适应时代要求构建完备体系强化制度保障
——民进十四届中央委员会制度建设工作综述

2022-10-20 04:21赵天雪

民主 2022年9期

□赵天雪

民进十二大以来，民进十四届中央委员会高度重视依规治会，把制度建设摆在突出位置部署推进，取得丰硕成果，初步构建了民进制度体系，民进全会尊规学规守规意识明显增强，执规能力显著提升，制度优势较好地转化为治理效能。

一、摸清家底做出科学部署

民进的制度建设始终是在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下进行的，特别是习近平法治思想的丰富和完善，为民进的制度建设提供了遵循和助力。作为与中国共产党通力合作的中国特色社会主义参政党，民进重视学习借鉴执政党制度建设的经验和思路，中共中央总书记习近平针对加强党内法规制度建设“是什么”“为什么”“怎么干”的一系列重要论述，都在民进的制度建设实践中发挥了重要的指导作用。

较执政党而言，参政党的制度体系建设相对滞后。民进中央、地方组织、基层组织制定各自的制度，适用于民进全会的制度寥寥无几。为提高制度建设的科学性和针对性，民进对全会制度建设现状进行了摸底，全面系统梳理了民进中央现行的33项规章及中央机关92项规章，29个省级组织499项规章及省级机关641项规章。梳理中发现普遍存在“体系不够健全，基础主干规章有缺失，配套规章不够齐全；不同程度地存在滞后、重复甚至冲突的现象，不能完全满足实践需求；名称、概念、功能、体例、层级、编制程序等方面没有统一规范的设定”等问题，规章制度建设的科学性亟待提高。

民进十四届中央委员会领导集体高度重视制度建设，民进中央主席蔡达峰主抓，以党为师，并结合民进自身现状和特点，认真探索制度建设路径。蔡达峰在历次中常会、中全会等重要会议上，多次强调制度建设的重要意义，并针对民进制度建设的目标、任务、思路、原则等做出重要论述：“民进加强制度建设，是全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求，是实现执政党建设与参政党建设相互促进的必然要求，是不断推动自身建设和履行职能取得新发展的重要保障。”“将制度建设贯穿于自身建设、履行职能全过程，逐步构建一套适合民进自身特点、系统规范、运行有效的制度体系，建设制度健全的中国特色社会主义参政党，是民进制度建设的目标和任务。具体的实现路径是：以贯彻会章要求为宗旨，加强制度体系建设，积极稳妥出台条例，搭建民进制度体系四梁八柱，有针对性制定配套规章制度，健全集规划、立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、评估、理论研究于一体的制度建设链条和机制，制定与实施并重，提高全会制度执行意识和能力。”“制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性，通过扎实推进制度建设，为民进自身建设和履行职能提供制度保障，进而为中国共产党领导的多党合作事业展现新气象发挥民进的作用。要坚持正确政治方向制定和实施制度，突出政治准则和政治纪律，维护政治共识和政治原则；要以会章为根本依据建章立制，尊崇会章、贯彻会章、维护会章，体现民进宗旨；要贯彻民主集中制原则制定制度，在充分发扬会内民主的基础上维护集中统一和权威性；要为服务民进事业发展、治理体系建设和治理能力提升建立健全制度，体现依规治会理念和法治精神，提高立规科学性；要注重制度体系的建设，上下贯通，稳步有序推进；要严格制度执行，以严明的风纪，保障组织活动的秩序和效能。”

一系列关于加强民进制度建设的重要论述和决策部署，立足实际、着眼长远，彰显了本届民进中央委员会的高瞻远瞩、坚定决心和对制度建设规律的深刻理解，是民进全会切实加强制度建设的重要指导。

二、加快构建民进制度体系

坚持依规治会，首先要有规可依。民进中央统筹推进各位阶、各领域、各层级的制度制定工作，着力构建覆盖履行职能和自身建设各方面，内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的民进制度体系。

