我国网络食品安全事件的分布特征及其治理图景

□颜海娜 陈沛莹

一、引言

《尚书》有言“洪范八政，食为政首”，食品安全自古以来就是国家治理的重要议题。传统食品安全问题具有涉及主体范围广、影响因素复杂、舆论关注度高、监管难度大等特点[1](P62)；食品安全事件往往复杂多变并同时兼有技术性和社会性以致食品安全问题应对难度大[2](P111)。2015年《中华人民共和国食品安全法》对食品安全风险监测与评估作出相关界定与规范并提出“社会共治”的原则，为食品安全风险监管提供基本遵循。随着电子商务和共享经济的蓬勃发展，“互联网+”食品新业态成为经济发展一大趋势，网络世界的跨时空性成就网络食品消费高效率的同时，其虚拟性也强化了网络食品安全的不确定性[3](P349)，网络食品风险识别与监测、网络食品安全治理因而更显复杂与困难。

新冠肺炎疫情的暴发也给网络食品安全监管带来新的挑战，虽然新冠肺炎疫情不属于食品安全领域的问题，但其与食品安全治理息息相关[4](P6229)。新冠肺炎疫情使网络食品消费规模扩大；新冠肺炎的易传染性和网络世界的虚拟间接性相结合提高了网络食品安全风险的隐蔽性和不可预测性[5](P238)。此次重大突发公共卫生事件为网络食品安全风险防范敲响警钟[6]（P53），网络食品安全风险识别、预测以及监管的必要性和紧迫性更为凸显。有效监管的前提是充分了解相关信息，包括网络食品安全事件分布特征、治理现状和发展态势。那么，网络食品安全事件在时空、食品种类、监管手段、涉及平台和主体类型、食品类型等方面的分布特征如何？网络食品安全治理图景如何？

已有研究直接指向网络食品安全事件分布特征及其治理图景的不多，但也有一些学者利用大规模数据，从较长时间跨度对一般意义的食品安全事件的现实图景进行呈现。如李清光等人依托2005—2014年间2617起食品安全事件开展实证研究和聚类分析，发现食品安全事件多分布于东南沿海经济发达地区，且有向中部地区横纵交替扩散传播的趋势，指出当下多部门共同监管、分段治理的模式缺陷，提倡建立跨区域联动机制和风险预警机制[7]（P16）。罗兰等人则基于2001—2012年间媒体曝光的300起食品安全事件，通过内容分析和描述性统计分析发现夏季、餐饮业较发达区域是食品安全事件高发的重要因素，肉制品、个体生产经营者也是严重食品安全问题的高频要素，进而指出加大餐饮行业风险关键点监管力度，完善餐饮单位量化分级管理等是未来的治理方向[8](P55)。贾晓萌基于网络曝光的33个早餐食品安全事件的分析，发现早餐市场混乱的浅层原因为食品安全法律体系不完善,深层原因为消费者食品安全意识薄弱,进而提出完善早餐食品安全规制体系要通过法律规制与社会规制双管齐下[9](P266)。也有极少部分学者专门针对网络食品安全，基于中国裁判文书网2014—2018年475份刑事判决书对网络食品安全犯罪的变化趋势及特点、背后原因及防控对策进行研究[10](P85)。总体而言，现有研究较少从历时性的角度利用大数据对我国网络食品安全事件进行整体“画像”，揭示网络食品安全事件在近十年的变化趋势、分布特点及其治理态势等方面的文献比较少，这与现实层面网络食品交易的井喷发展、网络食品安全事件的频仍以及网络食品安全监管的力度不断加大形成鲜明的对比。因此，本文利用网络爬虫软件爬取、筛选及加工整理而成的157个网络食品安全事件，尝试完整地呈现近十年来我国网络食品安全事件的分布特征及其治理图景，希望可以为更好地把握网络食品安全事件的发展变化规律，明确未来网络食品安全的治理方向提供参考和借鉴。

二、数据来源与统计说明

（一）数据来源与预处理

本研究主要通过爬虫技术以搜集资料，采用八爪鱼采集器软件，以“网络食品安全问题”“网络食品安全事件”“疫情网络食品安全事件”“食品安全智慧监管”等为关键词从腾讯、南方日报、澎湃新闻、头条新闻等国内主流网络媒体与国家市场监督管理总局、各省市区级市场监督管理局、中国食品安全网、中国打击侵权假冒工作网、中国政府网等权威机关网站爬取了2013年至2021年的网络食品安全数据，实现国内网络食品安全事件全覆盖。

