土地集约利用下的成都市公共交通发展模式研究

刘继成、肖杰

（1.青海民族大学政治与公共管理学院，青海 西宁810000；2.成都交通高级技工学校，四川 成都610065；3.成都地铁运营有限公司，四川 成都610065）

0 引言

土地是城市中进行所有活动或行为的载体，是城市发展的重要资源，离开土地，城市就没有发展的基础。因此，如何提高城市土地资源的利用效率，发挥更高的价值，达到土地资源最优配置状态，是值得研究的问题。

城市公共交通是城市活动不可或缺的部分，可以满足居民在城市及其郊区范围内的通行需求，保证城市正常运作的同时也能促进城市发展。城市公共交通系统的构建，离不开对土地资源的消耗。因此，在公共交通构建过程中，提升土地利用效率、实现资源的最优配置，才是解决城市土地利用和城市公共交通发展问题的出路。

1 城市公共交通与土地集约利用理论

1.1 城市公共交通

城市公共交通是指包括公共汽车、电车（含有轨电车）、城市公共交通等，按照既定的线路、站点、时间及票价运营，为公众提供基本出行服务。城市公共交通按照运输方式、交通工具和运输特征的不同，可以分为常规公共交通、城市公共交通、快速公共交通、辅助公共交通和特殊公共交通，城市公共交通是城市公共交通的重要组成部分。

1.2 土地集约利用理论

土地集约利用的概念最早来源于农业土地集约利用研究，由大卫·李嘉图等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。所谓农业土地集约利用，是指在一定面积的土地上，集中地投入较多的生产资料和生活劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。土地集约利用实质上是土地投入产出的关系，即使用最少的土地获得最高的产出，其内涵扩展包括土地地块集约利用、土地类型集约利用及区域土地集约利用。对各种土地类型集约高效利用的同时，在区域土地利用合理性结构条件下实现区域土地的最大产出和土地利用效益，达到区域土地集约利用。

1.3 城市公共交通与土地利用关系

土地是城市公共交通的载体，城市公共交通建成依赖于土地资源。城市公共交通系统的组成内容包含线路、车辆、车站、场站等，其中线路的铺设需要以土地作为载体，车站、场站的建设也要以土地为基础。线路的铺设既可以在地面进行，也可以在地下和地上进行，这些都离不开对土地的利用。车站、场站通常数量多、占地面积大，对土地资源的总消耗量大。在城市土地资源稀缺的情况下，对于必须消耗土地的内容，研究其如何利用有限的土地资源或消耗最少的土地资源来寻求最大的发展，是解决个中矛盾的出路。

城市公共交通发展也影响土地利用。公共交通形成之后，两地间的可达性增强，居民可以便捷地往返于两地之间，活动分布特征显著增强，会引导两地及两地之间的土地利用开发，影响区域土地利用结构。因此，城市土地利用与公共交通相互作用关系，如图1所示。

图1 公共交通与土地利用相互作用关系

2 成都市公共交通发展及用地现状

2.1 成都市公共交通发展现状

早在国内开始探索常规公共交通规划时期，成都市也开始发展常规公共交通系统，并且迅速完成线路规划和实现车辆上线运营。经过几十年的发展，成都市常规公共交通已经形成较大规模，线路覆盖面广、车辆配置量大，注重准点率和服务品质的提升。但在快速公共交通和城市公共交通发展方面，起步较晚，2010年开通第一条地铁线路，明显落后于国内其他大城市。截至2020年底，成都市公交线路增至979条（其中快速公交系统线路13条），开通地铁线路12条。地铁运营总里程达到518万km（不含有轨电车的39km），单日最高客流量突破500万人次。

