和削弱为“三农”服务的意愿及能力的问题，也将背离“三农”的性质和定位。特别是与中央一号文件提出的“保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定”的原则相悖，实际上这一路径已经不具备政策支持，走不通。

二是省联社与基层联社目前存在公司治理机制“倒置关系”。省联社自成立以来，实际上承担着基层联社与农村合作(商业)银行的行政管理者角色，类似集团公司跟下属企业的关系。由于它是一个行政管理机关，与县联社独立法人的关系难以相容，公司治理结构与组织职能不匹配。按照正常的公司治理机制逻辑，省联社的高管应该由股东任命，但目前由省政府按干部体制任命考核，作为独立法人的县域农村信用社的高管又由不是法人的省联社任命，并由省联社考核、调动，这不符合公司治理机制的要求。另外，省联社虽然不是法人机构，但对县域法人机构农村信用社的人、财、物和信贷权利过度管理，干预县域农村信用社的合理经营和市场开拓，在一定程度上制约了县域金融的活力。

三是省联社组织性质定位的模糊因素。社员合作与组织自治是农村信用社的性质与内核，省联社是行政机构，不是农村信用合作组织，但它对基层联社的管控权利又非常强力，使得农村信用社又多了一层外壳即集团公司架构。省联社主体特征和职能定位应该是由县区级农村金融机构自愿入股组成省联社法人，经省政府授权，在省政府领导下负责行使对省内农村合作金融机构的各项服务和管理职能。但目前各地省联社基本都在同时扮演多重角色：地方政府主管部门、行业协会、经营性机构、民间合作组织。由于定位不清、职能过多，省联社在实际运行中一个角色都不能完全扮演好。

四是进一步完善省联社服务体系和框架，要突出省联社的服务职能。应该看到，农村信用社改革以来，作为省政府的县域农村金融管理机构，省联社在农村金融发展中的作用是不容忽视的。“十四五”期间，应考虑在尊重省联社历史地位的前提下，将省联社行政管理移交给地方监管机构，充分发挥省联社的公共服务职能。这样，可以改变目前县域农村信用社管理方面的多方利益博弈，进一步释放县域农村信用社的自主创新能力。同时，省联社主要代表县域农村信用社向政府、人民银行和银保监会等管理机构充分反映基层农村信用社的诉求。通过省联社由管理职能转为服务职能，弱化地方政府对农村信用社的干预。通过省联社服务职能的发挥，促进县域经济发展和县域金融发展，并且进一步促进县域农村信用社更好地为“三农”服务。

五是省联社要将推进金融科技应用作为主要服务职能。中央一号文件要求：“支持市县构建域内共享的涉农信用信息数据库，用3年时间基本建成比较完善的新型农业经营主体信用体系。”由于技术、人才与资源的先天不足，县域农村信用社很难提升金融科技的应用水平。金融科技是未来县域农村信用社壮大发展的核心动力和核心竞争力，但我国大部分农信机构金融科技实力弱小、发展水平低下，特别是数字化转型中的各种成本无法承受。因此，要求省联社要充分发挥其服务职能。按照中央一号文件的要求“支持市县构建域内共享的涉农信用数据库”，积极推进数字化平台建设，帮助辖内农信机构搭建信息数据库平台系统，提升农村信用社的数字化能力和征信能力。最重要的是帮助域内县级联社聚集金融科技人才，这是未来县域农村信用社提高竞争力的根本。帮助县域农村信用社加大金融科技应用力度，提升金融科技服务水平。按照中央一号文件的要求，省联社要在“十四五”期间负责搭建全省农村大数据平台和信用征信管理平台，将省内各种信息源统一调配综合使用，进一步减少农村信用社经营管理的风险。通过构建和完善省联社服务县域农村信用社等金融机构省域网络和平台，强化省联社的服务能力。

六是需将省联社转型为行业自律组织。“十四五”期间，需通过改革与转型，将省联社转变为县域农村信用社服务的行业自律组织。为了促进县域农村信用社发展，首先，要做好全省农村信用社有关金融数据的统计汇总工作，为县域农村信用社开展业务提供数据支持。同时，将省内有关工农业以及商业、服务业发展的有关数据建成完整数据包和数据平台，为农村信用社发展提供大数据支持。其次，要为全省农村信用社提供人才培训和新业务、新技术培训支持。发挥省联社人才素质较高以及联系较广的优势，帮助县域农村信用社提高业务水平核心技术的应用，通过培训提高竞争力。再次，省联社应通过行业自律机制，约束县域金融机构的业务行为，防止无序竞争以及违规行为的出现以及风险问题的解决。最后，可通过省联社自律机制，向监管部门以及政府有关部门集中反映县域农村联社在经营管理以及业务发展中遇到的突出问题和矛盾，并帮助协调解决。