其中，以“网络食品安全问题”“网络食品安全事件”为关键词爬取的数据共3227条，剔除数据3141条，有效数据86条，收集案例147个；以“疫情网络食品安全事件”为关键词爬取的数据共296条，剔除数据284条，有效数据12条，收集案例18个；以“食品安全智慧监管”为关键词爬取的数据共1361条，剔除无关数据1359条，有效数据2条，收集案例9个。经过重复性和有效性筛选，整理形成《网络食品安全事件数据库》，案例总计152个。后对这些案例进行二次浏览筛选与补充完善，经由二轮筛选后，剔除重复性案例3个，非网络食品安全案例2个，非食品安全违法案例1个，未明确涉及到食品安全案例1个，共计剔除7个案例，确定了145个网络食品安全案例。最后经由第三轮检查，将原含有多个子案例的案例进行拆分，最终确定157个网络食品安全案例。

（二）数据统计说明

在形成157个食品安全案例之后，本研究借助于NVIVO12.质性分析软件，从“违法行为发生时间、生产经营地址、消费地址、新网络餐饮服务第三方平台或自建网站、生产经营者类型、食品类别、违法行为发现方式、消费者维权方式、违法行为处理介入主体、违法行为、行为危害、罚款金额、赔偿金额、涉案金额、处罚结果、处罚类别、违反法律法规类别”共计17个节点进行编码，形成编码本，旨在对所有案例进行全方位的分解与剖析。笔者随机抽取总样本数的1/10作为前测样本（共16篇），进行编码员信度分析。经分析，各题项信度介于0.7-0.8之间，整体信度为0.85，满足内容分析的信度标准。笔者进而对所获得的数据分别进行描述性统计分析与列联分析；一方面，观察与总结网络食品安全事件的相关特点等；另一方面，探究部分节点之间是否存在显著性差异，以得出二者间是否存在关联及关联的紧密程度，为后续挖掘背后原因、探究规律奠定基础。

三、我国网络食品安全事件的分布特征

随着互联网行业的深入发展,食品行业转向深度融合阶段。截至2021年6月，我国网络购物用户达8.12亿，全国网上零售额超11万亿元[11]。与此同时，在新冠肺炎疫情的加速催化下，网络食品交易场域由传统实体店向各类电子商务平台以及社交媒体转变，通过网络进行食品交易方便快捷的同时也面临着新的问题和挑战[10](P85)，网络食品安全事件愈发突出、复杂。从国内外现有研究来看，有关网络食品安全事件的概念并没有严格的定义，多基于食品安全的定义进行界定。按照《中华人民共和国食品安全法》（2018年修正）的规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”李清光等提出食品安全事件可以从狭义、广义两个层次界定，狭义的食品安全事件指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品、对人体健康有危害或者可能有危害的事件；广义的食品安全事件既包含狭义的食品安全事件，也包含社会舆情报道的且对消费者食品安全消费心理产生负面影响的事件[12]（P220）。综合我国《食品安全法》对食品安全的定义、《食品安全法》中涉及的网络食品安全治理主体[13](P11)的概念、已有研究对食品安全事件的定义，本文所指的网络食品安全事件是：入网食品生产经营者以第三方网络销售平台或自建网站为媒介进行食品销售，且在食品生产、加工、配送和消费等任一过程中，存在或引入的有毒有害物质达到危害程度（含对人体急性或慢性危害及对社会产生危害）或通过社会舆情报道且对消费者食品安全消费心理产生负面影响的事件。

（一）时间分布：总体呈增长状态，疫情后增长较快

从网络爬虫且经人工筛选的157个网络食品安全事件时间的分布趋势看，其最早出现于2013年。从2013年至2021年，网络食品安全事件发生数量总体呈上升趋势，2020、2021年呈现井喷式的发展态势。其中，2021年网络食品安全事件共53件，占比33.8%，2020年40件，占比25.5%（见图1）。据此可见，我国网络食品安全问题在一定程度上受新冠肺炎疫情影响，而且形势严峻复杂。究其原因，除与互联网信息筛选时间序列机制有关外，还与公众对网络食品的需求乃至依赖增大、网络食品交易规模扩大具有较大关联。公众需求、交易规模之所以有所扩大，主要是因为电商经济的迅猛发展、快递物流行业成熟。行业自律上，现有网络食品生产经营准入门槛、入网餐饮服务经营者的自律素养、售后服务等尚无法达到网络食品安全治理的要求，从而加大入网餐饮服务经营者以侥幸心理进行违法生产、加工、包装、销售等的可能性。监督管理上，从《食品安全法》到《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》可以看出，有关网络食品安全治理的法律政策相继出台，相关部门对网络食品的监管力度不断加大、针对性更强。此外，公众维权意识的提升、新闻媒体对网络食品安全这一民生问题的关注度提高，对网络食品安全事件及其治理发挥独特作用。综合而言，2020、2021年的网络食品安全事件无论是在数量上，还是在疫情这一特殊背景下，都更具代表性、时代性。因此，本文所分析的网络食品安全事件一定程度上可以较为客观全面地还原现实场域。

