长江经济带耕地保护生态价值的时空特征与差别化补偿机制

张俊峰，梅岭，张雄，徐磊，张安录

（1.中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073；2.中南民族大学公共管理学院，湖北 武汉 430074；3.河北农业大学国土资源学院，河北 保定 071001；4.华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

长江经济带是中国重要的农业生产基地和粮食主产区，其耕地资源保护对保障粮食安全、生态安全与经济安全至关重要。但是，在快速城镇化和工业化压力下，长江经济带优质耕地资源锐减、耕地生态环境破坏等问题日益突出，耕地生态保护压力持续增加。建立并完善长江经济带耕地生态保护经济激励机制，权衡耕地发展与保护，是区域社会经济协调发展和国土空间格局优化的有效途径。

随着生态功能认知深化和粮食刚性消费增长，越来越多的学者和部门开始关注耕地生态保护与粮食生产安全问题，并围绕耕地生态价值量化和耕地保护生态补偿探讨耕地生态保护的激励机制。关于耕地生态价值量化，目前主要尝试采用非市场价值评估技术、当量因子法、成本效益法等测算耕地保护生态价值。如运用条件价值法、选择实验法等非市场评估技术，估算不同情景下市民对耕地生态景观的支付意愿［1］、农户对耕地生态保护的受偿意愿［2］，进而量化耕地保护生态价值。基于生态系统服务价值理论，将耕地视作生态系统，采用当量因子法、系数修正法等估算耕地生态系统服务价值［3-5］。综合考虑耕地保护成本收益、机会损失、外部性溢出等，估算耕地保护的成本收益和负外部性［6-8］，也为耕地保护生态价值测算提供了思路。耕地生态价值量化是耕地保护生态补偿的关键依据，但是目前尚未形成统一的生态价值测算方法与标准，一定程度上阻碍了耕地保护生态补偿的全域实施。

关于耕地保护生态补偿的研究主要集中在耕地保护生态补偿责任划定、补偿标准测算、补偿方式选择等方面。如基于生态供需平衡视角［9-10］、粮食安全视角［11-12］、虚拟耕地视角［13］识别耕地保护生态补偿责任区域，确定生态补偿利益相关主体。在耕地保护生态价值量化的基础上，引入生态超载系数［14］、事权与财权修正系数［15］、耕地质量系数［16］等设计耕地生态补偿标准与额度。进一步围绕政府补贴与市场运作、纵向与横向财政转移、现金与技术补贴等展开深入研究，以探索更有效率的耕地生态补偿方式［17-18］。界定耕地保护生态补偿主体、补偿标准、补偿方式等是构建耕地保护生态补偿机制的重要内容。然而有研究表明，完善而有效的耕地保护生态补偿机制具有尺度依赖特征和空间差异性［19-20］。耕地保护生态补偿机制与生态补偿观测尺度相关联［21］，不同空间尺度上的生态系统功能差异和相关利益主体差异会影响耕地保护生态补偿机制构建［22-24］。不考虑地区空间差异的生态补偿会导致生态效益损失，一刀切的生态补偿机制不利于耕地保护行为的持续性、资金效率及生态目标的实现［25-26］。因此，制定有空间差异的生态补偿标准是构建生态补偿机制的难点［27］。

综上，已有研究为耕地生态保护激励机制构建与完善提供了思路与方法。但长江经济带作为一个大的流域系统、重要粮食主产区和城市密集带，耕地保护生态补偿机制构建还需考虑流域尺度、行政壁垒、空间差异以及耕地发展与保护策略等综合因素影响，耕地保护生态补偿的合理性、针对性、有效性亟待提升。该研究在全面测算耕地生态价值及其外溢的基础上，重点探讨长江经济带耕地保护生态价值时空差异与演变特征，针对性设计耕地保护生态补偿标准，尝试创新政府与市场合作、纵向与横向结合、财权与事权匹配的差别化耕地保护生态补偿机制，为长江经济带耕地保护生态补偿政策设计提供决策依据。

1 研究方法与数据

1.1 耕地保护生态价值综合测算模型

耕地生态价值受到耕地数量、质量和生态保护的综合影响。耕地数量保护维持了耕地生态价值总量，质量保护进一步提升了耕地生态价值功能，生态保护则有助于约束耕地不良利用行为，减少了耕地生态价值损失。综合考虑耕地保护措施与利用行为，有利于提高耕地生态价值测算精度。从耕地数量保护、质量保护、生态保护三方面测算耕地保护生态价值，公式为：

