国内先进城市数字社会建设的做法经验及其对广州的启示

□刘杰

2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。数字社会建设作为城市全面数字化转型的重要组成部分，是推进城市高质量发展、创造高品质生活、实现高效能治理的重要抓手。

一、数字社会的理论内涵与政策要求

近年来“数字社会”在理论研究中频繁出现，但并没有形成统一的概念界定。目前，学术界对“数字社会”概念的使用可以概括为以下三个方面。

其一，从生产力发展的角度把数字社会定义为人类社会的一个发展阶段。有学者认为，“人类社会的发展主要可分为五个阶段：一是狩猎采集社会（1.0社会）；二是农业社会（2.0社会）；三是工业社会（3.0社会）；四是信息社会（4.0社会）；五是数字社会（5.0社会）。数字社会“是人类所正面临的，但未来样态尚未明确的第五个发展阶段。该社会是第四代‘数字革命’的产物，其发展依托于大数据、互联网、人工智能、区块链以及新无线网络5G技术等”[1]。

其二，从社会关系和社会存在形态的角度把数字社会定义为全面实现数字化智能化区块链化的社会。这一观点认为，“数字社会是一个用数字缔结的、万物互联的社会关系体系。数字社会的主要或一切社会属性和社会行为均用数字刻画，社会的分化、整合，社会不平等均依可计算原则呈现。”[2]“数字社会就是全面实现计算机化、智能化、网络化和区块链化的社会”[3]。

其三，从社会运行和社会治理的角度把数字社会定义为智能化敏捷化现代化的社会。有学者认为，数字社会是与信息技术革命相适应的，基于数字驱动实现社会智能化、敏捷化和现代化运转的社会形态。其具体内涵是在传感技术、移动智能终端、人工智能等信息技术发展的基础上，利用网络及其应用积累的海量数据首先实现社会关系的网络化，并将各个不同的领域划分为网络节点，通过大数据和网络节点打通现有领域条块分割的格局，进一步驱动社会的共建共治共享，最终高水平实现社会协同和公众参与的目标，即治理的数字化[4]。

“数字社会”近年来也开始出现在国家政策文件中。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过的《纲要》首次提出建设数字社会，其内容包括为三个方面：一是提供智慧便捷的公共服务；二是建设智慧城市和数字乡村；三是构筑美好数字生活新图景。2021年12月发布的《“十四五”国家信息化规划》中，认为数字社会建设的主要内容包括：社会治安和公共安全、基层治理、新型智慧城市和数字乡村建设。

综合相关理论研究及政策文本对数字社会的阐述，数字社会的内涵主要有两个维度：一是社会的数字化，二是治理的数字化。社会数字化是指数字技术打破了社会的时空界限，带来了社会生活领域的革命性变革，在线化、协同化、无接触为特点的应用场景不断迭代；利用传感技术、物联网、移动智能终端及人工智能等信息技术，逐渐将社会结构、社会关系转变为网络节点并组织化。治理数字化是指利用移动智能终端和大数据技术推动社会治理和民生服务创新，互联网成为打通社会各领域条块分割格局，重塑社会治理模式、激发共治共享的平台，政府、企业、社会组织和个人协同共治更加重要。从实践的可操作性出发，可以将数字社会建设理解为：通过大数据、互联网、人工智能、区块链、云计算以及新无线网络、5G等技术的广泛应用，实现人们社会交往、日常生活、公共服务、城市治理、乡村发展的数字化、智慧化。

二、国内先进城市数字社会建设的主要做法

北京、上海、深圳、杭州、厦门等市近年加大了数字社会建设的力度，将大数据、人工智能、云计算等为代表的数字技术广泛融入人们的社会交往和日常生活中，构筑全民畅享的数字生活，促进公共服务和社会运行方式创新。

（一）加强组织领导，完善顶层设计

数字社会建设涉及到政府工作、经济发展、社会治理、公共服务、人民生活等各个领域、各个环节，是人民生活方式、社会治理方式的革命性变革。党委政府的高度重视和科学的顶层设计是数字社会建设顺利推进的必要条件。国内数字社会建设先进城市都先后成立了以党委政府主要领导担任组长的数字化转型工作领导小组，统筹指挥经济、社会、治理数字化转型工作，制定长期发展规划、近期实施方案、颁布各项保障措施及法律法规，健全统筹协调和推进机制，协调解决工作中遇到的重大问题，加强跨区域、跨部门、跨层级的组织联动。