图1 2013—2021年网络食品安全事件发生时间折线图(N=157)

（二）地域分布：分布广泛，集中于经济发达地区

2013年至2021年我国网络食品安全事件遍及全国各地，涉及25个省、自治区、直辖市。入网餐饮服务生产经营者所在地具有分布广泛但局部集中的特点。其所在地主要集中于广东省、上海市、北京市、江苏省、福建省与浙江省，其中广东省的数量位居高位，达到16件，占比10.6%（见图2）。网络食品安全事件主要发生在发达地区，形成原因较为复杂：一是该类地区的经济水平高，互联网基础设施齐全，电子商务发展环境成熟，导致网购食品氛围浓厚以及用户体验佳，食品经营户数基数较大且较为集中。二是经济发达地区往往作为食品安全示范城市，地方政府食品安全绩效考核往往以该地区食品安全事件（含网络食品安全事件）发生情况为依据[14]（P39），地方政府的治理绩效目标、地方政府间的竞争负担[15](P5)和严格监管下的食品生产者行为困境[16](P174)共同导致监管俘获。三是随着网购食品消费方式的普及，公众对网购食品安全问题更为关注并对政府部门施加压力，要求他们在监管网络食品行业时更加规范和主动。四是经济发达地区收入结构更具层次性，疫情下经济低迷，部分民众对廉价网络食品的倾向性增加。五是发达地区居民受教育水平较高，民主和法制发展水平相对较高，公共话语空间较大，民众的法律意识与维权意识较强。而发生网络食品安全事件较少的地区，可能是因为当地入网生产经营者基数较小，基层政府和社会组织能力较弱，舆论监督力量相对较弱或相关事件危害后果较小而未被报道。

图2 入网餐饮服务生产经营者所在地(N=157)、消费者所在地(N=151)分布图

消费者消费地址分布特征与入网食品生产经营者经营地址分布总体相似，首要特点是分布地区广，折射出网购食品在我国各地较为普及。其中，上海市、北京市、浙江省、湖北省、山东省等为消费者消费地址中网络食品安全事件频发地。该类地区是经济较发达省市，人口密集，公众对食品的需求量大，网购食品频率高。广东省、安徽省、江西省、四川省的消费者所在消费地数量与入网食品生产经营者所在地数量存在较大差距，即生产经营者在上述四个省份的案例数量明显多于消费者所在地在上述省份的案例数量，原因可能是网络食品具有跨地域性的特征，其在全国范围内的流通使得地方政府的治理措施难以奏效。根据相关法律法规，地方政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，存在属地管辖问题。因此，治理本辖区内网络食品的自主性较高,而对其他地区生产的产品,以及本地区生产但销往其他地区的产品面临的治理难度较大，导致对本地区生产者的监管与本地区销售者的监管效果有所反差。而湖北省作为新冠肺炎疫情爆发初期的高风险地区，受该地严格的防控要求影响，公众依赖线上渠道购买食品，对网络食品的需求普遍较大，发生的网络食品安全事件则较多。同时，该类地区的公众对网络食品安全关注度、参与网络食品安全治理积极性、政府有关行政部门对本地区的网络食品安全隐患与问题打击力度增大也成为曝光事件中主要频发地的原因。经济欠发达地区的居民消费水平低、互联网普及率较低、食品消费量偏少、监管力量薄弱、群众维权意识淡泊以及新闻媒体活跃度低，可能是造成该地区发生网络食品安全事件较少的原因之一[17](P11)。

（三）生产经营主体类型：分布集中，以平台自营店与个体为主

在入网食品生产经营者类型方面，综合购物平台自营店在网络食品安全事件中的出现频率最高，占比37.7%；外卖平台自营店、个体食品经营者分别占比19.5%、16.4%，大型店铺及连锁店、食品摊贩和新零售分别占比5.0%、1.9%和0.6%。由此可见，综合购物平台自营店、外卖平台自营店和个体食品经营单位在入网食品生产者中呈现“三足鼎立”之势，这反映出我国网络食品销售入驻审核、监督管理亟待升级，网络食品行业自律性以及网络餐饮服务第三方平台与自建网站的监管机制亟需受到关注与调整，有关政府部门和第三方平台需要加强对这三个主体的生产——销售全流程有效抽检和动态监管。其中，个体经营者可能通过社交平台以直接交易转账发货的形式进行网络食品销售，或成有关政府部门的监管死角，导致监管难度加大，加剧网络食品安全风险隐患，进一步凸显出公众参与治理的必要性与重要性。从网络食品安全事件的预防入手，入网食品生产经营者作为网络食品的直接生产经营者，既需要其本身提升行业自律，又要强化政府部门与法律法规对第三方平台的约束管理，强调对其经营者的管理和约束[18](P209)。

