国有农场土地经营权流转促进了耕地养护吗？

李博，王瑞梅，卢泉

（1.中国农业大学经济管理学院，北京 100083；2.塔里木大学经济与管理学院，新疆 阿克苏 843300）

根据原农业部2014年和农业农村部2019年全国耕地质量等级情况公报数据，我国耕地质量在短期内已有恢复和提升，但中低等地仍占耕地总面积的68.76%。我国耕地质量提升在当前主要依赖于政府公共投资如高标准农田体系建设、中低产田改造等工程措施推进，农户层面的养护措施采纳相对滞后［1］。2019年我国承包地流转面积占家庭承包经营面积的35.9%，在分离的产权特征下，耕地能否得到不同经营主体的养护？

耕地养护行为主要指保护和提升耕地质量的措施，包括土壤肥力提升、保护性耕作、水土保持等［2］。大部分学者认为稳定的产权（较长使用期、较大权利范围、较少发生变动）有利于农户增加相关投资，如配方肥和有机肥施用、渠道改良投资等［3-7］，地权不稳定是农户掠夺性生产进而导致耕地退化的诱因［8］；但有学者认为地权稳定性与土地平整、秸秆还田等措施无显著影响关系［5-6］。关于经营权流转与耕地养护，较多学者认为租入地产权不稳定，自有地（或自留地、承包地）采取耕地养护措施的可能性高于租入地（或责任地、转包地）［8-13］。也有学者认为自有地与租入地的养护措施采纳及土壤肥力的差异在缩小［10］，甚至不存在显著差异或者反向影响［14-15］，两者差异可能在产权认知稳定、政府干预、有利合同形式（分成/现金租赁）、较短投资回收期等情形下逐渐消失［8，16-17］。

尽管国内外已有丰富研究，但国内外土地制度不同，我国土地产权特征也发生了变化［7，18］。早期以亲子两代代际流转、亲朋好友代耕代种等非市场化流转为主［19］，随着土地经营权流转正规化、市场化，租入户在养护耕地上仍然比自有承包户消极吗？产权期限较短是经营主体不养护耕地的主要原因吗？我国除农村集体所有土地外，还存在约1 067万hm2的国有农场农用地，国有农场的规模优势、组织优势是农村地区农业改革的方向［20］。国有农场的规模收益使土地经营权流转已趋向正规化、市场化，同时其土地承包期以退休年龄为限，国有农场样本有助于回答上述问题。目前我国各省份除西藏和港澳台地区外均有国有农场，2019年新疆拥有的国有农场数量（318个）和职工人数（42.7万人）最多。该研究拟以新疆生产建设兵团国有农场职工为研究对象，揭示产权因素在大规模农业耕地养护中所起的作用。

1 国有农场土地制度及流转特征

国有农场实行职工家庭承包经营为基础、大农场套小农场的双层经营体制。由于缺乏专门的法律规范，同时地方调整土地关系的规范层级低、数量少，不同地区国有农场的土地制度及其经营方式存在差异［21］。国有农场土地制度总体有以下特点：第一，大体推行“两田制”：责任田（或身份田）、机动田（或经营田）。前者以在册户口为依据分配，后者以能者多劳原则发包，奉行职工优先原则［20］；第二，土地国家所有，职工家庭只有“有限”的使用权。农场将土地租赁给职工，收取低于市场地租的承包费，职工按照农场生产经营制度组织生产［20，22］；第三，土地承包租赁不超过退休年龄。职工可耕种到退休，但通常与农场分批签订租赁合同（1年一签或3～5年一签）［20，23］，职工退休后其子女可优先承包；第四，国有农场限制外来人员租赁土地，且合同以中短期为主（2016年《深化农垦改革专项试点工作方案》），不同地区在不同时期对土地流转也有不同限制［20］。国有农场土地经营制度有特殊性，但大体遵循农村土地改革思路［23］，除了保留组织能力以及规模优势，土地生产经营逐渐与农村趋同。

