区域协同立法的实践与探索——广东省在全国率先开展文化保护区域协同立法

文 潮州市人大常委会

区域协同立法是指两个或两个以上立法主体按照立法权限和立法程序，共同对同一跨行政区域的有关事务进行立法行为。区域协同立法是《法治中国建设规划（2020—2025年）》确定的一项战略举措，是推进区域协调发展的重要制度支撑，有助于落实区域协调发展战略、推动区域一体化发展、促进资源有效利用。从各地实践看，最为活跃和成功的区域协同立法大多集中于环保领域。广东省潮州、汕头、揭阳三市于2021年开展的协同立法保护潮剧文化，是历史文化保护领域协同立法的有益实践探索。

2020年10月12日，习近平总书记视察潮州时强调，潮州是一座有着悠久历史的文化名城，潮汕文化是岭南文化的重要组成部分，是中华文化的重要支脉。潮绣、潮雕、潮塑、潮剧以及工夫茶、潮州菜等都是中华文化的瑰宝，弥足珍贵，实属难得。潮剧是潮州、汕头、揭阳三市的共同文化财富，是潮州文化的重要内容。为全面贯彻落实习总书记重要指示精神，广东省人大常委会法工委提议由潮州市人大常委会作为牵头单位，在潮州、汕头、揭阳三市开展潮剧文化保护的区域协同立法工作。在广东省人大常委会的指导下，潮州、汕头、揭阳三市人大常委会便在全国率先开展文化保护领域区域协同立法。

相同的地域文化是区域协同立法的前提

协同立法是两个或两个以上的立法机关根据立法协议实施的共同立法行为。要求不同立法机关的立法行为具有一致性，这种一致性表现在协同方法、协同过程和协同结果等方面衔接、趋同或一致。因此，倘若缺乏共同的意志行为，不同的立法机关制定了内容相同、调整对象性质同一的法规，也不能称之为协同立法。汕头、潮州、揭阳同属潮州文化区域，这是开展潮剧文化保护的基础。潮州文化，也称潮汕文化，主要流行于广东省潮汕地区，包括汕头、潮州、揭阳、汕尾四个地级市和梅州市的丰顺县、惠州市的惠东县。潮绣、潮雕、潮塑、潮州菜、潮州工夫茶、潮剧、潮州音乐、潮州大锣鼓、潮汕民居，潮汕方言是潮汕文化的代表。

潮剧是用潮汕方言演唱的一个古老传统地方戏曲剧种，于2006年5月20日经国务院批准被列入第一批国家级非物质文化遗产名录，在全国397个剧种中排名第四位。潮剧是由宋元南戏衍化而来，明代时称潮腔、潮调，清代称泉潮雅调、潮音戏、潮州戏、白字戏，民国以后称潮剧。新中国成立之后，在周恩来总理的亲切关怀下，老舍、曹禺、阳翰笙先生前辈曾专程来访粤东。潮州文化尤其是潮剧让当代文豪留下深刻印象，老舍深情题诗：“莫夸骑鹤下扬州，渴慕潮汕数十秋，得句驰书傲子女，春宵听曲在汕头。”老舍、曹禺先生一再叮嘱，要十分珍惜潮州文化遗产，把富有地方特色的潮剧传承和发扬光大。但随着时代的发展，潮剧与全国其他地方戏曲一样，面临重重危机。

一是形式单一，受众局限。潮汕地区的群众普遍接触过潮剧，但多数人只是浅层了解，喜爱并且能够欣赏潮剧的群体范围基本局限于中老年群体。近年来，由于潮剧演员收入低，训练辛苦，明星效应不明显，专业学习潮剧表演的人越来越少。近年来，文化、教育主管部门也会在中小学开展潮剧的兴趣班课程，但大多数家长担心影响孩子的正常学习，更不希望孩子把潮剧文化作为谋生的事业。

二是场所缺乏，平台不足。以潮州市为例，2020年之前，市潮剧团除了政府的演出任务外，大约还有近百场的市场化演出，基本上能维持潮剧团的各项开支费用。2020年初疫情爆发之后，三市的市场化潮剧演出活动已经全面停止。在演出场所方面，上世纪90年代，三市的市区都有四五个可用于潮剧演出的影剧院，每个乡镇也都有影剧院（戏院），但现在多数影剧院基本废弃。潮州市区目前可以用于潮剧表演的戏院只有一个。最为遗憾的是，潮州古城作为国家历史文化名城，古城中却没有一处专门展示潮剧文化的场所，这让文化旅游的档次大打折扣。