四、“保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定”的基本条件成熟

从我国对农村信用社体制进行改革的进程看，目前已经具备中央一号文件所要求“保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定”的基本条件。第一，产权制度改革基本完成。实现以县(市)为单位统一法人，股权改造基本结束。坚持保持县域法人地位不变。第二，建立健全了“三会一层”的法人治理结构，初步形成了激励约束和相互制衡的决策机制，信息披露和社会监督得到加强，基本上解决了内部人员控制问题。第三，经营管理机制持续转换。推动建立现代农村金融企业制度。农村信用社精细化管理水平明显提升，农村金融主力军地位进一步巩固。人力资源结构有所改善。经过多年人才培养、引进和优化措施，员工整体素质不断提高。第四，系统性风险基本化解。信用社亏损面大幅缩减，高风险机构数量大幅缩减，历年亏损挂账大幅缩减，绝大多数省份全面消化了历年亏损挂账，不良贷款大幅缩减且符合监管指标，资本充足率大幅提升(达到监管指标)，盈利状况大幅改善。第五，支农服务能力显著提升。县域服务覆盖范围最广，县域贷款投放最多。全国农村信用社涉农贷款余额占全国银行业总额的近1/3，是“三农”尤其是广大农民获得贷款支持的主渠道。发挥贴近“三农”的优势，探索创新推出了一大批低成本、可复制、易推广的金融产品和服务模式，农村贷款难、贷款贵和贷款不方便等问题得到一定缓解。第六，逐步实施了与商业银行统一的审慎监管制度、标准和方法。建立了主要监管指标分层监测预警制度，金融监管的针对性、前瞻性和有效性显著增强。在此基础上，按照中央一号文件的要求，完全可以做到保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定。

五、以中央一号文件为指导，加速“十四五”期间县域农村信用社机制体制改革

一是继续完善现代县域农村信用社产权保护机制。一号文件明确指出“坚持为农服务宗旨，持续深化农村金融改革。完善涉农金融机构治理结构和内控机制”。建立产权保护机制，就是坚持为农服务宗旨的要求。建立新型县域农村金融机构产权保护体制，是完善农村金融体系的重要基础。县域农信机构产权改革的核心是县域农村信用社产权保护。今后不论各地是否建立农商银行等新型金融机构，都必须维护县域农村信用社产权所有者的合法权益，发挥“三农”所有者在法人治理中的核心作用。

二是完善农信机构的法人治理结构。按照中央一号文件“完善涉农机构治理结构和内控机制”的要求，进一步完善县域农村信用社相互制衡的公司治理结构。充分发挥股东代表大会、董事会、监事会各自不同的作用，建立完善内部组织制度，形成有效激励约束机制，进而提高农村信用社支农绩效和经营绩效。对于已经成功改制的农村商业银行，可以引入国有资本，在治理结构较为完善的基础上再次升级。同时，运用大数据、人工智能等数字技术健全内部管理体制，保证农商银行能够稳定发展。

三是通过地方专项债补充农村中小银行资本。2020年7月国务院常务会议提出，着眼增强金融服务中小微企业能力，允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本金。此后，广东、山西、浙江、辽宁等地纷纷发行专项债用于补充中小银行资本。专项债的发行体现了地方监管部门对多渠道补充中小银行资本做出的探索，有助于推动中小银行聚焦小微民营企业服务，提升服务实体经济能力。根据相关统计，截至2021年9月，中小银行专项债发行2064亿元，略高于2000亿元的计划额度。其中，用于支持农村信用社、农商银行、农村合作银行的项目266个，金额共计1312.68亿元。在农村中小银行资本补充压力增大、资本补充能力受限的背景下，通过政府专项债增强部分机构资本厚度，完善其资本结构和质量，提升中小银行支持实体经济能力及化解部分机构存量风险，有着非常积极的意义。

四是因地制宜，推动不同形式的县域农村信用社以不同组织形式发展。由于我国地区经济发展不平衡，各地金融发展水平也呈现显著差异，县域农信机构进行体制机制改革时，必须考虑本地区是否具有相应改革条件。按照一号文件“推动农村金融机构回归本源”的精神，在坚持农村金融机构回归为“三农”服务的本源基础上，可以多种组织形式发展。例如，在沿海发达地区和大中城市郊区，可以进行股份制改造，组建农村商业银行、农村合作银行等银行机构，在不偏离支农业务下，可以进行商业性信贷业务；而在中西部欠发达地区，要继续完善县级法人体制，全力支持当地农村经济发展。

五是进一步扩大县域农村信用社的创新自主权。以中央一号文件提出的“坚持为农服务宗旨，持续深化农村金融改革”“做好监督管理、风险化解、深化改革工作”为指导原则，监管部门以把握大方向和防止风险出现为主，监管制度措施应有利于提高金融中介的效率和有效性，增加农村金融服务供给。按照中央一号文件的要求，“加大对机构法人在县域、业务在县域的金融机构的支持力度，推动农村金融机构回归本源”，对县域农村信用社的功能定位监管是最为重要的，监管的重点是看其是否偏离了“三农”方向，是否增强了服务“三农”的能力。从监管措施看，一切措施都要看是否有利于增强县域农村金融机构抵御风险的能力，是否有利于农村金融市场的稳定运行，防止过度监管导致农村信用社过度竞争和逆向选择问题。监管部门对农信机构的创新与发展，即要有一些基本的标准，也要给当地经营主体留有一定空间，应根据当地农村金融发展的实际情况，给予基层农信机构充分的创新自主权。

六是不断提高人才素质，加大农村信用社金融科技应用和创新力度，打造新型农村金融机构。首先，尽快改进和提升农村信用社人才素质。未来提高农村信用社竞争力的根本在人才，必须减少“近亲”现象，招收大学生和研究生，引进急需的专门人才，促使人才水平进一步提高，人才结构进一步优化。其次，加快农村信用社金融科技的改造和应用，采取一切措施，使农村信用社金融科技水平与其他银行类金融机构拉平。特别是要推动农村信用社数字化转型，提升县域农村信用社的金融科技竞争力，提升农村信用社的数字化金融服务能力。