其中：cev、cevs、cevz、ceve分别表示耕地保护生态价值、数量保护生态价值、质量保护生态价值以及生态负面价值。耕地数量保护生态价值是指由耕地数量保护产生的耕地生态功能服务价值，采用修正的当量因子法进行计算，公式为：

其中：f为单位面积耕地生物当量因子，参考谢高地等［28］的研究结果，扣除经济价值后取值6.59；s为耕地面积为单位生物当量因子的价值量；n为粮食作物类型，此处为小麦、玉米、稻谷、大豆；bi、pi、qi表示第i种作物的播种面积、平均价格、单位产量，bg为作物播种总面积，1/7为单位生物当量因子价值量与全国平均粮食单产市场价值比值。

耕地质量保护生态价值指因耕地质量保护而整体提升的耕地生态价值增量，是耕地数量保护生态价值的延续和提升。因此，以耕地数量保护生态价值为基础，运用耕地综合质量系数核算耕地质量保护对耕地保护生态价值的影响，公式为：

其中：λi为第i个地区的耕地综合质量系数，si为第i个地区耕地总面积，sij为第i个地区第j等别的耕地面积，mj为全国第j等别的耕地面积，M为全国耕地面积。kj为j等地的分值，假设1等地分值为15，15等地分值为0，按等间距法确定其他等别耕地分值。

耕地生态负面价值是指因耕地不合理利用导致的耕地生态负外部性，此处主要考虑化肥、农药、地膜等投入要素不合理利用带来的生态价值损失。公式为：

其中：cleef、cleep、cleed分别表示化肥、农药、地膜使用的生态损失。计算公式如下：

其中：qf、qp、qd分别表示化肥使用量、农药使用量、地膜覆盖面积；ηf、ηp、ηd、μ分别为化肥利用率、农药利用率、地膜残留比例、粮食损失率，分别取值34.17%、35.00%、41.70%、10.00%［29-30］；pf、pp、gi分别表示化肥价格、农药价格、粮食单产；cf、cp、ck分别为化肥、农药、地膜使用的环境成本，采用前人研究结果分别记为603.27元/t、18 316.83元/t［30］、5 036.91元/hm2［31］；其 他 字 母 含 义 同上式。

1.2 耕地保护生态价值外溢测算模型

耕地利用与保护具有显著的外部性且置于公共空间，耕地保护生态价值享有主体与耕地保护成本承担主体时常错位，耕地保护激励效果不理想。识别耕地生态保护主体、价值享有主体以及生态价值利他外溢量是耕地保护生态精准补偿的前提和关键。基于粮食安全保障视角，识别耕地生态保护利益主体并计算耕地生态价值外溢，计算公式为：

其中：cevw为耕地保护生态价值外溢量，cev/s表示单位面积耕地保护生态价值，d为耕地需求量，计算公式为：

其中：r为粮食自给率，取值95%［32］；N为人口规模，Pp为人均粮食消费量，主要包括小麦、玉米、稻谷、大豆；Qp为单位面积耕地粮食生产量。当cevw大于零，表示该地区为耕地生态盈余区，生态价值外溢；反之为耕地生态赤字区，生态价值依赖。

1.3 差别化耕地保护生态补偿测算模型

根据耕地保护生态价值外溢状况，可以有效识别耕地生态保护主体和责任，为耕地生态精准补偿提供依据。但是耕地生态补偿与政策实施存在空间差异和尺度依赖特征［19］，受到地区耕地生态认知水平、耕地保护事权、经济发展财权、生态补偿尺度等外在因素影响［9］。为提高耕地保护生态补偿的合理性与精准性，该研究综合考虑耕地保护生态价值外溢、区域差异、耕地保护事权和经济发展财权、生态补偿空间尺度等内外部因素，构建差别化耕地保护生态补偿测算模型。跨经济带尺度上，经济带作为一个整体，耕地保护生态价值外溢发生在经济带之外，耕地保护生态补偿标准计算公式为：