新疆生产建设兵团属于农垦系统，其直属中央，为省部级单位。1978年以前，兵团土地由国家所有并且统一经营；1978年以后，兵团土地所有权与经营权分离，逐步建立起大农场套小农场的双层经营体制，经营权由团场和职工家庭共同拥有。根据2006年《关于深化团场改革的意见》，兵团规定职工家庭土地使用权最长期限为30年，并与职工分期签订承包合同（一般为5年），同时建立了“土地长期固定、产权明晰到户、农资集中采供、产品订单收购”的基本经营制度。2017年，兵团进行了土地调整并确权，要求各团场结合实际情况给予职工不低于2.67 hm2的身份地，土地基本平均分配且承包期以退休年龄为限；同时兵团全面取消了“五统一”（统一种植计划、统一农资采供、统一产品收购、统一农机作业层次和收费标准、统一技术指导），种植户经营自主权基本与农村农户无异。

结合调研数据，样本区土地流转以短期为主，转入期限2年以下占比38.82%，5年以下占比88.23%，但83.33%的种植户到期后仍会续约。从合约形式看，84.54%的种植户都会签订书面合同，可见土地流转已相对正规。70.59%的种植户转入租金约为4 493～5 970元/hm2（即301～400元/亩）之间，因棉花经济价值较高，零租金情况基本不存在；租金支付方式以现金（48.28%）或代缴社保（60%）为主，收益分成及实物支付比较少见。从耕地转入来源看，转自本地种植户的占比最高（88.24%），转自连队集体的有11.76%，样本区土地流转范围相对较窄。

2 理论模型

文章借鉴Mcconnell［24］的研究构建了产权视角下耕地养护的分析框架。假定种植户为理性经济人，通过合理配置生产要素追求利润最大化；同时种植户仅生产一种作物，单一作物的利润函数如下：

其中：p为作物价格，g为中性技术进步，x为生产性投入，z为耕地养护投入，c1和c2分别为生产性投入和耕地养护投入的价格指数。生产性投入是必要的生产要素投入，如土地、化肥、农药、种子等。耕地养护投入如土壤改良、废弃物回收等并非必要投入，它可能是额外资金或劳动力投入，如有机肥和生物肥施用、地膜回收等，也可能是生产方式的转变，如经验施肥改为测土配方施肥，无机化肥改施有机化肥等。

s为土壤质量，这意味着产出的增加要同时考虑土地数量和质量。土壤质量变化满足：

其中：h表示土壤质量的变化量，土壤质量不仅指土壤肥力质量（提供植物养分和生产生物物质的能力），还包括土壤环境质量（容纳、吸收和降解各种环境污染物的能力）。生产性投入会耗竭耕地地力导致耕地质量下降（∂h/∂x≤0），而耕地养护投入有利于恢复耕地地力、提升耕地质量（∂h/∂z≥0）。土壤质量提升有利于增加作物产出，但达到土壤的最大生产潜力后，将不会再增加产出，因此，有fs≥0并且fss≤0。

种植户是否养护耕地取决于耕地质量对其收益的影响，其在整个规划期内最大化作物收益和农地价值的净现值。中国“三权分置”背景下有三种产权形式的安排：自有承包经营、租赁经营、合作经营。它们的区别在于规划期以及权利范围的差别，后两者的规划期建立在承包期基础上，根据《土地承包法》中的相关规定，种植户会更关心承包地的退出补偿价值和出租价值。

令T为农地规划期，R为农地价值，R[s(T)]为终值，表明耕地质量会影响农地价值（包括退出价值和出租价值）。土地使用者旨在使整个规划期内作物收益和农地价值最大化：

式（3）中，e-γt为折现因子，s0为耕地质量的初始状况。对于自有地块，θ=1；对于租入地块，θ=0。进一步，建立关于式（3）和式（4）当期值的汉密尔顿函数：

λθ为当期值汉密尔顿乘子，表示状态变量s在时刻t的边际价值，每提高一单位土壤质量所增加的边际效用，又称为土壤质量提升的影子价格。根据最大化准则，最优条件方程满足：

