市域社会治理现代化评价体系构建：维度与指标

黄君录，何云庵

一、问题的提出

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，提出“构建基层社会治理新格局”的政策主张，并把“加快推进市域社会治理现代化”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的战略支点。市域社会治理现代化概念的提出引发各方关注，开始进入学者的研究视野并逐渐成为一个学术热点。

市域社会治理现代化既是一个重要的理论命题，也是一个极具挑战意义的实践课题。目前国内关于市域社会治理现代化的研究主要涉及社会学、政治学、管理学、经济学等学科，学者们聚焦市域社会治理现代化的基本内涵、原则和意义、实践路径等问题展开了极具启发价值的学术探讨，而目前只有周春霞等个别学者关注市域社会治理现代化指标体系的构建与设计的研究，尚处于起步阶段。应该说，市域社会治理现代化多学科、多视角、多维度的研究切入为市域社会治理现代评价指标体系构建从理论层面提供了研究启示，而2020年初中央政法委发布《全国市域社会治理现代化试点工作指引》(以下简称《工作指引》)则从实践层面为该问题的深度审视提供了镜鉴。综合相关研究成果，以《工作指引》为蓝本，构建可量化、可操作、可比较的评价指标体系成为可能。学者周春霞在市域治理现代化指标体系的构建方面已经作了非常有益的探讨，她认为社会治理指标主要包括一般性社会治理指标和专门性社会治理现代化指标，研究构建由多元共建、平安市域、社会共享、智慧治理等4个一级指标，党委领导、政府负责等19个二级指标以及基层选举率、每万人拥有基层党组织个数等44个三级指标组成的市域社会现代化评估指标体系〔1〕。稍嫌不足的是，该评估指标体系对定量指标没有进行精准的权重赋值，定性指标未给出相应的赋值量化标准，难以对市域社会治理现代化建设水平作出定量评价，也不足以对不同市域之间的治理水平进行精准的横向比较。总的来说，目前学界对于市域社会治理现代化评价指标体系构建的研究尚处于起步阶段，相关研究成果甚少，与评价指标体系在衡量市域社会治理能力和治理水平的重要性不甚匹配，亟待更多的学者进入这一研究主题并加以学术探讨。有鉴于此，笔者在梳理既往关于市域社会治理的政策文件、理论研究等相关研究文献和实践样本的基础上，从市域社会治理理念现代化、体系现代化、能力现代化三个维度，运用指标权重赋值量化方法尝试设计和构建市域社会治理现代化评价指标体系，实现市域社会治理现代化从定性评估到定性和定量评价相结合的研究转向，为提升市域社会治理效能以及对不同城市进行市域社会治理现代化水平的比较提供方法论依据，以期进一步丰富市域社会治理现代化的相关研究。

二、市域社会治理现代化核心概念的实质意涵和体系构建的基本原则

市域社会治理现代化评价指标体系的构建在遵循总体性、有效性、开放性和可测量性的原则基础上，开掘新发展阶段市域社会治理现代化新的价值意蕴，回归社会治理“以人为本”的真义和“共建共治共享”的价值旨归，以治理理念现代化为先导，优化治理制度和治理体系，提升治理效能，进一步化解在百年未有之大变局中市域社会所面临的诸多矛盾和风险，正确处理好治理与发展之间的辩证关系，以市域社会治理现代化推进国家治理现代化的实现。

(一)核心概念的内涵解读

要科学合理构建市域社会治理现代化评价指标体系，对与其高度关联的市域社会治理和市域社会治理现代化等相关核心概念的准确把握是逻辑起点。内涵的确定性以及外延的有限性是展开学术讨论的学理规范和基本要求，厘清核心概念，确定研究边界与范畴是深化市域治理现代化研究的题中应有之义。

1.市域社会治理

基于对《决定》和《工作指引》的解读，综观当前学术界的研究成果，笔者认为市域社会治理的概念可以界定为：以设区的城市为地理边界和空间范围，党委、政府、社会团体、自治组织、经济组织、人民群众等多元主体共同参与，发挥法治、自治、德治、智治作用，通过制度集成、机制创新、体系完善、统筹谋划，将习近平新时代中国特色社会主义思想的理论优势、中国共产党作为执政党的政治优势、中国特色社会主义的制度优势、以人民为中心的发展思想的价值导向优势转化为治理效能的过程。