其中：ceco表示跨经济带耕地生态补偿标准，sedy、cppy、cdfy分别表示长江经济带社会发展阶段、耕地保护事权、耕地发展财权，cppc、cdfc表示全国耕地保护事权、耕地发展财权，sedc为经济带社会发展阶段理想值。在经济带内部，省级单元作为耕地生态保护利益主体，耕地保护生态补偿标准计算公式：

式中：ceci表示第i个省级单元耕地保护生态补偿标准，sedi、cppi、cdfi分别表示经济带内部第i个地区社会发展阶段、耕地保护事权能力、耕地发展财权能力，sedz为经济带内部单元社会发展理想值，其他变量含义同上；sedi/sedz×cppi/cppy、sedi/sedz×cdff/cdfy为省际尺度补偿系数。耕地生态保护补偿标准大于零，表明该地区为耕地生态保护受偿区；反之，该地区为耕地生态保护支付区。

1.4 变量设置与主要数据来源

作为流域地区，长江经济带耕地生态保护利益相关主体众多，为便于耕地保护生态补偿机制运行耕地生态保护，该研究主要考虑省际尺度和流域尺度下的耕地生态价值和补偿标准测算。耕地发展财权指因耕地资源用于发展建设而获得的经济财权能力，用地区人均财政支出表示。耕地保护事权反映地方因耕地保护而造成的地区经济发展受限程度，用地区人均耕地保有面积表示。社会发展阶段能够反映区域社会经济发展水平和耕地生态价值消费意愿差异，采用人均GDP表示。将北美五大湖城市群人均GDP作为跨经济带尺度社会发展阶段理想值，将长江经济带中人均GDP最高的省份作为省际尺度社会发展阶段理想值。文中地区生产总值、人口规模、财政收入等主要社会经济指标来自历年《中国统计年鉴》，播种面积、作物产量、化肥、农药、地膜使用量等主要农业统计数据来自《中国农村统计年鉴》，化肥、农药、地膜等农业生产资料价格来自《中国农产品商品年鉴》中各类农药、化肥、地膜的加权平均价格，部分年份价格根据《中国农业发展报告》中的农药、化肥、地膜价格指数计算得到。小麦、稻谷、大豆、玉米等粮食价格来自历年《中国农产品价格调查年鉴》。耕地面积来自各省统计年鉴和农村统计年鉴。鉴于第三次国土调查数据尚未完全公布，部分省份2019年耕地面积采用上一年数值代替。耕地质量等级数据来自《中国耕地质量等级调查与评定（全国卷）》2010年版。

2 研究结果与分析

2.1 耕地保护生态价值测算与结果分析

运用耕地保护生态价值综合测算模型，可以测算出2000—2019年长江经济带耕地保护生态价值总量和负面价值，见表1。2000—2019年，长江经济带耕地保护生态价值总量由2 149.93亿元增长到8 192.86亿元，单位面积耕地保护生态价值也由6 592.02元/hm2提高到18 244.41元/hm2，经济带耕地生态价值显著提升。在经济带内部，单位面积耕地保护生态价值最高的是上海，也是唯一超过3万元/hm2的地区。云南、贵州耕地保护生态价值较低，中下游地区耕地保护生态价值显著高于上游地区。主要原因在于长江经济带中下游地区耕地质量和生产能力普遍高于上游地区。但是在耕地保护生态价值总量方面，湖北耕地保护生态价值总量最高，2019年达到1 375.90亿元。中游地区是耕地保护生态价值核心区，江苏、安徽、湖南、四川等地耕地资源丰裕地区耕地生态价值总量明显高于上海、浙江、重庆、云南、贵州等地。

表1 2000—2019年长江经济带耕地生态价值

耕地保护生态价值反映了耕地生态利用与保护的综合效益，不友好的耕种行为必然带来耕地生态负外部性。长江经济带2000—2019年耕地利用的负外部性一直存在，耕地生态负面价值最高时占耕地保护生态价值总量的30.02%。随着生态认知水平的提升和耕地保护措施的完善，耕地生态负面价值和生态价值占比总体呈下降趋势，但是局部地区耕地不友好生态耕种行为有所恶化，耕地生态负面价值上升。与已有文献相比［6，9，11，18］，该研究测算的耕地保护生态价值稍微偏高，原因在于从耕地数量保护、质量保护、生态保护三方面测算耕地生态价值，全面反映了耕地生态利用与保护综合效益，且在生态负面价值中仅考虑了耕地利用中的不友好耕种行为，耕地生态负面价值偏小。但测算结果总体上与已有文献一致，结果具有合理性，且较为客观和详细地展示了区域耕地保护生态价值差异。