（一）加强顶层设计和统筹规划。2018年12月，民进中央发布了《民进中央规章制度建设五年规划（2018—2022年）》（以下简称《规划》），这在民进历史上是首次。《规划》以依据会章和实际需要为出发点，以构建框架体系、建立工作机制以及提升执行意识和能力为主要任务，以整体谋划、重点推进，问题导向、急用先立、立改废释并举为基本要求，对未来五年的民进制度建设工作作出顶层设计。依据《规划》要求，每年初制定年度工作计划，对条例及配套制度制定、推动制度落实、指导全会加强制度建设等方面做出具体安排，有序开展制度建设工作。与此同时，民进中央还发布了《中国民主促进会规章制度制定条例》，这是一部民进的“立法法”，对“规划与计划、起草、审批与发布、适用与解释、备案、清理与评估”各环节都做出了明确要求，从顶层为全会的制度制定设定了规则。

（二）有序出台规章制度和规范性文件。按照《规划》，五年来，民进中央先后出台条例16部，条例配套制度96项，规范性文件5件，基本完成五年规划内容。形成以会章为根本，以条例为主干，以规定、办法、规则、细则为重要组成部分，以规范性文件为重要补充，由各位阶、各领域、各层级民进制度和规范性文件组成的有机统一整体。民进制度体系，在会章之下分为组织制度、履职制度、自身建设制度、监督保障制度四个板块。其中，组织制度规范民进各级各类组织的产生、组成、职责职权等内容，构成民进权力机构、领导机构和领导班子工作的制度框架，包括：《中国民主促进会中央和地方委员会工作条例》《中国民主促进会代表大会工作条例》《民进中央关于加强基层组织建设的意见》，以及系列条例配套制度；履职制度对民进的各项履职活动的内容、程序和形式等予以规范，包括：《中国民主促进会参政议政工作条例》、《中国民主促进会参加中国共产党领导的政治协商工作条例》、《中国民主促进会民主监督工作条例》（暂缓出台，相关理论政策明确后制定）、《中国民主促进会反映社情民意信息工作条例》、《中国民主促进会社会服务工作条例》、《中国民主促进会港澳台侨联谊工作条例》（暂缓出台，相关理论政策明确后制定），以及系列的配套制度；自身建设制度规范民进的思想政治建设、组织建设、履职能力建设、作风建设和制度建设等自身建设活动，包括：《民进中央关于全面加强民进自身建设的意见》《中国民主促进会宣传思想工作条例》《中国民主促进会会员工作条例》《中国民主促进会发展会员工作条例》《中国民主促进会专门委员会工作条例》《中国民主促进会机关工作条例》《中国民主促进会会务公开条例》《中国民主促进会会史工作条例》《民进中央关于加强理论研究工作的意见》《民进中央关于加强作风建设的意见》《中国民主促进会规章制度制定条例》，以及系列条例配套制度；监督保障制度规范民进的内部监督、激励、保障等内容，包括：《中国民主促进会会内监督工作条例》、《中国民主促进会纪律处分办法》（试行）、《中国民主促进会表彰奖励工作条例》，以及系列条例配套制度。民进中央出台的各项条例为民进制度体系“立柱架梁”，中央监督委员会以及各省、自治区、直辖市委员会有针对性地制定条例配套制度，为条例得到贯彻落实提供保障，进一步为制度体系“添砖加瓦”。各项制度的制定，注重“规范主体、规范行为、规范监督”三位一体，坚持质量第一、规范编制、重在建设的思路，既总结了民进以往的实践经验，又体现了对各项工作的质量标准和要求。

（三）维护民进制度统一性权威性。备案审查，是制度建设的一个重要环节，对维护民进制度的统一性、权威性，推动决策部署贯彻落实具有重要作用。2020年2月，民进中央发布《中国民主促进会规章制度和规范性文件备案审查规定》，建立健全备案审查体制机制，注重发挥备案审查监督功能、纠错作用，备案审查工作取得显著成效。备案审查对象广泛覆盖，民进中央已实现对中央监督委员会、各省级组织备案审查全覆盖，部分省级组织已经建立本省备案审查制度；备案审查力度不断加大，坚持有件必备、有备必审、有错必纠，建立备案审查会商机制，对报备的每一件制度都进行了办公厅预审和业务部门会商，有问题的及时作出纠正、提醒处理；备案审查能力建设持续加强，建立备案审查工作报告制度、备案情况定期通报机制，推进制度备案审查工作信息化建设，完成备案审查系统的全面应用，不断加强队伍建设，开展立规技术培训。