（四）交易平台：分布广泛，集中于知名平台

网络餐饮服务第三方平台或自建网站（下文简称“平台”）作为网络食品销售与购买的媒介，在网络食品安全的治理发挥不可替代的作用。在网络食品安全案例中，平台种类繁多，案例分布广泛，但平台发展体量具有显著差异。淘宝占比21.7%、天猫占比17.2%、微信占比12.8%、京东占比6.1%、美团占比5.6%，前述列举的五种占绝大部分比重。这一方面折射出公众网购食品的渠道多元；另一方面，淘宝、天猫、微信三大平台是网络食品安全事件发生率较高的平台，主要原因在于，这三大平台的宣传和营销效应强，知名度广，公众使用频率高，故而网络食品交易数量更多，发生安全事件的概率也更大。就平台而言，其一，平台的信息展示、信息交换以及信息交流在交易过程中是非常重要的部分，但在实际的网络交易过程中，或因平台与入网餐饮服务生产经营者存在利益关联，存在平台对经营者准入时注册信息真实性的核实不到位，食品生产要求的相关证照与健康证明要求不严格[19](P26)，导致易发生较为严重的信息缺失、虚假信息、恶意欺诈等问题[20](P132)。其二，平台在监管部门的监督管理下一般会形成一套行之有效的准入体系与监督机制，而网络食品安全事件频发，侧面反映部分平台治理体系尚不成熟，执行尚不到位，为网络食品问题埋下了安全隐患。

（五）食品类型：类型多样，保健品居多

根据国家市场监督管理总局2020年公布的《市场监管总局关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》对本研究案例中出现的食品进行归类统计发现，消费者网购食品的种类繁多，多为生活必需品，如水厂制品、肉制品、粮食加工品、淀粉及淀粉制品、水果制品。据此，公众对网络食品种类的需求多元，即食性食品与可长期储存性食品均有涉及。保健食品在本文研究的网络食品安全事件中出现59次，占最高比27.3%，成为网络食品安全领域的突出问题。此类食品的宣传广告吸引力度大，符合现代人健康养生的生活追求与我国老龄化背景下老年人的保健需求，但此类食品多涉及虚假宣传、食品标签不符合标准、食品原料不符合标准等问题，不仅影响消费者的健康与财产利益，更影响保健品乃至网络食品行业的信誉。

（六）违法行为性质：食品卫生安全问题居多

依据《食品安全法》对违法行为的界定，笔者对本研究数据库中网络食品安全事件的安全性质问题进行编码与数据分析，由此发现，违法行为主要是食品、食品添加剂不符合国家安全标准，食品原料不符合规定，网上刊载的信息虚假宣传或明示或暗示具特殊功能，生产经营者缺乏或伪造食品行业相关证件、材料等，生产或销售假冒伪劣食品，生产器具、设施、环境等不合格。其中，源于食品、食品添加剂不符合国安标准的事件有62个，占网络食品安全网络事件总数的36.3%；源于食品原料不合规定、有毒有害的有36个，占比21.1%。可见，由网络食品安全本身所引发的网络食品安全事件导致强烈的社会关注，其一是由于我国网络食品市场门槛较低，流通渠道复杂，中小企业和个体经营者数量众多，从业者素质参差不齐，而伪劣食品成本低、利润高。此类群体迫切需要提高他们的生活水平或收入；然而，公众鉴别能力有限，入网餐饮服务生产经营者的不合法行为屡禁不止[21](P70)。其二是食品掺假或欺诈，如非法添加非食用物质和易滥用食品添加剂的行为，这也是我国政府长期以来一直重点监管的内容[22]。我国《刑法》《食品安全法》对食品及其添加剂的安全监察更为严谨，国家与地方政府组建专业执法队伍开展专项抽检与整治行动等，对食品卫生安全的打击力度较强，导致该类安全问题相关的事件被曝光的数量较多。其三，食品有毒有害、添加剂不符合国家安全标准等问题关乎公众的生命安全，社会影响大，公众对该问题的关注度高。同时，第三方平台或自建网站的监管义务也值得引起重视。至于人员环境设施不卫生问题，推断原因为部分生产经营者提供安全食品的收益不足以抵消改善生产经营环境付出的成本，此问题有赖于生产经营者的行业自律与相关行政部门的监管。