2.2 耕地保护生态价值的时空特征分析

准确把握长江经济带耕地保护生态价值演变规律与特征，有助于耕地保护生态补偿机制构建。由测算结果可知，长江经济带耕地保护生态价值表现出明显的时空特征。

长江经济带耕地保护生态价值整体上升趋势明显。从单位面积耕地保护生态价值来看，2000—2019年长江经济带耕地保护生态价值上升趋势明显（图1），平均每年增加582.62元/hm2，其中江苏、湖南、重庆、四川、云南等地区增长速度较快，年均增速都在10%以上；上海、江苏、湖南等地增长幅度明显，年均增幅超过1 000元/hm2。从耕地生态价值总量看，20年间长江经济带耕地生态价值总量增长了6 042.93亿元，年均增长14.05%。其中湖南、重庆、四川、贵州、云南年均增速在20%以上。可见，长江经济带及内部单元无论是单位面积耕地保护生态价值还是耕地保护生态价值总量都呈现明显的上升趋势，表明近年来长江经济带耕地生态保护绩效明显，耕地生态价值功能认知正不断加深。

图1 长江经济带耕地保护生态价值变化趋势

长江经济带耕地保护生态价值与社会经济发展水平高度关联。用人均GDP和GDP总量表示社会经济发展水平，对耕地生态价值与社会经济发展水平的相关关系进行计算。结果显示，单位面积耕地保护生态价值与人均GDP、耕地保护生态价值总量与GDP总量的Pearson相关系数分别为0.941、0.973，各省份耕地保护生态价值与社会经济发展水平的相关系数均在0.7以上，且均在1%的水平（双侧）上显著相关。表明长江经济带耕地保护生态价值与社会经济发展水平存在高度正相关关系。一方面随着社会经济增长，人们认知和需求水平提升，对耕地生态价值功能认知更加全面，也更愿意消费生态产品；另一方面，人们保护生态的能力更强，更愿意保护耕地生态环境。因此，社会经济发展水平提升强化了人们对耕地生态功能的认知，拉动了人们对生态产品与服务的需求。可以预见，未来耕地生态价值将进一步显化。

长江经济带耕地保护生态价值空间分布不均衡。在流域尺度上，2000—2019年长江上游、中游和下游地区年均耕地保护生态价值总量分别占24.16%、51.92%、23.92%，中游地区是经济带耕地保护生态价值主要分布区域。在省域尺度上，江苏省年均耕地保护生态价值总量占经济带总量的18.04%，依次为湖北、湖南、安徽、四川等地区，年均耕地生态价值总量占比超过10%。但是下游的上海、浙江以及上游的重庆、贵州等省份耕地保护生态价值总量较小，占比不足5%。从不同时期来看，经济带耕地保护生态空间分布差异也是持续存在的（图2）。可见，长江经济带耕地保护生态价值在不同流域、不同省份之间分布不均衡，分析耕地保护生态价值空间分异特征，有助于识别耕地保护生态补偿重点区域。

长江经济带耕地保护生态价值变化空间差异显著。长江经济带耕地生态价值总量增加幅度较大的省份为重庆、贵州等上游地区，年均增速在20%以上；上海、浙江等下游增长速度缓慢，年均增长不足10%（图2）。经济带单位面积耕地保护生态价值增长速度最快的地区为湖南、重庆、云南等，年均增长在15%以上。而浙江、湖北、江西等省份年均增长不足10%，不同省份之间单位面积耕地保护生态价值变化差异显著。另外，经济带耕地生态价值总量增长较快的地区均为人均耕地资源禀赋较高的省份，而单位面积耕地保护生态价值增长较快的地区则为人均耕地资源禀赋较低的省份。这也表明了耕地资源稀缺的地区耕地生态价值逐步凸显，但是耕地保护压力也在不断增加。而耕地资源丰富的地区，虽然耕地生态价值总量增长较快，但仍需要进一步提升耕地生态质量。耕地生态保护必须考虑耕地生态价值变化与保护绩效、权衡不同地区耕地保护责任与义务。