根据式（9），在租入地地力提升未能得到合理补偿以及不能转租的情形下，理性的承租户会耗竭地力以最大化作物收益。通过对（8）式迭代计算，耕地使用者初始使用成本为：

由式（10）可知，自有地耕地质量下降的隐性成本（λ）不仅包含了作物收益的减少，还包含了耕地价值的下降，在耕地质量能够被定价或补偿的情形下，种植户经营到期时耗竭地力不经济。当租入地和自有承包地产权期限相等时（T1=T0），租入户的耕地使用成本低于自有承包户（λ0＜λ1），因为租入户在使用耕地时并不考虑农地价值。同时，产权期限较长的种植户能获得更高的作物收益，因而拥有较高的耕地使用成本。

根据最优条件式（7），可得：

由上式可知，λθ越高，种植户养护耕地的边际收益更高，其会采取耕地养护措施或增加相关投入，直到边际收益等于边际成本。综上，提出假设：①在承包地的耕地质量能够被补偿或定价的情形下，承包地采取耕地养护实践的可能性将高于租入地；②针对于长期投资，产权期限越长，耕地被养护的可能性越高。上述关系如图1所示。

图1 土地经营权流转影响耕地养护的机理

3 数据来源与样本特征

3.1 数据来源

棉花为大宗农产品，是新疆生产建设兵团国有农场的主要经济作物，2020年播种面积占其农作物总播种面积的61%，该研究拟以新疆生产建设兵团国有农场棉花种植户为研究对象。不同地区的土壤、气候、种植制度、耕地障碍因素不同，因而不同地区、作物的具体养护实践存在差异。该研究充分考虑了棉花农艺特征和当地技术推广趋势，选择了棉田生产过程中相对迫切的土壤改良和地膜回收作为耕地养护实践加以研究。数据主要来源于2020年5月在新疆生产建设兵团一师和七师调研获取的一手数据，其种植面积分别在兵团各师中位列第2和第3，所获数据有一定的代表性。调研以棉农为访谈对象，采用分层抽样的方式共获得了两个师四个团42个连队1 191个种植户数据，由于每个样本户仅获得了最大地块的数据，因此，共获得1 191个地块数据。其中，自有承包地块为1 021个，租入地块为170个；93.45%的样本地无套种，6.55%的地块套种了茴香、枣树或梨树。

3.2 样本特征

样本区以青壮年家庭居多，户主年龄在30～50岁的占比67.17%，与全国农业从业人员平均年龄65岁相比，样本区棉农相对年轻。样本区专业化程度较高，62.22%的种植户棉花收入占比超过50%。67.02%的种植户都获得了抵押贷款，样本区推出了1年期的惠农贷服务（春播贷款，秋后还账），种植户抵押贷款的可得性较高。样本区种植规模普遍较高，67%的种植户种植面积在2.67～3.33 hm2（40～50亩）之间，31.82%的种植户种植面积超过3.33 hm2。然而仍有81.53%的种植户想扩大经营面积，这表明样本区植棉积极性较高。

从土壤改良来看（表1），53.57%的种植户改良了土壤，其中租入地改良的比例高于自有承包地。样本户通过施用有机肥来改良土壤的比例最高，往后依次是施用有机化肥、测土配方施肥、施用微生物菌肥、施用土壤改良剂。其中，有机肥主要是发酵鸡粪和羊粪；有机化肥主要是氮磷钾含量低、有机质含量较高的化肥。租入地与自有承包地在改良的具体措施上不存在较大差异，但租入地在各项比例上基本高于自有承包地。

从地膜回收来看（表1），地膜回收频率基本在每年1-2遍（占比86.71%），12.69%的种植户每年会回收3遍以上。58.38%的种植户以劳动投入为主，机械投入为主占到30.41%。种植户随意丢弃残膜的行为已得到较好约束，采用市场行为处理残膜比较普遍；但残膜单位价值较低，离回收站点较远的种植户，会选择放弃售卖、堆在集中堆放点，其中租入地选择卖掉的比例（52.94%）远高于自有承包地（41.23%）。