2.市域社会治理现代化

尽管目前国内政学两界对市域社会治理现代化的内涵进行了一些有价值的学术探索，但也存在一些争议之处，尚未形成学术共识。基于对市域社会治理基本概念的理解，以及对市域社会治理现代化试点城市等典型样本的研究分析，笔者认为市域社会治理现代化是指以市域社会为治理场域，多元主体共同参与治理并共享治理成果，实现市域社会治理理念现代化、治理体系现代化、治理治理能力现代化三维一体的社会治理共同体发展目标。

3.市域社会治理现代化评价指标体系

市域社会治理是一种行动过程，市域社会治理现代化则是战略目标，市域社会治理现代化评价指标即是通过对治理过程分解并进行标准化界定，实现对治理结果的量化评价。市域社会治理现代化评价指标体系的基本涵义为：引入“指标”这个统计学概念，多维度多层级选取可以测度的主、客观性指标群，通过数据来认识、衡量和检验市域社会治理理念、治理体系、治理能力的现状和发展趋势，并以此作为评价和改进治理成效的依据，监测、指导和推进市域社会治理现代化进程。因此，这一指标体系是对一定时期内一定地理空间范围内市域社会治理现代化水平进行评价的分析工具，是衡量和测度中国特色社会主义制度性优势、法治建设水平和国家治理能力的统计性架构。

(二)市域社会治理现代化评价指标体系构建的基本原则

市域社会治理既具有社会治理的一般属性，同时又具有基于“市域”概念的特殊性，市域社会治理现代化有其特定的理论基础、研究框架和科学内涵。市域社会治理现代化评价指标体系的构建不仅要遵循评价指标体系构建的一般性原则，同时还需要观照市域社会治理现代化的特殊性要求。

1.总体性原则

市域社会是一个涵括自然空间、社会活动、精神生产、秩序调谐于一体的充满生机和富有活力的有机共同体，治理实践是市域社会治理现代化作为一个有机总体不断丰盈的基础。科学衡量市域社会治理的现代化水平，需要从总体上对组成市域社会治理的各要素、维度、逻辑、范畴等予以揭示和把握，防止只见部分、不见整体，只见树木、不见森林的碎片化、局部性或片面式考察。市域社会现代化不是单兵突进的现代化，而是整体推进的现代化，不仅是“物”的现代化，更是“人”的现代化，不能见“物”不见“人”。因此，市域社会治理具有系统性、综合性和复杂性特点，构建市域社会治理现代化评价指标体系，必须注重指标间的逻辑关联，结构层次，做到协调一致，避免顾此失彼，以偏概全，既要全面系统地反映市域社会治理过程中取得的进步和发展成果，又要发现市域社会治理的堵点和痛点，构建一个集系统性、科学性和规范性于一体的评价框架。

2.有效性原则

“满足人民对美好生活的需要”是市域社会治理的价值旨归，市域社会治理现代化归根结底要以改善民生和增进人民福祉为根本目的，而“治理有效”是增进民生福祉最现实的基础和最具标识意义的考察样本。治理有效就意味着对市域社会发展困境的有效破解，对市域社会治理难题的有效化解，对社会公平正义的有效促进。因此，评价指标的设计必须以有效性原则为基本遵循，同时兼顾客观性，尽量减少因立场、观点先行和个人偏好而带来的识别与判断误差，从而科学反映市域社会治理不同层级和各个侧面的真实状况。发挥指标体系对市域社会治理高质量发展的牵引作用，对标对表，让测量指标成为市域社会治理现代化水平日益提升的参照系和“施工图”。

3.开放性原则

衡量市域社会治理现代化水平不仅要提供一个宽频幅横向比较的框架，树立标杆，彰显榜样的力量，造成“争先恐后”的竞争态势，还需要提供一个长时段纵向比较的结构体系，促进各地方“争先进位”，便于对市域社会治理进行合理的预期和引导。一般而言，不同区域、不同经济社会发展阶段，市域社会治理呈现不同的特点，因此也需要因时而化、因势而变、因事而改，使市域社会治理现代化评价指标体系的设计保持开放性，体现动态性。防止封闭僵化，呈现出稳定性和发展性相统一的特征，既要在统一规范的内涵界定下保持评价指标的相对稳定，避免“概念含混不清，指标左右摇摆”，又要与时俱进，守正创新，及时对指标评价体系进行解构和重构。