图2 长江经济带不同年份耕地保护生态价值空间分布

耕地保护生态价值空间重心有向经济带上游地区转移趋势。2000年长江经济带上、中、下游耕地保护生态价值比例分别为17.29%、53.62%、29.09%，中下游为耕地保护生态价值分布重点区域。2019年，这一比例变化为26.95%、52.02%、21.03%，上游地区耕地生态价值比例显著提升，下游地区占比下降。从省际层面来看，这一变化更为显著，上游地区增长幅度和速度显著大于下游地区。耕地保护生态价值空间分布重心转移，很大程度上反映出地方政府在耕地发展与保护的权衡结果。耕地发展将增加地方经济发展机会，耕地保护会限制地区经济财权，但也会带来耕地生态保护效益。梳理耕地生态功能空间格局动态变化与规律，能够为耕地生态保护政策决策服务。

2.3 耕地保护生态价值外溢的特征分析

耕地保护生态价值外溢是耕地保护生态补偿的基础依据。在耕地保护生态价值测算的基础上，运用粮食安全法可以很好地识别出耕地生态保护主体和生态价值享有主体，进而测算出耕地生态价值空间外溢量，测算结果见表2。

表2 2002—2019年长江经济带耕地保护生态价值盈亏与外溢状况

长江经济带整体上表现为耕地保护生态价值盈余状态，是国家粮食重要供给区。2000—2019年，长江经济带一直处于耕地保护生态盈余状态，耕地生产有效保障了区域粮食消费需求。但在经济带内部，耕地生态盈亏状态存在差异。其中，上海一直处于耕地保护生态赤字状态，耕地生产能力难以满足区域粮食需求。浙江在早期处于耕地保护生态盈余状态，但随着人口规模增加和粮食产量下降，耕地保护生态价值逐渐转变为赤字状态。通过识别耕地保护生态价值盈亏状态，不仅可以为耕地保护生态价值空间外溢测度奠定基础，而且有助于明确耕地保护生态补偿责任与补偿区类型。

长江经济带耕地保护生态价值外溢趋势明显。一方面，长江经济带耕地保护生态价值外溢量增长迅速，年均增长速度近30%。2019年外溢量达到5 302.80亿元，贵州、云南等耕地保护生态价值外溢量年均增速超50%。另一方面，长江经济带耕地保护生态价值外溢占耕地生态价值总量比值由2000年的37.79%上升到2019年的63.59%，安徽、江苏、湖北等耕地保护生态价值外溢占比一度超过70%，耕地保护生态价值外溢比重迅速增加。长江经济带及其不同省份耕地保护生态外溢状况表明，经济带耕地生态保护存在场内与场外外溢情景，识别耕地保护生态价值外溢边界和责任，有利于耕地保护生态精准补偿。

经济带耕地保护生态价值外溢呈现明显的空间差异特征。长江经济带耕地保护生态价值外溢的空间差异主要表现为各省份耕地生态价值外溢状态和外溢量的不同。2000—2019年上海耕地保护生态价值外溢量为负，表明上海长期处于耕地保护生态价值空间依赖状态，是耕地生态赤字区。浙江在研究初期为耕地保护生态盈余区，自2002年转变为耕地生态赤字区且空间依赖趋势明显增强。湖北、江苏、安徽、湖南、四川、江西等耕地生态保护利他外部性显著，耕地生态价值外溢量均超过500亿元，是主要的耕地生态盈余区。贵州、重庆、云南等地耕地生态保护虽然也存在利他外部性，但是生态外溢量较低，粮食安全保障能力仍需进一步提升。

经济带耕地保护生态价值及其外溢存在明显的尺度依赖性。根据生态价值外溢边界不同，可以从跨流域、流域间、流域内三个尺度考察经济带耕地保护生态价值外溢的尺度依赖性。从跨流域尺度看，长江经济带在全国层面耕地保护生态价值外溢，是重要的生态盈余区和生态受偿区。在流域间，经济带上游、中游、下游耕地保护生态价值外溢占经济带外溢量的比值由23.28%、54.60%、22.12%调整为25.11%、60.79%、14.10%。中游地区一直是耕地保护生态价值外溢核心区，应成为耕地保护生态补偿的重点和优先区域。从流域内部来看，湖北、江苏、安徽、湖南、四川等地区耕地保护生态价值存在显著的空间外溢，是耕地保护生态受偿的重点区域。而上海、浙江耕地保护生态价值存在空间依赖，应主动承担区域外耕地生态保护成本。可见，经济带耕地保护生态价值盈亏状态、外溢程度以及生态补偿责任呈现空间尺度依赖特征。