表1 样本土壤改良与地膜回收情况

4 研究方法与变量选取

4.1 研究方法

令LM为土壤改良行为，其为多元有序变量，这些可观测值LM来源于不可观测的潜变量LM*；令RF为地膜回收行为，其可看作连续变量，上述两个变量的具体赋值见表2。根据理论分析建立如下计量模型：

其中：T1为土地产权性质变量，租入地块赋值为1，否则为0；T2为土地剩余产权期限，其中承包地的产权期限与种植户的退休年龄有关，租入地的产权期限为剩余年数，T1×T2为上述两个变量的交叉项，用以考察调节效应。Xi和Xj为控制变量，包括家庭特征、种植特征、影响土壤改良和地膜回收的情境因素等（表2）。

不存在内生性的情况下，为得到更有效的估计结果，（11）和（12）式可以似无相关模型为基础，进行联立估计。由于是否为租入地与养地行为可能存在因果联系，即自有地因为产权更加稳定、养护价值更高，会被得到更好地养护；反过来，若土地得到了较好地养护，那么种植户租出的可能性比较小。当存在内生性时，可能得到不一致的结果。因此，为了解决内生性问题，选取所在连队的土地转入水平作为土地产权性质（T1）的工具变量。若所在连队的土地转入水平较高，这意味着种植户对棉花种植效益的预期比较乐观，进而影响种植户个人转入土地的决策，但群体的土地转入水平与种植户的耕地养护行为并不直接相关。基于此，建立如下计量模型：

其中：T1*为土地产权性质的潜变量，Z为工具变量，Xn为包含Xj和Xj的一系列控制变量，π为随机误差项。技术上，采用条件混合处理模型（Conditional Recursive Mixed-Process，CMP）将式（11）、式（12）、式（13）联立估计。CMP方法由Roodman［25］提出，其以似无相关模型为基础，适用于由不同被解释变量类型组成的混合模型系统。它通过判断式（11）、式（12）、式（13）中误差项的相关性是否等于0，检验是否存在内生性或需要联合估计：若式（11）和式（12）的误差项显著相关，则两个方程需要联合估计；若式（11）、式（12）与式（13）的误差项相关，则意味着存在内生性需要采用系统估计方法，反之单一方程估计即可得到一致参数。若模型存在内生性，将采用控制函数法（Control Function，CF）进行结果的稳健性检验。具体步骤是：第一阶段将内生变量对工具变量和外生变量回归，得到残差估计量（π̂）；第二阶段将被解释变量对内生变量、外生变量及残差估计量（π̂）进行回归，如此可得到一致估计量。

4.2 变量说明

结合现有文献，文章相对全面地考虑了影响种植户养护耕地的变量，既包括家庭特征（户主年龄、村干部、风险偏好、家庭收入）、种植特征（抵押贷款、种植年限、种植面积、耕地质量感知、地块耕种年数），还包括与土壤改良、地膜回收直接相关的经济（资金约束）、技术（技术约束）和制度因素（补贴感知、激励感知、惩罚感知、社会规范）。变量定义及描述见表2，为了解租入地与自有地的特征差异，进一步进行了比较均值分析。

由表2可知，租入地被改良的均值显著高于承包地，承包地的地膜回收频率均值略高于租入地，但并不存在显著差异。自有地与租入地主要在家庭及种植特征变量上存在差异，在土壤改良与地膜回收的内外部感知上基本没有差异。家庭及种植特征方面，租入户在抵押贷款、种植面积变量上的均值显著高于承包户，而在产权期限、耕地质量感知、地块耕种年数变量上的均值显著低于承包户。