2.2 成都市城市公共交通对土地利用现状

成都市城市公共交通对土地的利用影响可以分为两大类：一类是线路经过城市成熟地段对土地利用的影响，另一类是线路经过城市正处于发展地段对土地利用的影响。前一类型，商业和居住用地已经较为成熟，公共交通线路以坚持“线跟人走”的原则，同时考虑提高对土地的利用。后一类型，区域发展尚不成熟，可以发挥公共交通线路“人跟线走”的优势，对沿线及站点土地进行充分利用。以地铁2号线为例，对公共交通规划对土地利用不充分情况进行分析。按照上述两大类型，可以将2号线线路分为几个区间，犀浦至行政学院区间和书房至龙泉驿区间属于前一种类型，行政学院至书房区间属于后一种类型。前一种类型，已经形成较为成熟的商业生活圈，如一品天下站、天府广场站、春熙路站等，以站点为中心的中密度、低密度地区均已开发，相邻站点之间的空隙区也被利用，但地铁线路仍可以促进对土地的进一步利用，围绕站点对地下、地面空间进行高密度开发。目前，成都地铁在成熟地段的站点仍存在大量站厅、过道等区域无商业布局的情况，造成极大的资源浪费。同时，部分站点地面较大区域未进行开发，造成大面积土地闲置，如惠王陵站、行政学院站等。

后一种类型，线路经过的区域大部分处于未开发状态，如大面铺站、连山坡站等。地铁2号线建设时期，大面铺站、连山坡站沿线以农业用地为主，还有许多农村自建房。按照最初的规划，2号线是沿驿都西路、驿都中路、驿都东路达到龙泉驿区音乐广场，当时驿都大道沿线已经发展为较为成熟的居住用地模式，为发挥公共交通引领城市发展的作用，才将线路改为现在的走向。2022年，成都地铁2号线已经开通运营10年，但大面铺站、连山坡站沿线仍以农业用地为主，土地利用不充分现象仍未改变。

3 构建土地集约利用与公共交通发展模式

3.1 构建最优车站用地布局模型

针对成都市目前投入使用的公交车站和已使用且位于成熟地段的地铁车站对土地利用不充分的情况，进行全面深入调研，制定车站用地布局优化方案。这里的优化指对车站用地结构进行一定限度范围内的调整，非内部和周边区域的大面积改造。常规公交车站，占地面积较小，不适合发展大规模综合商圈，但可以发展商业广告业务。建议沿公交车站纵向方向增加站台长度，提高原有闲置土地利用水平，增加商业广告位数量，将大广告位进行拆分，适当降低单个广告位租金收入，但要保证总租金收入增加。快速公交车站规模相对较大，可以优化的空间较大，建议增设商业布局，形成车站内部和以车站为中心的小商圈，满足乘客在乘坐公交前或离开公交时的购买需求，促进城市经济发展。地铁站是公共交通车站内对土地占用最多的一种车站，提高对它的土地利用，在很大程度上解决了车站对土地利用不充分的问题。地铁站建设成本高，虽然投入使用后大规模改建的概率很小，但可以进行局部的优化。一方面应对地铁车站内部布局进行优化，合理划定过道区、安检区、进站区和候车区，在满足车站使用功能的基础上，清理出闲置区域和闲置用房进行商业改造。另一方面加强对进出站通道区域的利用，成都很多地铁站进出站通道较长，小部分有一定的商业布局，大部分通道都处于闲置状态，可以考虑利用这部分区域大力发展广告业务。

针对后续规划的公交车站、地铁车站、有轨电车车站等，建议以目前对土地利用较充分的车站为原型，总结土地高效利用经验，参考国内外先进做法，持续优化车站用地布局模型，提高对城市土地的利用水平。

3.2 深化公共交通导向开发发展模式

针对成都市已经投入使用且具备大规模改造条件的地铁站，发展以公共交通为导向的开发模式，即TOD模式，突出地铁站区域土地的混合利用优势。

公共交通导向的开发（TOD）理念在20世纪90年代已经出现，但直到1993年卡尔索普在《未来美国大都市》一书中对TOD进行了详细阐述之后，这个概念才真正流行起来。这种开发模式通过对公交沿线土地进行高密度开发，配合土地混合使用和宜人的步行环境设计，营造了人性化的就业居住空间。与精明增长和紧凑开发的目的一样，TOD模式是为了解决美国当时严重的城市蔓延问题，它与传统的、依赖汽车的开发方式形成了鲜明的对比。