4.可测量性原则

指标体系的可测量性要从两个方面予以检视：一方面是指标设计的科学性和合理性，科学合理是指标测量效度的生命线；另一方面是指标设计的客观性，客观性是指标测量的基石，显而易见，客观性越高的指标选择，越不容易受到人为控制与干扰，说服力就越强。“用事实说话”“用数据说话”，选取的指标凡是可以量化的就尽量进行量化，更多的定量评价确保指标体系不仅能够对市域社会不同时期的治理水平变化做出纵向比较，而且在一定程度上可以实现不同城市之间社会治理水平的横向比较。

三、市域社会治理现代化评价指标体系的构建与测度

在遵循评价指标体系构建的一般原则和设计思路基础上，市域社会治理现代化评价指标体系的设计突出构建过程中的个性化特点，彰显市域社会治理的价值追求。

(一)市域社会治理现代化评价指标体系构建的技术路线

以评价指标体系设计的基本原则为指引，沿循以下技术路线构建市域社会治理现代化评价指标体系。

1.指标的获取

重点梳理党的十八大以来特别是十九届四中全会以来政界、学界关于国家治理、市域社会治理的政策文件、学术研究、典型样本的成果与既有实践探索经验，并进行实地走访调查，确定市域社会治理现代化的评价维度，选取各维度下的层级指标，作为市域社会治理现代化评价指标体系构建的理论支撑和数据来源。

2.指标的确定

按照市域社会治理理念、体系、能力现代化三个维度各自涵括的核心要素和价值意蕴，提取可测量的评价指标，进行分析、归纳、筛选，构成一一对应、层级分明的指标库。某些治理标准无法精准量化，为方便统一测度，有必要设计一些主观指标，以弥补客观指标的不足，采用定性评价方法，做到定量与定性相结合。

3.指标的修正

通过电话、微信、走访、召开座谈会等形式对相关部门、治理主体进行再调研，验证评价指标的信度和效度，根据调研结果对指标体系进行修改完善，实现评价指标体系的工具理性和价值理性的统一。

4.指标权重的确定

评价体系是一个紧密结合的有机整体，但各个指标在系统中的作用、地位和影响因子不尽相同，权重即是对单一指标在指标集合中重要程度和影响大小的度量，通过对上一级指标的分解和细化，建立下一级评价指标，并运用德尔菲法(Delphi Technique)和层次分析法(AHP)分别确定各层级指标的权重。本文邀请9位长期专注社会治理领域研究并有丰硕成果的专家、学者(其中来自完全不同高校的教授4人，副教授2人，东、中、西部市级地方政府政策研究室专家共3人)根据层级指标在指标体系中的作用、地位、影响力进行打分，为定量分析提供可信赖的测量依据，确保评价指标体系科学、规范、有效。见图1。

(二)市域社会治理现代化评价指标体系的基本架构

1.市域社会治理现代化评价指标体系构建的主要维度与逻辑理路

市域社会治理现代化评价指标的选取与国家经济、社会以及科学技术发展水平密切相关。基于既往的研究成果，以及新发展阶段对市域社会治理的内涵进行新的释义，从当前和今后相当长一段时间市域社会治理实践来考量，市域社会治理现代化评价指标体系主要包括定量指标和定性指标两大指标类别。定量指标即客观指标，主要包括城市的组织体系、协同体系、社会保障体系、国民受教育程度、城镇居民劳动参与率与就业率、公共服务、公共安全、公共卫生等设施设备供给等数量型指标，是可以进行客观量化和精准计算的；定性指标即主观指标，主要指上级领导、专家、社会团体、人民群众对城市管理者在政治能力、领导能力、协同协商能力、大数据应用能力、服务能力、自我监督和自我修复能力等多项能力的意见、态度和满意度〔2〕。

市域社会治理现代化评价指标体系由治理理念现代化、治理体系现代化和治理能力现代化多维度指标群构成，形成一个相互联系、相互作用、内在逻辑统一的有机体。市域社会治理的发展实践必须以先进的治理理念为引导，理念是行动的先导，确定市域社会治理现代化的推进方向，对市域社会治理具有核心规范和牵引力的作用。体系是市域社会治理现代化的载体和依托，是市域社会治理现代化的制度集成，提供可操作执行平台。能力是市域社会治理现代化的抓手，生成制度意识与制度执行力，促成政府治理效能提升。同一体系下不同维度间各级指标同频共振，形成合力，共同推进国家治理现代化。见图2。