表1 各市数字化转型领导机构与顶层设计

（二）坚持“以人民为中心”的发展理念

国内先进城市在推进数字社会建设过程中践行“以人民为中心”的发展理念，以数字化提升市民服务体验为切入口，围绕基本民生、质量民生、底线民生三大板块，聚焦健康、成长、居住、出行、文旅、消费、扶助、无障碍等领域，不断提升各类民生服务的精准性、充分性和均衡性。

北京加快“数字市民”建设，包括：加快建设个人数字身份统一平台，构建全市“可信数字身份+”服务体系；深化数字技术在各个社会事业领域的应用，提升公共服务、社会治理的数字化水平，努力在数字教育、数字文化、数字社会保障、数字社区建设方面取得更大突破[5]。上海以满足市民对美好生活的向往为目标，打造智能、高效、便捷的数字化公共服务体系，推动公共卫生、健康、教育、养老、就业、社保等基本民生保障更均衡、更精准、更充分。目前已打造了一批智慧医院、数字校园、社区生活服务等数字化示范场景。深圳积极推广5G、人工智能、区块链等新一代信息技术在民生服务领域的应用，推动远程医疗、智慧交通、智慧教育、智慧养老、数字文化等重点领域服务新模式快速发展。杭州探索构建便利可及、平等包容和普惠共享的智慧化公共服务体系，坚持和完善“民呼我为”为民服务机制，加快构建幼有善育、学有优教、病有良医、老有颐养、住有宜居、劳有厚得、弱有众扶的智慧公共服务体系[6]。厦门全面提升数字惠民水平，大力推进智慧医疗、智慧教育、智慧交通、智慧社区、智慧民政服务。

（三）推动多元主体共同参与

各市在推进数字社会建设过程中，积极构建政府、市场、社会共同参与的多元共建共治格局，实行政府主导、企业参与、产学研合作的开发与建设运营模式，同时积极鼓励公共数据和社会数据共建共享，实施全民数字素养提升工程，增强全社会对数字社会建设的认知度和参与度。

表2 各市构建多元主体共建共治格局的主要做法

（四）优化数字社会安全发展环境

数据安全是数字社会运行的基础，数字政府越发达、数字经济越壮大、“数字市民”场景越丰富，一旦出现安全问题，带来的损失就越严重。各地在数字社会建设过程中都把打造数字安全发展环境作为重要内容同步推进。

北京建立健全数字经济市场监管体系，完善平台企业垄断认定、数据分级分类收集使用管理、消费者权益保护等方面的监管措施，完善数字经济治理体系。上海颁布《上海市数据条例》及配套政策，出台数据安全领域“1+5+X”政策性文件，为上海城市数字化转型打下坚实的制度基础，提供有力的法治保障。深圳制定《深圳经济特区数据条例》和《深圳经济特区信息化建设条例》，强化网络信息安全管理、规范数据处理活动，保护个人、法人、非法人组织的合法权益。杭州建立数据安全管控平台和保密自监管系统，推进数据分级分类保护和安全管理，构建覆盖数据治理全生命周期的可追溯安全体系。厦门推进数据安全、个人信息保护等领域基础制度建设，建立健全网络应急处理协调机制，强化网络安全保障能力和应急能力，开展网络安全培训和应急演练。