表2 变量定义与描述

5 结果与分析

5.1 回归结果

首先运用CMP方法对式（11）、式（12）和式（13）这一方程系统联合估计。式（11）和式（12）、式（11）和式（13）的Atanhrho值均不显著，这表明在选定现有控制变量下，式（11）不存在内生性，且式（11）和式（12）可分开估计；式（12）和式（13）的Atanhrho值在10%的水平上显著，这表明需要采取可解决内生性的方法估计式（12）。针对式（11），采取有序probit的方法进行估计，并采用线性概率模型（LPM）验证结果的稳健性。针对式（12），分别采用CMP方法和CF方法估计并进行稳健性检验，由表3可知，两者均拒绝产权性质外生的假定，两个模型中变量的影响方向、显著性大体一致。

土壤改良模型中，产权性质与土壤改良行为显著正相关，这与前文理论分析有所不同，但与已有研究存在一致。Knowler等［14］总结31篇相关研究，发现少有研究支持“自有户比租赁户更好地采取保护性农业实践”的假设，显著正向和显著反向的研究结论数量差不多。产权性质与产权期限交互项在10%的水平上显著为负，这表明承包地产权期限越长，其被改良的可能性越大。控制变量中，风险偏好、种植年限、种植面积、补贴感知、社会规范与土壤改良行为显著正相关，而种植户所面临的资金和技术约束会显著阻碍其改良土壤。

地膜回收模型中，产权性质与地膜回收行为显著负相关，这与前文理论分析一致；与预期不一致，产权期限并未显著促进种植户提高地膜回收频率。徐志刚等［26］的研究表明，较长地权期限对于是否采纳秸秆还田的影响不大，但对规模户有显著的促进作用，这种不显著影响可能与比较灵活的土地流转契约有关。控制变量中，风险偏好、抵押贷款、社会规范与地膜回收行为显著正相关，而耕地质量感知、地块耕种年数有负向影响。社会规范能较大程度解释种植户行为，加入这一变量后，模型拟合优度提升了约50%（见表3中第8列至第11列）；若不考虑地膜回收的非正式规制，将产生遗漏重要变量而导致的内生性问题，因为关键变量的影响方向发生了显著的反向变化。

表3 土地经营权流转与耕地养护行为模拟结果

续表3土地经营权流转与耕地养护行为结果

考虑到户主年龄与产权期限显著相关导致产权期限的估计一致但非有效，该研究分别采用有序Probit和CMP方法对剔除户主年龄的两个模型进行回归并比较了其中的差异（限于论文篇幅，回归结果未列出）。由结果可知，关键变量的影响方向均未发生变化，但共线性问题使关键变量的显著性有所下降。

5.2 结果讨论

（1）为什么自有承包地未能如理论预期得到更好地改良？第一，土壤改良的耕地价值。通过考察改良土壤的退出价值对两者关系的调节作用可知（表4），存在耕地退出价值对两者关系的反向调节作用：若承包户能够感知到耕地地力提升的退出补偿价值，承包地被改良的可能性会显著高于租入地。而该研究的反向结论可能与绝大部分承包户未能感知到耕地地力补偿价值有关，因为样本中仅有10.66%的种植户知道耕地地力提升会有耕地退出补偿。第二，土壤改良的作物收益。由表2可知，租入户种植规模显著高于承包户。根据自然科学实验结果，改良土壤增加的产出较小使小规模户并无多大积极性，例如，卢合全等［27］的研究表明，常规量化肥配施商品有机肥的产量仅比单施化肥多出约44.776 kg/hm2。同时，若要达到理想产出效果，还需考虑复杂的技术因素。因而，土壤改良的耕地价值感知无差异情形下，改良土壤对于规模较大的租入户更有吸引力。