三、狠抓制度贯彻执行

“制度的生命力在于执行”，蔡达峰反复强调制度建设要制定与执行并重，要求各级组织领导班子切实担负起领导责任，将学习贯彻各项制度作为重要任务，纳入议事日程和年度工作重点，主要领导主抓，专题研究，部署任务，明确责任，广泛动员。

（一）学规知规、强化制度意识。强化“知规”这个贯彻落实的前提，加大规章制度学习宣传力度、解读培训力度。领导班子带头学，将条例学习纳入中心学习组学习内容进行专题学习；编印条例单行本，并发放至全部地方组织、基层组织，做到每个支部一册；在民进中央网站开设“规章制度”专栏，包含制度原文、问答解读等内容，加大公开力度，方便全体会员随时在线学习，向社会展示参政党制度建设成果；利用微公号等宣传平台，陆续推出权威发布、知识问答等内容，对条例进行专题宣传；每年召开两次条例宣讲视频会，对新出台的条例和配套制度进行系统解读，增进民进全会对条例规定的理解和把握；利用民进中央举办的各类会议、活动平台以及赴地方组织授课等机会，做好宣讲解读工作，创新辅导形式，精磨辅导内容，帮助地方和基层组织更好地将制度规定落实到具体工作中。

（二）守规用规、抓好制度执行。完善配套促制度落地。为保证条例得到有效贯彻执行，研究制定各条例配套制度清单，有针对性地制定和完善配套制度和实施细则，为各方面具体工作提供规范和保障，确保条例得到有效贯彻落实。以上率下示范引领。民进中央领导班子以行动做榜样，做贯彻执行制度的带头人，严格自律，从不随意突破制度界限。无论是理论学习、考察调研还是参加会议活动，都以优良的作风，按照制度规定落实活动安排、请假等有关事宜，为民进全会作出了表率，赢得了信任。健全体制机制。每年初的主席办公会议上，对年度制度建设工作中的重要事项作出部署安排；健全审议程序，针对规划、制定、备案、清理等环节，建立相应工作机制，明确工作职责和流程。加强队伍建设。建立制度建设联络员平台，开展多种形式的线上培训，通过联络员专业能力的提升，带动各省执规能力的提升。做好意见收集和引导指导。通过多种渠道收集意见建议，随时解答各省在条例执行中遇到的问题，帮助其按照条例及配套制度规定的主体、权限、责任、程序来规范执行，并用于规范、改善工作。

（三）督规查规、严格执纪要求。制定三年工作计划，建立督查清单，对已印发制度执行的情况开展专门的监督检查，于年终出具监督检查报告，分析存在问题、提出解决方案，并形成固定工作机制。横向，各级监督委员会重点对同级委员会领导机构、机关的执纪情况开展督查，严格执纪、严肃追责，推动督查对象整改完善。纵向，民进中央相关业务部门对地方组织的制度执行情况开展检查，对制度实施效果开展评估，为后续制度立改废打下基础。横纵两条线协同深入推进，以监督检查为手段，强化责任制，确保制度规定真真切切落到实处。

四、切实提升工作效能

制度不是为制定而制定，根本目的是通过健全各方面制度，完善治理体系，提升工作效能，促进制度建设和治理能力更好转化融合，从而发挥制度优势应对风险挑战和时代要求。

（一）依规治会理念得到强化。参政党制度建设水平相对滞后，制度散杂不系统，缺失较多，约束不够。五年来民进制度体系建设的过程，各级组织、广大会员广泛参与到制度制定中来，对有关法律法规、政策文件和立法技术规范进行深入学习，并真切感受到有规可依为工作带来的高效便捷，民进全会法治观念和依规治会理念得到有效加强。