（五）打造超大城市社会治理数字化新范式

各市将大数据、人工智能、云计算等为代表的数字技术广泛运用于城市治理的各个方面，促进了社会治理的流程再造、规则重构、功能塑造，生态构建，提升了社会治理数字化水平。

北京以深化吹哨报到和接诉即办改革为牵引，加强网格化管理平台建设，健全问题发现、研判预警、指挥调度、督办处置、考核评价四大核心功能，推进“12345市民服务热线”联动贯通，构建以诉求解决、主动服务、群防群治三位一体综合化网格工作模式。推进基层治理智慧化，加快推进“一库、两平台”建设，实现数据赋能基层治理[7]。上海以党建为引领，加强数字赋能多元化社会治理，推进基层治理、法治建设、群团组织等领域数字化转型。以“云网端边安”一体化数据资源服务平台为载体，形成“一网通办”“一网统管”互为表里、相辅相成、融合创新的治理新格局。深圳构建“1+4”智慧城市和数字政府体系，推动“六个一”发展目标，即“一图全面感知、一号走遍深圳、一键可知全局、一体运行联动、一站创新创业、一屏智享生活”。杭州做强做优城市大脑，完善城市大脑“一整两通三同直达”治理体系，持续优化“一脑治全城、两端同赋能”的运行模式，全面深化城市大脑“全域感知、深度思考、快速行动、知冷知暖、确保安全”的功能；运用数字孪生理念，整合各项应用，打造社区数字生活新空间。厦门构建智能化、融合化的城市运行“一网统管”治理体系，切实提高社会治理能力现代化水平。

（六）着力消除数字鸿沟

随着信息技术发展，越来越多的便民服务需要在网上办理，但部分人群却被拦在了互联网门外。为了让老年人等特殊群体能跟上数字化步伐，各市重视解决“数字鸿沟”问题，让每个市民都能享受“数字红利”。

北京推行适老化和无障碍信息服务，开展科技惠老活动，帮助老年人融入数字社会，保留必要的线下办事服务渠道。上海聚焦老年人就医、出行、居家、文娱、学习等需求，搭建综合为老平台，实现各类服务“一键通”，鼓励发展居家“虚拟养老院”新模式，提升服务触达性和精准度；鼓励电信服务向残疾人、农村居民、老年人等特殊群体倾斜，提升各类公共服务的“数字无障碍”水平。深圳建立社区养老助残服务平台，为老年人、残疾人等群体提供办证、领取补助等公共服务；建设社区医养一体化系统，将社区医疗和养老相结合，为老年人、残疾人等提供移动医疗、养老信息管理、生命体征监测等服务，有效解决老年人及残疾人的就医及养老问题。杭州启动数字包容行动，围绕出行、就医、教育、文娱等高频民生事项，推出适应老年人、残疾人等特殊人群需求的智能化服务；实施数字均等化计划，推动优质公共服务向基层、向欠发达地区、向特殊群体延伸，着力弥合城乡、区域间优质公共服务差距。厦门实施长者服务“银色数字工程”，帮助老年人更好适应数字社会。

（七）加快数字乡村建设

北京、上海、杭州、厦门等市将数字乡村建设作为数字社会建设的重要方面，着力弥合城乡数字鸿沟，统筹推进农村经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域数字化建设。

北京2018年印发的《实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划(2018—2020年)》，提出要充分利用互联网、大数据等手段，分析乡村振兴战略22项具体指标的实施效果。同时，北京市政府办公厅编制的《北京大数据行动计划工作方案》中提出了“四梁八柱深地基”的大数据平台总体架构，农业农村是“八柱”的重要组成部分。上海以数字化推动农业生产智慧精准。打造数字农业“一张图”，完善农业空间信息基础，加快数字农田建设，加快农业种植、渔业养殖、河流、土壤潜力等信息采集，编制关键要素基本名录。杭州建立健全市、县、乡镇、村“四级联动”机制，高标准推进数字赋能乡村产业发展、美丽乡村建设、行业监督管理、乡村“四治”融合。通过建立城乡公共服务的融合机制,将城市公共服务资源延伸到农村社区，推进城乡基本公共服务均等化。探索推进“数字农业”，开发农业农村大数据平台。厦门进一步完善乡村数字基础设施，增强乡村治理能力。推广“综治中心+网格化+信息化”管理新模式，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。推动“最多跑一次”改革向基层延伸，加快在乡镇建设综合便民服务平台和网上办事平台，实行“一门式办理、一站式服务”。开展“互联网+农村教育”计划，实现宽带网络和多媒体教室校校通。持续开展对农村饮用水水源水质、农村污染物、污染源在线监测，切实改善农村人居环境。提升信息惠农服务，结合“信息进村入户工程”，构建起覆盖全市、统一管理、上下联动的益农信息服务体系。通过大数据分析，动态监测脱贫对象的生产、生活变化，实施主动帮扶、精准救助。