TOD以公交站点为中心，以400～800m为半径建立广场中心，集交通、商业、工作、居住为一体，公交站既可以是常规公交车站、快速公交车站，也可以是公共交通车站。成都TOD正处于兴起阶段，选择以地铁站为中心的开发模式，典型的有陆肖TOD麓鸣九天、双凤桥TOD凤舞七里等。深化公共交通导向开发模式，可以从以下方面入手：制定长远发展目标，进一步扩大TOD项目开发规模，对已投入使用的地铁站进行充分调研，将具有发展潜力的车站纳入开发范畴，如成都市绕城路附近区域、地铁3号线双流区域、地铁8号线成华区域，多数地铁站周边土地处于待开发状态，具备发展TOD模式的条件，可以加大开发规模。地铁规划过程中，在城市规划协同背景下，车站布局优先采用TOD模式，对线路沿线和车站周边用地进行高密度统筹开发，提高土地利用水平，真正意义上构建公共交通引导城市发展模式。优化TOD土地利用空间布局，结合前期开发经验，总结高效布局方法，科学合理规划，持续提升对土地利用的效率，打造TOD成都模式，充分发挥地铁在城市发展中的导向作用。

3.3 合理规划场站用地模型

第一，应优化场站选址。公交或地铁的停车场、车辆段，占地面积较大，因此这类场站不适合规划在城市土地价值较高的区域。城市土地价值以城区中心最高，并向外呈递减趋势，所以场站不宜规划在城区的中心，应尽量规划在线路终点站附近的郊区，避免对土地价值较高的区域进行占用。若线路的终点站位于城市的中心位置，如成都地铁7号线所有车站均位于2.5环的位置，地理位置优越，土地资源珍贵，则应充分利用地下空间资源，建立地下停车场和车辆段。在线路终点站附近规划场站，也利于行车组织安排、车辆出入场段、异常情况处置等，还可以避免运营结束后空载运行较长距离才能返回场段导致的资源浪费。

合理规划场站布局。场站通常规模较大，土地资源占用严重，且土地利用水平低，应优化站内布局，在满足功能的基础上，尽可能缩小场站规模，提高对土地资源利用的水平。首先，科学规划，根据需要实现的功能合理布局，避免站内出现大量闲置用地；其次，办公用房的修建，在城市总体规划允许的范围内，增加楼层总高度和房间设置总数，减少地基面积的占用；再次，修建自动化立体仓库用于物资的存放，立体化仓库占地面积少，充分利用了地上空间资源，提高了土地利用效率，并且管理成本低、效率高，优势明显。最后，控制场站绿化面积，场站以存放公共交通工具、提供维修保养的场地等功能为主，无严格的绿化比例要求，适量减少绿化带的规划，可以缩小场站用地面积。

4 结语

城市公共交通发展过程中实现土地的集约利用，一方面对已经建成的公共交通系统用地模型进行优化，包括线路用地、车站用地、场站用地等，通过优化布局等方式提高土地的利用效率，这种优化受城市区域因素和环境因素的影响，通常力度有限，但仍可以起到一定的作用。另一方面，将城市公共交通发展规划和土地利用规划结合起来，采取协同规划策略，充分发挥以公共交通为导向的开发模式。这里的以公共交通为导向，不仅是指公共交通，也包括常规公共交通和快速公共交通，只是公共交通在引导城市发展中具有更大的影响力。构建土地集约利用下的城市公共交通发展模式，使土地利用和公共交通相互作用关系更加深入化，土地集约利用增强了公共交通的可达性，公共交通可达性增强后又会进一步影响土地的利用，二者将共同促进城市的可持续发展。