2.4 差别化耕地保护生态补偿标准测算

耕地保护生态外溢/依赖的边界划分有助于识别耕地保护生态补偿主体与责任区域，是差别化耕地保护生态补偿标准设计的关键。耕地保护生态价值外溢，为其他地区贡献了生态产品与服务，是生态受偿区。耕地保护生态价值依赖区，消费了外部生态产品和服务，应分担耕地生态保护成本。运用公式（10）—（11）可以测算出2000—2019年长江经济带耕地保护生态补偿额度与标准，见表3。由结果可知，20年来，长江经济带耕地保护生态补偿调节系数由0.15增长为0.39，除上海外，其他省份耕地生态补偿调节系数均小于1，且呈增长趋势。这表明，考虑耕地生态保护财权、事权等因素后，耕地保护生态补偿应采取不完全补偿思路，以减少生态支付区财政压力和生态受偿区财政暴涨几率。同时，随着地区社会经济发展水平提升和人们耕地生态功能认知深化，耕地生态补偿支付与受偿意愿也随之增加，耕地生态补偿调节系数也在增加。

表3 2000—2019年长江经济带耕地生态补偿测算结果

长江经济带作为一个流域系统，在全国耕地生态保护中承担了重要任务，产生了利他的正外部性。测算结果显示，2000—2019年经济带耕地保护生态补偿额由118.08亿元增加为2 079.09亿元，年均增长83.04%；补偿标准由362.05元/hm2增加到4 629.64元/hm2，年均增长58.94%。可见，长江经济带是全国重要的耕地保护生态补偿受偿区，且补偿额度与标准不断增加。将经济带作为一个整体，实施跨流域的耕地生态补偿，对经济带耕地生态保护具有经济激励作用。以2019年为例，长江经济带耕地生态受偿额度为2 079.09亿元，占当年财政收入的4.61%、地区生产总值的0.45%，也能避免因耕地保护生态补偿带来的地区财政“暴富”。与实践比较来看，长江经济带省际耕地生态标准与实践标准比较接近。如目前已实施耕地生态补偿实践地区，苏州市耕地生态补偿标准为6 300元/hm2，成都市在4 500～6 000元/hm2。除上海外，其他地区单位面积耕地生态补偿标准与实践标准较为一致，表明耕地保护生态补偿标准没有偏离实践标准。

从流域内部来看，各省份耕地生态保护责任与义务不同，耕地保护生态补偿也存在显著差异。从补偿类型看，上海、浙江为耕地生态保护支付区，支付额度分别为227.31亿元和127.43亿元，其他省份为耕地生态保护受偿区。其中，上海耕地生态保护支付标准最高，2019年高达118 634.53元/hm2，远高于浙江的6 445.54元/hm2。主要是因为上海财权能力更强、社会经济发展阶段更高、耕地生态保护依赖性更大。从补偿额度看，耕地保护生态补偿额度较高省份依次是江苏、湖北、安徽等，2019年分别达到647.94亿元、600.70亿元、326.91亿元；重庆、贵州两地生态补偿额度较低，2019年不足100亿元。耕地生态补偿省际差异显著。从补偿标准来看，耕地生态受偿区中，江苏、湖北两地生态保护补偿标准均超过1万元/hm2，其他省份均低于7 000元/hm2，上游地区耕地保护生态补偿标准明显低于中下游地区，表明上游地区耕地生态功能认知和生态价值有待提升。虽然上游地区耕地保护生态补偿额度和标准偏低，但20年间上游地区耕地生态补偿增速显著大于中下游地区，如贵州、云南耕地生态补偿额度年均增速超过100%、补偿标准年均增速超过70%。可见，经济带各省份耕地保护生态补偿额度与标准也是动态变化且存在显著空间差异的，差别化补偿十分必要。