三、广州数字社会建设现状

近年来，广州坚持整体性转变、全方位赋能、革命性重建加快数字社会建设。在将数字技术全面融入人们的社会交往和日常生活、构筑全民畅享的数字生活、不断提升公共服务数字化水平、数字赋能社会治理等方面取得了较好的成效。

其一，加强顶层设计，从制度和法律上保障数字社会建设。2021年4月，广州市人民政府印发《广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，提出加快数字化发展，建成国际一流智慧城市的总目标。从提升公共服务水平、加快城乡建设数字化步伐、构筑数字化生活新图景、提升数字化治理能力等方面对广州数字社会建设做了总体规划。2022年8月，广州市人民政府办公厅印发《广州市数字政府改革建设“十四五”规划》，把提高数字民生普惠性和包容性，建成国际一流智慧城市，消除“数字鸿沟”，加快信息无障碍建设，实现全民共享智慧生活新体验，激发实现广州老城市新活力、“四个出新出彩”新动能作为数字政府建设的重要内容。2022年6月1日，《广州市数据条例》施行，《广州市政务服务便民热线管理办法》将于2022年11月1日施行，2022年底还将完成《广州市公共数据开放管理办法》的制定。这些规划、纲要、条例办法的制定和实施，为广州数字社会建设提供了制度和法律上的保障。

其二，广泛应用新技术新理念，构建超大城市治理新格局。广州通过新技术在城市治理中的广泛应用，推动政府决策更加科学、政务服务更加高效便捷、社会治理更加精细，为超大城市智慧化、现代化治理提供了“广州样本”。广州按照“一图统揽、一网共治”的总体治理构想，全面推进城市运行全要素数字化和虚拟化，打造了集感知、分析、服务、管理、指挥于一体的“穗智管”城市运行管理中枢。下一步，广州将依托“穗智管”平台，加快布局“万物互联”的智能感知体系，不断丰富交通管理、城市管理、生态环境、应急管理、公安执法等联合治理场景，尽快完善全局“一屏掌控”、政令“一键智达”、执行“一贯到底”、监督“一览无余”的智慧城市管理体系。广州打造了基于智能化标准化的“12345”政府服务热线，市民通过“12345”政府服务热线，随时随地在线投诉举报城市治理存在的问题，市人民政府建立热线工作联席会议制度，统筹指导热线工作，协调解决热线工作中的重大事项和重点难点问题。广州“12345”政府服务热线获得中国最佳政府服务热线、中国最佳呼叫中心、全球最佳呼叫中心评选最佳公共服务金奖等奖项。

其三，围绕以人民为中心，聚焦群众关心的领域构建数字化应用场景。广州坚持以人民群众满不满意作为数字社会建设的出发点和落脚点，让群众在数字化发展中有更多获得感、幸福感、安全感。“穗好办”APP在线服务事项超3000项，市民可通过“穗好办”一站式办理个人和企业事项。“穗好办”APP也入选了2020年度中国数字政府创新型政务平台系列中“互联网+政务服务”十佳典型案例。此外，全市有近5000台政务服务自助终端机为市民提供24小时不间断的政务服务。为新冠肺炎疫情防控而开发的“穗康”小程序在快速判断人员健康风险等级，实现人员动态健康认证、疫情线索上报及排查中发挥了重要作用。在此基础上，“穗康”微信小程序还增加了20项便民政务服务事项，涉及社保、医保、人才与就业、交通出行、不动产5大类目，进一步丰富“穗好办”办事渠道，让市民办事、生活更便利。广州市通过运用5G、物联网、云计算等新技术，搭建“智慧社区服务平台”，构建智能养老、智慧安防、智慧医养等场景。在建设数字社会中，广州重点关注涉及老年人、残疾人的高频事项和服务场景，扎实做好线上线下服务适老化及助残改造，让特殊群体办事“无障碍、不折腾”，更好地共享数字政府发展的成果。