在本研究中，网络食品安全违法行为的涉案金额为1000万元以上的案例占比最大，达54.3%，其次为0元～1000元和100万元～1000万元，占比分别为19.6%和15.2%。一方面是因为发生网络食品安全违法行为的主体产业规模较大，其中，企业占比较多；且由于食品多为大批量生产与销售，涉案产品数量较大且影响范围较广；同时，由于案例多来自政府官网与媒体报道，事件典型性强，严重性与危害性相对较大，涉案金额相对较高；另一方面，部分案例中主体的产业规模较小，产品生产与销售数量较少，行为严重程度或危害程度较低，因此涉案金额有所差别。依据《食品安全法》中划分的处罚额度，在涉及罚款金额的案例中违法行为处罚金额为0元～10000元的占比23.8%，处罚金额为1万元～10万元的占比54.8%，处罚金额在10万元以上的占比较小，即处罚金额总体相对较小。从法律法规层面考虑，小额罚款可能为柔性执法，这体现有关部门执法理念与执法手段的改进，与《行政处罚法》中的“教育与处罚相结合”相呼应。

四、我国网络食品安全事件的治理图景分析

网络食品是建构于互联网、大数据、人工智能和区块链等新兴信息技术之上的新型经济模式，具有与传统食品交易不同的特征和样态，也增加了网络食品安全治理的复杂性和艰巨性[23]（P126）。由上述分析可知，目前我国网络食品安全仍存在各种类型风险隐患,难以有效防控与化解，更难以依靠单一主体进行全流程治理。那么，面对着网络食品安全风险的种种新挑战，社会多元治理主体，包括政府、第三方平台、新闻媒体、行业协会、入网商户、消费者等在网络食品安全治理中各自扮演什么角色？发挥哪些作用？我国网络食品安全事件的治理图景呈现出什么样的态势？接下来将进一步予以分析。

（一）总体呈现政企社民媒多元协同治理态势，但尚未形成有效的社会共治模式

2015年修订的《中华人民共和国食品安全法》首次提出将社会共治作为食品安全治理的基本理念。从法律的角度，社会共治是一种多方位的管理手段，包括立法执法主体管理、自我管理以及其他利益攸关方参与管理[24](P108)。在食品安全监管领域，社会共治代表着一种有别于传统的以政府为主导的、单一依赖体制内力量的监管模式，其实质是从由上而下的管理模式转变为上下结合、国家与社会相结合的治理模式。鉴于我国食品安全监管的复杂性和难度，越来越多的社会力量已被纳入食品安全“共治”的格局中来。

在本研究案例的违法行为发现方式中，政府抽检与监察占比52.4%，公众投诉举报、诉讼检举占比20.4%，媒体曝光占比20.4%，公安机关发现占比6.1%；违法行为介入主体中除市场监管部门、公安机关外，还有交通运输部门、司法部门等政府主体，更有检验机构、消费者协会、第三方平台等社会性主体。市场监管部门与公安机关、检验机构、新闻媒体的协作较为密切，原因可能是，市场监管部门是负责网络食品安全的主管部门，其发现问题的重要手段之一为监督抽检，而监督抽检的受委托主体为检验机构（即市场监管部门与检验机构在抽检中存在委托与被委托关系），检验机构提供的检验检测报告则可作为市场监管部门进行行政处罚的重要依据。当网络食品安全违法行为达到刑事违法行为标准，则需要由公安机关的介入，市场监管部门与公安机关之间存在两法衔接工作机制；再者，在全国范围内不乏市场监管部门与公安机关联合执法整治网络食品安全的相关案例。作为新闻媒体，其曝光的网络食品安全问题或事件可为市场监管部门提供一定线索，媒体曝光及相关舆论等会倒逼市场监管部门规范处理、妥善解决相关网络食品安全事件，从中亦反映出新闻媒体参与的重要性。政府、企业、社会组织、民众、媒体等多元主体各具优势，其彼此之间相互耦合为食品安全风险社会共治奠定了坚实的基础。这表明近十年我国网络食品安全治理逐渐呈现政企社民媒多元协同治理态势，注重调动多主体力量，形成社会共治合力,以达成全社会依法齐抓共管、确保人民群众饮食健康安全之目标。

但是网络食品安全目前尚未形成有效的社会共治模式，在“大政府、小社会”的治理格局下暴露出“政府主动、行业组织被动、公众不动”的治理困境。本研究案例的违法行为发现方式、违法行为介入主体中，政府抽检与监察占比52.4%，公安机关发现占比6.1%，行业协会未有案例涉及，即政府部门在网络食品安全事件的发现与治理过程占主导地位，行业组织因发育不足以及信息获取能力有限等缘故，在网络食品安全治理中处于被动地位。涉及消费者维权的案例仅占比29.8%，公众或因维权成本、或因涉事影响性等诸多原因在网络食品安全治理中的参与度相对不高。其中，消费者投诉至政府部门、通过司法途径维权的案例占52.7%，曝光至媒体的案例占比15.8%，只有极少数消费者选择向入网餐饮服务经营者、第三方平台进行维权。公众更倾向于通过政府部门进行治理，这也从侧面反映行业组织、第三方平台等主体的参与度亟待提升。由此可见，部分主体在网络食品安全治理中的参与度相对较低，多元主体的协同度还有待提升，社会共治模式有待优化。