2.5 差别化耕地保护生态补偿机制构建

差别化耕地保护生态补偿标准为耕地生态补偿实施提供了数据支撑，但是跨流域和跨行政区的耕地保护生态补偿仍然面临行政壁垒限制，缺乏常态化机制。为保障耕地保护生态补偿实施绩效，从价值测算、补偿区域、补偿标准、补偿方式、资金来源与保障政策等方面系统构建长江经济带差别化耕地保护生态补偿机制（图3），以期为耕地生态保护机制与制度创新提供参考依据。

图3 长江经济带差别化耕地生态补偿机制

一是深化耕地生态功能认知，统一耕地生态价值测算标准。正确认识耕地生态功能并量化耕地生态价值是实施耕地生态补偿的前提。生态服务价值理论、非市场价值理论、公共物品理论、外部性理论、可持续发展理论等从不同角度阐述了耕地作为生态资源、基础资源、公共资源及稀缺资源所具有的功能价值，可以作为耕地保护生态补偿的理论基础。结合耕地保护生态补偿理论与耕地资源属性，不断深化耕地生态功能，提高耕地生态保护的社会接受度。同时，统一耕地生态功能测算标准，全面测算耕地生态功能价值。可从耕地数量保护、质量保护和生态保护三方面建立耕地生态功能价值测算体系，考虑耕地保护生态利他外部性和耕地环境不友好利用的生态负面价值，建立并统一耕地生态功能价值测算标准，全面测算耕地保护生态价值，为耕地生态补偿提供基础依据。

二是识别耕地生态外溢状态，划分耕地保护生态补偿责任区域。耕地生态保护的主体明确、责任清晰，方能发挥耕地生态保护激励效果。耕地是保障粮食安全和社会稳定的基础资源，基于粮食安全视角识别耕地生态补偿主体和边界，具有可行性和实践性。在保障粮食刚性需求与实际供给平衡情形下，测算耕地生态需求与供给匹配程度，进而判断耕地生态价值外溢边界、状态以及补偿责任区域。若区域粮食生产的耕地供给量供给大于需求，则该区域为耕地生态受偿区，反之则为支付区。利用粮食安全法识别区域耕地生态供需状态、生态补偿主体、责任与类别，能够有效激发耕地生态保护主体积极性，同时约束耕地生态保护责任外溢地区耕地发展行为。

三是权衡耕地发展与生态保护，设计差别化耕地生态补偿标准。耕地生态补偿的实质是对耕地生态保护行为的利他外溢量的补偿或耕地生态保护成本的分担［8］。耕地生态补偿必须统筹考虑耕地生态价值外溢、空间差异，权衡耕地发展和生态保护，合理设计耕地生态补偿标准。首先在耕地生态价值空间外溢或依赖边界识别的基础上，确定耕地生态价值在不同空间边界的外溢量及其空间差异，以外溢量作为补偿基准，初步设计生态补偿标准与额度。其次要匹配区域耕地生态保护事权与耕地发展财权，并将其作为耕地生态补偿标准调节系数，强化耕地生态保护的激励与约束作用。在耕地发展与保护权衡中，耕地发展往往带来耕地生态保护事权外溢、财权增加，耕地保护则增加了地方事权、减少了地方财权。匹配区域耕地生态保护财权与事权关系，是差别化耕地生态补偿标准设计的关键。

四是创新生态补偿政策工具组合，精准确定耕地生态补偿方式。根据耕地生态价值空间外溢的场内与场外因素，创新财政转移、技术服务、资金补贴、税收优惠、项目扶持等政策工具，建立多级主体参与、纵横结合的耕地生态补偿财政转移方式。在宏观尺度，经济带作为整体，耕地生态价值外溢，应建立中央与经济带之间的耕地生态财政纵向转移机制。在经济带内部，适宜建立经济带内部各省份之间的耕地生态财政横向转移机制。经济带各省份内部，省、市、县、乡等不同耕地生态保护主体，耕地生态保护价值也存在不同边界设定下的外溢/依赖情形，也应采取纵横结合的耕地生态财政转移方式，实现耕地生态精准补偿。此外，针对微观上的耕地生态保护行为与主体的补偿问题，需要引入市场机制和社会资本，创新政府刚性管制与市场弹性调节相结合的耕地生态补偿方式。