2.市域社会治理现代化评价指标体系的主要内容

市域社会治理现代化评价指标体系由3个维度指标和17个二级指标、65个三级指标组成，其中定量指标58个，定性指标7个，具体如表1所示。

表1 市域社会治理现代化多维评价指标体系

续表1 市域社会治理现代化多维评价指标体系

续表1 市域社会治理现代化多维评价指标体系

(1)评价维度

要准确设计和构建市域社会治理现代化评价指标体系，必须深刻把握市域社会治理现代化的内涵。鉴于目前市域社会治理现代化的内涵尚没有形成统一、清晰的理论文本，本文以党的十九届四中全会通过的《决定》这个宏观政策析出的概念为研究起点，以市域社会治理理念现代化、治理体系现代化、治理能力现代化作为评价维度，尝试构建市域社会治理现代化评价指标体系，藉此提升市域社会治理治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体〔3〕。

(2)评价指标

治理理念现代化是市域社会治理的行动先导。治理理念现代化指标包括政治理念、开放共享理念、绿色发展理念等3个二级指标，二级指标目录下包括在省级以上重要报刊、杂志、网络客户端等媒体上发表关于社会治理的理论文章或新闻报道(市主要领导人署名的理论文章)、是否列入国务院发文的市域社会治理试点城市等20个三级定性和定量指标。一是坚持中国共产党对市域社会治理的全面领导构建“政治理念”指标。党的十九届四中全会通过的《决定》明确指出，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势”〔4〕，党的机关刊物和新闻媒体是党和国家的喉舌，是发布和传播社会主义核心价值观和“四个自信”的主阵地，是否在党和政府主要媒体上发声，可以作为考察一个城市的治理者在市域社会治理方面的理论修养和决策水平的重要依据。二是坚持以人民为中心的发展思想构建“开放共享理念”指标。习近平指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。把为群众服务的资源和力量尽量交给与老百姓最贴近的基层组织去做，增强基层组织在群众中的影响力和号召力”〔5〕。人民群众既是市域社会治理的主体和“动力源”，也是市域社会治理成果的享有者。坚持市域社会治理“民本”理念，凸显了社会主义国家治理的制度优势，增进人民福祉，让人民群众拥有更多的获得感、幸福感和安全感〔3〕。三是推进生态文明建设构建“绿色发展理念”指标。市域社会治理是对市域社会的“全面治理”，生态文明建设是市域社会治理现代化的重要组成部分，习近平曾强调“绿水青山就是金山银山”，“两山论”是绿色发展理念的生动写照，是中国共产党人对自然界发展规律、人类社会发展规律、中国特色社会主义建设规律在理论认识上的升华和飞跃。

市域社会治理体系现代化是市域社会治理的平台和依托。治理体系现代化指标包括协同体系、应急体系、保障体系、国民教育体系、劳动与就业体系、公共服务、公共卫生、公共安全〔2〕等8个二级指标，在二级指标目录下相应细化为社会自治组织建设、应急机制和应急预案等33个三级定量与定性指标。

市域社会治理能力现代化是市域社会治理的主要抓手。治理能力现代化指标包括组织建设能力、领导能力、执行能力、协同协商能力、城市智能管理能力和自我监督与修复能力〔2〕等6个二级指标，在二级指标目录下再细化为战略决策能力、贯彻落实能力等12个三级定性及定量指标。

囿于评价主体的主观感受常常导致差异性偏好，为消弭主观评价对客观测量的遮蔽，本文进一步提出定性指标赋值量化标准，以为市域社会治理现代化评价结果的测算提供清晰的实践操作指引，见表2。

表2 三级定性指标赋值量化标准

续表2 三级定性指标赋值量化标准

(三)市域社会治理现代化评价指标体系的测度方法

市域社会治理现代化水平(指数)采用客观与主观、定量与定性相结合的方法来测度。为了体现评价结果的客观性和可比较性，评价指标尽可能量化，量化指标的数据主要来源于全国及各地统计年鉴或相关职能部门的统计报告、报表。对于难以量化的指标则以书面形式收集专家、群众、社团组织、第三方评价机构采取主观(等级)赋值法进行打分，假定各评价主体的可依赖程度较高，计算出各指标的平均值为系统计算依据。