（二）政府部门发挥主导作用

根据案例的数据统计显示，网络食品安全违法行为处理介入主体中，市场监管部门出现49次，所占比重最大，为55.1%，其次为检验机构和公安机关，分别占比14.6%和10.1%。而在违法行为发现方式上，政府抽检与监察更是以52.4%的频率位居第一。“三定方案”（即定机构、定职权、定人员）中，市场监管部门负责食品安全监督管理，因此纵观当下网络食品安全治理领域，以市场监督管理局为代表的政府部门仍占据主导地位。

政府部门的治理可大致分为如下模式。其一是在某一食品安全事件发生后的一段时间内，政府部门积极采取措施，加强对食品安全事件的打击力度，但此种治理往往缺乏可持续性；其二是近年大部制改革带来的食品安全治理从“九龙治水”模式向“一龙治水”转变，此模式虽然有效避免了此前分段式监管与治理中“各自为政”的弊端[25](P69)，但也衍生出政府作用愈强，其他主体参与愈弱等新弊端。其三是各部门交叉管理[26]，即逐渐从链条式监管改革走向嵌套式权利保障规制模式，但食品安全本身伴随多个环节，各环节之间不可避免地存在交叉重叠，面对错综复杂、亟需治理的现状时往往难以取得较好的成效。

从政府治理的力度与措施而言，一方面政府不断加大监管力度，然而却深陷“监管困局”，食品安全问题屡禁不止[27](P1)；另一方面，政府企图通过重罚以驱使食品经营者承担责任，然而却加剧了政企之间的对立情绪[28](P63），适得其反。此外政府治理也面临外部环境的挑战，相较于传统食品而言，网络食品本身也有其特殊性[29](P75)。入网食品经营者数量庞大，质量参差不齐，政府难以做到全方位的监管；消费者维权意识薄弱，不及时主动将问题反应给有关部门，加剧政府获取信息的滞后性；部分网络食品违法行为流动性强，具有跨地域性，也加剧了政府部门的治理难度，也可能出现政府失灵的问题。为了应对网络订餐食品安全中存在的政府失灵与市场失灵问题,我国网络订餐食品安全监管模式必须从行政性规制向社会性规制转型。立法应当通过加强政府与社会组织的良性互动，明确互联网平台的审查责任,提高互联网订餐经营者自律性，实现网络订餐食品安全监管的多元共治[30](P40)。目前网络餐饮业食品安全监管成本高但效率低，以政府为主导，带动社会各方力量参与社会共治，既能分担政府监管成本，又能保障网络食品安全性[31](P78)。面对政府治理的诸多局限与社会共治的优点，多方主体协作开展网络食品安全治理成为大势所趋。

（三）第三方平台面临内外窘境

从我国出台的相关法律来看，2015年4月出台的《食品安全法》率先使用了“网络交易第三方平台提供者”的概念。学者陈琪认为学界中“网络食品交易第三方平台提供者”及“网络食品交易第三方平台”实为一个概念，是为用户提供食品交易的互联网信息发布和应用的平台[32](P120)。第三方平台即网络食品交易平台，多数商家采取入驻平台的形式在互联网上开展食品售卖，故网络食品安全事件多发与第三方平台履责不力存在密切联系[33](P124)。据数据分析，在入网食品生产经营者类型中，于第三方平台进行网络食品交易的案例占比高达68.9%，其中综合电商平台与网络订餐平台是网络食品安全事件最常发生的平台，占比分别为37.7%与19.5%。但在违法行为处理介入主体中，网络餐饮服务第三方平台或自建网站占比仅4.5%。网络食品安全事件当事人的违法行为类型中，“生产经营者缺乏或伪造食品行业相关证件、材料”“第三方平台未履行监管义务”以及“有关证件、信息未及时公示、注销”等均占有一定比例，这也间接验证了第三方平台的治理尚不到位的情况。