（二）参政党体系建设深入推进。基于组织管理特点，参政党的组织体系不够紧密。不同层级的组织制定各自的制度，组织制度、工作程序、管理标准不尽相同，上下级组织的联系制度和沟通机制不能很好地体现民主集中制原则，民进中央贯彻民进全国代表大会决议对民进全会工作进行统一部署有待强化。五年来的制度建设，使得各级组织的产生、组成、职权职责更加明确规范，民进权力机构、领导机构和领导班子工作的制度更加完备，民进全会在履职和自身建设各方面都可以按照统一的目标和规范来执行。民进中央进行顶层设计，民进地方组织、基层组织逐级落实，整个民进制度体系建设上下贯通、一体推进。民进全会共用一套制度，共守一套规矩，由制度传导到工作层面，有力加强了民进参政党体系建设，增强组织凝聚力和工作联动。

（三）制度效能转化为工作效能。制度建设是理论和实践问题探讨、提炼、总结再到应用的过程，为改进工作提供了珍贵的契机，让民进的工作能够更贴近时代，为多党合作事业发展作出新贡献。对有关的法律法规，多党合作和统战工作理论、政策文件，会章要求，执政党做法，兄弟党派经验，自身历史沿革等进行系统学习和深入研究，这对拓宽视野、完善知识结构、增进对新型政党制度的理解产生了重要作用；全面了解掌握工作现状，对工作进行系统梳理和总结提升，将既有的存在共识的成熟经验上升为制度约束，同时提出倡导性要求，为地方和基层结合本地进行工作创新与实践探索留出科学合理空间；提升思维的系统性和前瞻性，将眼光投向民进全会，投向过去和未来，以更慎重的态度，确保经得起时间的检验；按照制度开展工作，减少争议、提升效率、保证质量，制度建设成效转化为工作效能的提升；作风得到切实改进，通过对制度的尊重、遵守，将民进优良传统内化于心、外化于行，依法依规办事逐渐成为一种习惯。

五、守正创新不断完善

随着新时代中国特色社会主义事业的蓬勃发展，对参政党的制度建设提出了越来越高的要求，民进必须与时俱进，守正创新，系统总结民进十四届以来制度建设的经验，把牢政治方向、遵循客观规律，使制度体系更加完善、制度效能更为凸显，为把民进建设成为制度健全的中国特色社会主义参政党不懈努力。

（一）围绕新形势新任务新要求，不断完善制度体系。经过一届以来的持续努力，民进制度体系框架初步建立。新形势下，必须继续将制度建设工作放到党和国家工作全局中来谋划和推进,根据多党合作事业的需要，根据从严治会向纵深发展的需要，根据提高民进自身治理效能的需要，进一步完善会章及组织制度、履职制度、自身建设制度和监督保障制度四大板块，加大制度缺项短板补齐力度，根据一段时间以来的制度运转情况，开启新一轮制度修订工作，保障制度有效管用，保持制度生机与活力，切实发挥制度建设对民进工作的引领和保障作用。

（二）围绕全面推进制度建设要求，不断加强各项工作。制度建设是一个动态的过程，也是一项系统工程。制度建设不仅包括制度的制定，还包括制度的实施，以及制度建设的领导体制、工作机制、队伍建设和工作保障等内容。民进制度建设，不仅要形成完善的制度体系，还要建成高效的实施体系和有力的保障体系。要不断提高立规质量，制度质量的高低直接决定着实施效果的好坏；要注重实效，看制定制度的数量，更要看制定的质量和实施效果，杜绝“制度花瓶”；要完善领导体制，推动领导班子将制度建设作为一项自觉的任务，继续坚持以上率下、加强学习教育、强化监督检查，出台执行责任制规定，压实执规责任；要切实强化制度建设保障力度，进一步完善各项工作机制，加大人力、物力投入和工作队伍建设，加强制度建设理论研究和成果输出。