四、国内先进城市数字社会建设经验对广州的启示

（一）加强政府主导和顶层设计是数字社会建设的组织保障

数字社会建设涉及到政府工作、经济发展、社会治理、公共服务、人民生活等各个领域、各个环节，是生产方式、生活方式、治理方式的革命性变革。适应数字化转型，政府工作和社会治理必须进行流程再造、规则重构、功能塑造，生态构建，这是一个庞大的系统工程。因此，广州在推进数字社会建设过程中必须进一步加强政府的主导作用，完善顶层设计。一是要成立一个强有力的领导小组，能够跨区域、跨部门、跨层级统筹协调各方面力量。二是要设置专门的工作机构，能够打破部门壁垒，及时梳理并协调解决数字社会建设中遇到的难点、堵点问题，推进建设项目落地实施。三是制定全面的数字社会建设政策、规划、行动方案以及相关法律法规，保证数字转型有序推进。

（二）聚焦群众生活打造标杆场景是数字社会建设的有效切入点

上海在数字社会建设中优先打造了11个市民最关心、最直接、最受用的标杆应用场景，包括医疗、为老服务、酒店、交通出行、教育、商圈、社区、早餐工程等场景；杭州的“数智就业”、“e房通”、数智助残的“辅具智配”、智慧医疗、智慧养老等智能便捷服务，受到广大市民的好评；厦门大力推进“三医联动一张网”整合、推进智慧出行、智慧校园、智慧健康、智慧民政服务，极大提高了公共服务的便捷化智能化。借鉴这些城市的做法和经验，广州在数字社会建设中应以问题为导向，坚持急用先行的原则，注重以场景建设为牵引，围绕市民普遍关心的医疗、教育、交通、养老、安全、社区生活等领域，也是痛点、难点、堵点较多的领域打造数字化便捷应用场景，使人民群众能享受到数字红利，从而更主动参与到数字社会建设中。

（三）加大场景开放及政企合作力度是数字社会建设的重要途径

数字社会建设是以数据为基础，融合5G、云计算、物联网大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，建设“数基、数网、数纽、数脑、数体”系列工程，打造数据驱动的、具有深度学习能力的城市级一体化智能协同体系。建设数字社会离不开信息网络、人工智能等新技术的广泛应用，离不开各类科技企业的参与。广州在设计、规划城市数字社会建设中应加大场景开放力度，创新场景应用，加强与科技企业的合作，主动寻求用科技手段解决社会治理、公共服务中存在的痛点难点问题，促进新技术在人民生活、社会治理、应急管理、安全生产等领域落地应用，通过大场景、大项目建设带动数字社会建设整体推进。

（四）开放数据与保障数据运行安全并重是数字社会建设的基石

当前，政府数据向社会开放程度不足，各部门间存在数字壁垒、政府数据和企业数据共享不够是数字社会建设的重要障碍。与此同时，随着城市数字化建设提上日程，数据安全、个人隐私保护、知识产权保护的重要性日益凸现。因此，广州在数字社会建设过程中必须把促进数据共享和保障数据安全同步推进。一是构建开放共享的数据资源体系，强化数据资源汇聚共享，打破信息孤岛、数据壁垒。广州虽然已颁布了数据共享的相关法规政策，但在具体实施细则上还不够完善，存在很多模糊地带，制约了信息共享的推进。广州市有关部门应在现有法律法规基础上进一步细化相关规定，明确政府数据共享的权责、边界、路径，使信息共享具有更强的操作性。二是深化数据资源开发利用，编制公共数据资源开放目录清单，发布年度公共数据开放计划。三是加强信息安全和个人信息保护。应根据数字社会建设的需要尽快出台相关法律法规及实施操作细则，保护政府、企业及人的信息安全，保障数据的安全运行，打造安全开放的数字空间。

（五）提升全社会数字技能和数字素养是数字社会建设的关键因素

城市数字化转型对各级领导干部、党政机关工作人员、社区工作人员的数字素养、数字技能、运用数字化思维解决问题的能力都提出了新的更高的要求。市民的信息素养、数字能力也需要不断提高以适应快速发展变化的数字化生活环境。适应新的形势和需要，广州必须广泛开展数字化转型技能培训，面向专业技术人员、公务人员等推广数字化培训项目。各级党校（行政学院）要增加城市数字化转型的培训内容。要强化全民“数字素养”教育，高校、社会机构要面向各类群体建立数字化技术终身学习平台和培训体系。