究其原因，其一是第三方平台本身缺乏履行责任的内生动力，以致治理力度有限。纵观当下食品行业环境，随着互联网经济的蓬勃发展，各大平台间的竞争压力渐增，倘若某一平台严格履行义务，则意味其有可能在竞争中处于不利地位。在利益的驱使下，一些第三方网络交易平台不仅对网店违法行为视而不见，更有伙同网店欺诈消费者的现象[34](P2)。而且平台自身控制违法行为的动机和实践并未得到充分考虑，即法律和行政部门制定的规则将平台有限的资源引导向另外一些合规要求，但这些管制规范所达到的效果是否比平台自身创造的自我规制方式更为有效，存在很大的不确定性[35](P69)。其二是第三方平台与政府之间的配合不力。一方面，第三方平台中数以万计的食品生产经营者的信息瞬息万变，难以与政府部门形成数据互通。虽有平台尝试建立数据资源共享平台，但很多关键的平台经济数据信息仍然难以真正互联共享；另一方面，双方的责任界定尚需进一步明确[36](P150)，虽说政府对平台经济的发展担负最终的监管责任，但其信息优势不如第三方平台。

平台不仅是一个撮合不同用户群体实现相互作用的交易中介，更主要的还是一个平台生态的规制者[37](P49)，相较于事务繁杂的政府监管部门，小型的网络食品安全事件经由第三方平台处理解决是更加高效的治理方式。既然网络食品交易第三方平台获得了食品安全治理主体的资格，也应当承担相应的“监管”责任。不少立法均将这些互联网平台作为规范网络秩序的重点。2014年《食品安全法》的修订已经明确将网络食品交易相关主体的食品安全责任作为立法的重点内容。从最终条文来看，主要的安全责任亦落于作为第三方的网络食品交易平台身上。因此，网络食品交易的健康发展还需从监管部门、交易平台、网络消费者三方进行制度完善，使《食品安全法》中“社会共治”的理论目标转化为有效聚合消费者、社会组织、行业团体、监管机构的制度实践。此外，第三方平台的趋利避害性可能加剧网络食品安全风险的系数[38](P52)，所以在保障网络食品交易第三方平台活力的同时，仍然需要不断优化责任配置，坚持加大对第三方平台的监管力度。

（四）行业协会治理缺位

食品行业协会既是连接企业和市场的纽带，也是食品生产经营者利益的协调机构，在食品安全治理中居于重要地位。按食品安全法等有关规定，食品行业协会应当加强行业自律，建立健全行业规范和奖惩机制，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，切实担负社会责任。然而，现有研究案例显示，行业协会的治理成效并不显著。在针对网络食品安全事件的治理上，甚少看到食品行业协会的身影，也难以听到食品行业协会的声音。当下行业协会的处理措施可分为如下三种：一是“选择性”回应，二是“姿态性”回应，三是“被动性”回应[39](P126)；多是对政府态度的再次重申，而难以体现其作为独立的治理主体之一的重要性。其原因可能是行业协会过度追求利益最大化，忽视其责任与义务，导致对网络食品安全问题的处理呈现“消极”态度。

行业协会作用的真正发挥，离不开“企业创办、市场运作、政府扶持”这一良好的外部环境。而我国的食品行业协会多由政府机关改制，企业难以发挥作用[40](P228)，进而使“政府—协会—企业”这一预想中的三方联动格局处于失衡状态，行业协会成为政府权力的延伸，但缺乏自身的话语权和指挥权[41](P103)；由于食品行业协会本身源于“自愿”“自发”组建，对于企业的加入与否不做强制要求，从而容易导致小企业加入但存在机会主义倾向，大企业不愿加入的状况，限制协会作用的发挥；此外协会也需完善自身，一方面构建合理的管理机制，加快自律体制建设：如加强自律规则供给的制度建设、执行机制建设及监督与追责机制建设等[42](P138)；另一方面，划清自身与政府机关的界限，使二者相互配合，共同形成改革合力，以改变缺位现状。

（五）新闻媒体作用凸显，但也有困境

新闻媒体具有时效性强、扩散迅速、覆盖面广、舆论影响力强的特点，是大众获取信息的一种重要方式，亦是网络食品安全事件与各治理主体的沟通桥梁，成为社会监督重要的一部分[43](P106)。媒体作为政府监管的重要补充，不仅可在一定程度上弥补政府一元化监管模式的不足，而且可以有效推动政府监管部门快速反应[44](P28)，乃至影响立法层面，明确相关违法行为的法律适用问题，进而从法律角度对违法行为加以规制。对第三方平台与入网餐饮服务生产经营者履行义务具有监督作用，也为公众获取网络食品安全信息和参与治理拓宽途径。据统计，在违法行为发现方式上，媒体曝光频率仅次于政府抽检与监察位居第二，消费者维权方式中“曝光至媒体”也仅次于“投诉至政府平台”位居第二。由此可知，网络食品安全事件的查处主要源于政府监管部门外，也源于新闻媒体的曝光。新闻媒体依靠自身的特点和优势，在网络食品安全事件治理领域增强与其他主体的互动，其中，与公众的互动尤为突出，近年来，由于各类食品安全问题频发，使得消费者的信任危机问题成为目前食品安全治理中存在的最主要的问题，而媒体参与监管可能成为消费者信任危机产生的助力，也可能帮助减少消费者的信任危机[45](P209)。但新闻媒体的监督也面临一些困境：一是其掌握网络食品安全事件具体信息依赖于公众且信息量有限，其监督更多停留在较为典型、影响力大的事件。二是新闻媒体在网络食品安全治理权力上缺少法律保障，常受制于政府或权威机构[46](P14)。三是媒体参与监管也面临窘境，即新媒体舆论的逆反性易被利益集团所利用，当媒体的舆论导向错误时，可能会加大政府监管的难度。