具体测度方法如下，为保证结果精准，计算结果保留小数点后两位。

计算公式：

式中，Xa表示第a个维度指标，xa表示Xa的权重，i表示维度指标的个数。

式中，Yab表示维度指标Xa中第b个二级指标，yab表示Yab的权重，ja表示Xi对应二级指标的个数。

式中，Zabc表示二级指标Yab中第c个三级指标，zabc表示Zabc的权重，kab表示Yab对应三级指标的个数。

三级指标分值的计算方法：

(1)定量指标分值计算方式：某设区的城市数值/全国设区的城市平均值*100%*权重。如：评价指标体系中某设区的城市三级指标第54项“每万人拥有基层党组织个数”为28个，而全国设区的城市该指标平均值为30个，则该项指标加权得分为：28/30*100%*1.0=93.33分。

(2)定性指标分值计算方式：本文把定性指标分为强(或良好、健全)、一般、弱三个等级，对应赋值为0.8-1、0.6-0.79、0.6以下，各项指标的分数来源于专家、群众、社团组织、第三方评价机构主观打分的结果平均值。

定性指标得分计算公式为定性指标等级得分*权重*100%。如：某设区的城市第24项三级指标“应急机制及应急预案”定性评定等级为强，平均得分为0.9，则某设区的城市该项指标加权得分为0.9*0.4*100%=36.00分。

(四)市域社会治理现代化评价指标体系构建需要把握好的关系

一是把握好既有指标与应有指标的关系。指标的选取既要来源于对市域社会治理现代化的内涵、体系、能力等核心要素的综合分析和准确把握，保证各项指标能科学理性地反映市域社会治理的本质和高质量发展的要求；还要观照市域社会治理的客观实际，因地制宜，“从实践中来，到实践中去”，发挥评价指标对市域社会治理实践的导向作用。

二是把握好定性指标与定量指标的关系。在选择和确定评价指标时，要根据市域社会治理的本质特征和经济社会发展的内在规律，兼顾定性指标与定量指标相结合，主观评价与客观评价相统一。定量评价指标值一般是公开透明的，其评价结果更加科学精准，而定性指标的评价结果更易受评价主体的专业水平、判断能力和主观感受的影响，往往产生差异性偏好，但能反映人民群众的获得感和切身体会，能够在一定程度上检验社会治理的实际效果。

三是把握好指标的静态与动态之间的变化关系。定量指标只能静态地反映某一阶段的实际量值，但随着时间、空间、技术手段等背景的不断变化，某些指标及其量值则需要作出相应的调整和完善，因此，评价指标体系应该是一个相对开放的体系。

四是把握好治理与发展的关系。市域社会治理的初心和根本目标是为了满足人民对美好生活的向往。市域社会治理现代化必须坚持以人民为中心的治理理念，正确处理好社会治理与经济社会发展的辩证统一关系，既要坚持党的全面领导，也要遵循社会主义市场经济的发展规律，做到法治、自治、德治、智治深度融合，实现经济社会高质量发展目标。

五是把握好上级领导、行业专家、社会组织与群众评价的关系。定性指标在等级评判过程中，为确保等级评价结果客观、真实、有效，评价主体应多元化，不仅要征询上级主管部门的领导、相关领域的专家、第三方机构的专业意见，同时还要听取社会组织、基层自治组织以及普通群众的意见，做到主观评价结果的多维性、全面性，防止片面性。

四、余论

市域社会治理评价指标体系的构建秉持宏观与微观、客观与主观、定性与定量、价值理性和工具理性相结合的设计方法，在指标选取上，坚持以群众愿望和要求为第一选择，以人民利益为出发点和落脚点，以客观现实为基础，科学合理监测市域社会治理的实际状况，真实地反映市域社会治理过程中出现的新情况新问题，深刻审视制度设计与治理措施在理论与实践中存在的差异，在市域社会治理中发挥明确的工作导向和考核导向功能，推动形成软硬实力并重、综合实力迸发的治理新格局。

市域社会治理现代化评价体系的构建为推进社会治理现代化的顶层设计和比较性实证研究奠定了基础，进一步丰富了市域社会治理现代化领域的理论研究和实践探索。但在指标选取、权重确定与等级赋值各个方面仍处于探索阶段，乃一孔之见，期待以此研究为契机，引发学界更多的讨论和探索，以学术研究推进实践发展。相关指标的信度、效度有待实践的进一步验证，后续应遵循“理论研究—体系构建—实践推进—反馈修正”的逻辑思路，对市域社会治理现代化评价指标进行进一步完善，对构建市域社会治理现代化评价指标体系的影响因素进行深度识别和分析，推动市域社会治理进一步走向良政善治。