五是拓宽资金来源渠道，平衡耕地生态补偿资金供需与收支。长江经济带耕地生态补偿结果显示，在政府财政转移支付下，省际尺度耕地生态受偿额与支付额仍存在120.53亿元缺口，亟须非政府资金填补。一方面要拓宽耕地生态补偿资金来源渠道，保障耕地生态资金长效供给。整合政府部门财政预算、土地有偿使用费、耕地开垦费、耕地指标交易收益、耕地占用税、土地出让收入等现有资金，按用途与比例纳入耕地生态补偿专项资金库。同时，探索和建立市场主导的耕地生态产品与产权交易市场，促进耕地生态补偿来源多元化、社会化。另一方面差别化制定耕地生态补偿资金收支管理办法。跨流域层面，探索开征耕地资源保护税、生态税等推动中央资金来源的多样化，通过技术、物质、资金、补贴等方式促进资金支出形式多元化。流域内部，支付区应将耕地生态补偿资金纳入财政支出预算，强化持续性和透明性。受偿区实施耕地生态补偿资金硬预算制度，详细列支使用范围和使用标准，补偿资金优先用于耕地数量维持、耕地质量提升以及耕地生态保育等特定用途。

六是多维度健全耕地生态补偿保障机制。从宏观与微观、市场与政府、制度与体制等多维度建立健全耕地生态保障机制。第一，加快生态补偿立法。考虑在《生态补偿条例》中将耕地资源与矿产、森林、草原、湿地等一并纳入生态补偿范围，明确耕地生态补偿主体、标准、资金来源与用途等。第二，建立流域耕地生态保护同盟。可共同组建长江经济带耕地生态保护同盟，作为生态补偿常设机构，加强流域间耕地保护协同协作。第三，建立区域联动机制。借助大数据平台，打造集耕地生态价值动态监测、实时预警、分析警源、发送警情、处理警情于一体的耕地生态监测预警平台，着力建立长江经济带上、中、下游不同流域层面和各省际层面的耕地生态保护与补偿的联动机制。第四，建立并完善生态资源产权交易市场。允许耕地资源等生态产品有偿使用、实行耕地发展配额。建立耕地生态银行或金融机构，推进并完善耕地发展权交易、耕地生态保护指标交易、异地代保、地票交易等市场交易机制，引导社会资本进入耕地生态保护领域。

3 研究结论与讨论

该研究在全面测算耕地生态价值及其空间外溢的基础上，统筹考虑区域发展差异、生态补偿空间尺度、耕地发展财权与保护事权匹配度等内外部因素，制定了经济带域外与域内耕地保护生态补偿额度及标准，进而构建差别化耕地保护生态补偿机制，为完善长江经济带耕地保护生态补偿机制和流域耕地生态保护政策设计提供依据。主要研究结论为：长江经济带耕地生态价值呈上升态势，但是局部呈现阶段性特征，与耕地发展与保护战略高度相关。经济带耕地生态价值及其外溢存在明显的空间差异和尺度依赖特征，耕地保护生态补偿的针对性和有效性亟须提升。以耕地生态价值外溢为基础，综合考虑区域发展差异、尺度依赖、保护事权与发展财权，设计差别化耕地保护生态补偿标准，能够提高耕地保护生态补偿精度和可行性。从价值测算、补偿区域、补偿标准、补偿方式、资金来源与保障政策等方面构建政府与市场合作、纵向与横向结合、财权与事权匹配的差别化耕地保护生态补偿机制，不仅有助于完善耕地保护激励机制，也能为流域地区协调发展提供参考路径。

该研究从宏观尺度探讨了各级行政单元间耕地保护生态补偿机制，补偿相关利益主体为各级政府。但耕地生态补偿的利益主体众多，农民、市民、企业等微观主体也是耕地生态保护的重要参与主体甚至是责任主体，从单个农户、单个企业，到农户集体行动、社区行动等微观尺度的耕地生态保护行为，对耕地生态保护至关重要。宏观尺度的区域行政单元差别化耕地保护生态补偿无法有效分离这种微观尺度的耕地生态保护行为对耕地保护生态价值的贡献量，微观主体参与耕地生态保护的意愿和积极性必然受到削弱。因此，针对微观主体耕地生态保护行为及市场主导的耕地生态保护项目的差别化补偿标准研究，将有助于进一步完善差别化耕地保护生态补偿机制。