（六）公众参与动力不足

公众作为网络食品安全当事人与利益相关者，为网络食品安全治理不可或缺的一环。在157个网络食品安全事件组成的数据库中，涉及消费者维权方式信息的案例占29.21%，可见公众在网络食品安全问题治理中参与积极性和参与度相对较低。虽然《食品安全法》和《网络食品安全违法行为查处办法》中都规定了任何组织和个人都有权向食品安全监管部门举报、提出建议，但实务中，公众对于食品安全监管的参与较少，除了与自己利益直接相关的纠纷之外，大多并不会向监管部门建议或举报。其原因是食品安全虽然涉及社会公共利益，但社会公众在“搭便车”[47](P35)的心理下，认为网络食品安全风险治理主要是政府的责任，缺乏积极参与的动机和意愿。于普通公众而言，在法律层面，虽然当前我国立法确立了公众参与食品安全监管的合法性，但由于缺乏切实可行的机制来保障公众对食品安全监管的知情权、监督权等权利，相关规定并未得到很好的落实[48](P84)。具体而言，在监管对象上，哪些行为公众有权投诉举报；在介入主体上，向谁投诉举报、提供什么证据；在监管程序上，相关部门受理后如何处理。这折射出公众参与食品安全监管的法律困境。在信息层面，公众往往成为信息的被动接受方，安全生产过程、风险制造者提供的食品安全风险信息量不足导致信息不对称，进而影响公众的判断和参与。从消费者的角度看，消费者在（网络）食品安全治理中对自身权利的认识不够充分，这在一定程度上打击了公众参与食品安全治理的积极性。在交易过程中，消费者未能仔细辨认网络商家所提供的产品描述信息，对网络商家的信息承诺没有截图存证，导致出现需要维权事宜时，没有相关证据保留，不能有效主张权利[49](P62)。在收益成本层面，公众监督面临的现实挑战还有互联网销售的跨辖区性质，即存在维权证据难固定、维权空间跨度大等问题[50]。食品的数字化销售往往影响多个国内和国际司法管辖区，违法行为者往往需要在当地执法官员的帮助下受到制裁[51](P14)。故公众权衡维权法律成本与收益时，往往认为维权成本与收益不对等，且“多一事不如少一事”的思想根深蒂固，以及维权渠道的信息源缺乏，影响该群体采取维权行动。

具体来看，消费者维权首要选择是投诉至政府平台，占比39.5%；其次是将其发布至公众平台制造舆论压力或曝光至媒体或投诉至第三方平台和与经营者协商等途径解决问题。分析可见，消费者更倾向选择向政府平台投诉这一渠道参与网络食品安全治理，原因其一是在我国，政府以为人民服务为宗旨，公众对政府平台的信任度较高，公众更倾向于信任政府治理的有效性；其二，随着我国全面改革进程不断深化，政府治理的现代化水平不断提高，消费者向政府平台提议、举报的渠道更为便利及有效，为公众参与提供可能性。从媒体与公众平台这两个参与途径而言，媒体与公众平台是公众提供基本事实、表达个人情绪的直接且便利的载体，这反映参与渠道的可知性、便利性、有效性对消费者的参与极为重要。由于消费者在网络食品安全事件中，因先行转移财富、经营者与消费者地位不平等[52](P79)，常处于弱势，故消费者试图利用媒体与公众平台的舆论优势，改变自己弱势局面，进而向经营者与监管方施加一定压力，期望网络食品安全问题得以更快解决，维权行为更加有效。然而，媒体与公众平台发声也时常面临一些限制，利用政府、企业公关等各种软硬兼施手段依然存在并被经常使用于打压消费者的维权过程中。可见，仅依靠此手段仍不足以有效提升维权成功率，还需辅助以其他渠道。

由于研究数据来源于互联网，受信息公开程度限制，部分事件信息量与案例完整性有所欠缺，且网络爬虫难以将相关事件全部检索，因此，本文所得出的研究结论需要其他来源的数据进行比对及检验。未来研究可在丰富一手资料的基础上，深入探究网络食品安全事件的治理效果及其影响因素，或基于社会共治、智慧监管等视角，探究网络食品安全治理的相关议题。