表4 耕地养护价值感知的调节效应检验

（2）为什么产权性质对不同养护行为的影响有显著不同？首先，2018年以前政府主要通过限制供水或机械下地等措施督促种植户回收地膜；2018年以后一些团场将地膜回收纳入考核，若承包户按要求回收地膜，政府会补贴一定比例资金用于缴纳社会保险，反之无相关补贴资金，样本中分别有72.38%和89.67%的种植户能感知到政府激励和惩罚。然而，考核瞄准的通常是具有职工身份的承包户，租入户受到地缘关系的非正式制约，需要回收地膜但并不能获得补偿（特别是棉花行情较好的时候）。另外，承包户还可因耕地污染不严重而获得较高的出租价值。其次，残膜对产出的影响存在“危害阈值”，当残膜量未超过危害阈值时，产量下降程度非常小；超过阈值后，产量会有大幅下降［28］。随着棉田地膜污染程度降低，不同主体均没有动力在低于危害阈值时增加投入，产权的激励作用不明显。在作物收益无差异的情况下，政府激励增加了承包户治理地膜污染的耕地价值，承包地的回收程度显著高于租入地。因此，政府干预改变了不同主体的相对治污价值，由此出现了不同影响结果。

（3）为什么产权期限并不总是发挥积极作用？首先，影响结果的不同可能与投资回收期有关。种植户当年改良土壤的影响会持续2～5年，投资回收期相对较长；种植户在当年回收残膜以避免第二年大幅减产，尽管额外增加地膜回收频率可以长期保持土壤健康，但额外收益非常小，同时政府激励和约束的是短期行为。其次，根据变量相关性分析，产权期限长的种植户通常种植经验少、种植面积小、相对年轻、家庭人力资本和收入水平较高，并且未能感知到残膜对单产的负面影响以及严重的地膜污染，认为残膜不会影响耕地退出价值和出租价值。与前述分析一致，产权期限较长的种植户不能感知到额外治污投入所带来的远期价值和作物收益。因此，较短回收期、与较长产权期限相关联的种植户特征导致产权期限出现了反向影响。

6 结论与建议

随着土地经营权流转普遍，不同经营主体都能够注重耕地的用养结合，是实现农业高质量发展的基础。该研究基于不同产权特征主体养护耕地的经济模型，利用新疆国有农场棉花种植户1 021个承包地和170个租入地的调查数据，采用内生性估计方法，考察了不同产权性质和产权期限地块的养护差异。主要结论如下：①实际中承包户与租入户的耕地价值感知无差异，规模租入户因能从土壤改良中获得规模收益、缩短了投资回收期，从而比承包户更积极。②残膜对产出的影响存在“危害阈值”，并且政府对不同主体的干预影响有差别，因而承包地的回收程度显著高于租入地。③产权期限与种植户改良土壤并不总是显著正相关，与较长产权期限相关联的负面特征（较低的治污价值认知）导致了地膜回收中的反向结果。以上结果表明，经营权流转能促进耕地养护，因为租入户在耕地养护上并不比承包户消极，特别是对于规模租入户以及政府干预程度低或者无差别干预的养护行为（政府差别干预会改变不同主体治污的相对价值）；流转期限较短不是制约种植户养护耕地的决定性因素，经营主体自身所具备的特质（如规模大、管理技术水平高），使其易于认识和掌握相关技术或服务、从中获取的收益能够抵消产权因素的不利影响。

因此，除了赋予长期产权、引导经营主体签订稳定合约，应重点考虑规避委托代理风险的激励机制，弥补产权不稳定可能带来的不利影响。基于此，提出三点建议：①完善土地承包经营退出机制以提升养护耕地的远期土地价值。实际中政府并未就耕地地力提升如何补偿、补偿标准做出明确规定，为了促进不同主体均能够养护耕地，需明确耕地退出标准，拉动不同主体建立养护耕地的契约。②政策激励需瞄准经营主体的长期行为结果。当前政府激励主要聚焦于经营主体的短期行为，条件成熟时政府应规定耕地退出时的地膜残留量以及土壤质量标准，由此推动承包户与租入户建立长期养护耕地的契约。③为经营主体提升养护耕地的作物收益提供技术支持和信息干预。政府应推动农资企业+农资销售商+经营主体自上而下的技术服务链条，鼓励农资企业产品服务模式创新，提升经营主体养护耕地的获益能力；同时采取信息干预如奖励惩罚、建立示范区、树立典型等方式缓解小农的有限理性，向其传递耕地养护价值以及如何实施的信息。