三是人才缺乏，制约发展。潮剧是一门综合艺术，必须有一定数量的专业人员才能组成剧团。除了演员之外，还必须有编剧、导演、乐器演奏队伍、剧务等，由于收入低下，相当一部分潮剧专业人员都选择另谋职业，导致剧团队伍涣散。民营剧团情况更为严重，只能根据演出需要临时组团，成为半职业或者业余职业，甚至是季节性的业余潮剧团。国有潮剧团演职人员老龄化问题日益严重，又加上事业单位招收政策限制，人员只出不进，招聘进来的也只能算是临时工，造成艺术力量青黄不接，剧团发展爱到制约。

四是缺乏管理，市场混乱。目前，在潮汕地区演出的潮剧团体有从事重点创作剧目、经营潮剧艺术精品的国有剧团，也有艺术水平较高的县级专业潮剧团；同时还有民营职业剧团，半职业剧团以及一些个人投资兴办职业、半职业或者业余的，甚至是季节性的业余潮剧团。这些潮剧团艺术水平相差甚远。据调查，现在潮剧团赖以生存的农村市场，近半以上都被“哑戏”“潮剧爱好者”占领，艺术水平不高，从而对普及、推广潮剧艺术，造成了负面影响。

五是题材老套，缺乏创新。潮剧现行演出的剧目来看，多数是宫廷斗争、家庭聚散、因果报应等。固定的剧情在舞台上一年又一年的演出，容易让人把“老套”“古装”“土气”与潮剧艺术挂钩，同时也限制了剧团的创作思路和观众欣赏水平的提高。

六是依靠民俗，市场单一。参与农村民俗活动成为大多数剧团最主要的经济来源，让潮剧陷入难堪境地。农村各地游神赛会的日子就是潮剧团最忙活的时候。每年游神赛会的时候，经济条件较好的“乡里”便会演出几场戏曲助兴，民间称之为“老爷戏”，意思是做给神明看的戏。潮州市潮剧团曾经在普宁洪阳的一个村连演了40年，这虽然是对剧团演出水平和信誉的认可，但过度依赖“老爷戏”获得生存，将让潮剧陷入“艺术”与“市场”双重衰退的局面。

潮剧文化保护协同立法的基本过程

在广东省人大常委会的指导下，潮州市人大常委会在参考外省市立法经验的基础上，在协同立法上主要做好六方面的工作：

（一）开展调查研究，掌握一手资料。2021 年初，潮州市人大常委会主任会议根据省人大常委会的建议，决定指定法工委就区域协同立法保护潮剧的可行性开展前期调研。主要做好三方面的调研工作：一是到潮州市潮剧培训中心、潮州市潮剧团、市文广旅体局，就潮州市的潮剧文化现状进行调研，同时邀请潮州文化研究专家、潮剧团负责人、潮剧非遗传承人、知名潮剧表演艺术家、潮剧青年演员、潮州电台戏曲频道节目负责人等，召开调研座谈会，广泛听取潮剧专业人员对保护潮剧的看法、意见和建议。二是深入基层，听取群众的意见。饶平县潮剧团是潮州市唯一一家县级国有潮剧团，饶平县潮剧也有着比较好的群众基础。法工委走访了饶平县人大常委会有关工委、县文化局、潮剧团，听取对立法的意见建议，深入基层社区民间潮剧爱好者中，实地了解潮剧的现状。三是由市人大常委会副主任带队，到汕头市、揭阳市人大常委会，开展座谈交流。就潮州市潮剧的现状以及三市开展区域协作立法保护潮剧的工作打算，同两市人大常委会主要领导和有关工委进行深入交流。

潮州湘子桥（资料图片）

（二）达成协作协议，统一工作流程。在做好前期准备工作的基础之上，潮州市人大常委会主动联系省人大常委会在潮州召开各市参加的工作会议，确定协同立法工作方案。与此同时，潮州市人大常委会组成法规起草工作专班，通过查阅上位法规定、国务院、文化部和省人大、省政府有关法规、政策文件，结合前期调研的情况，迅速组织起草法规初稿，作为会议资料供省人大常委会法工委和汕头市、揭阳市参考。工作会议决定采取“一方（潮州）起草，多方征求意见，协同确定主要制度，允许保留地方特色”的工作思路，一致同意由各市人大常委会在同一时间阶段审议，同一时间阶段报省人大常委会批准。会议确定采取由各市人大常委会法工委牵头组成工作专班，主导法规起草工作，提高工作效率。

（三）坚持党的领导，列入年度计划。协调工作会议召开之后，三市的人大常委会迅速行动，由人大常委会党组向各市市委报告，由市委研究决定增加协同立法保护潮剧作为2021年度的立法项目。由于三市原来都没有将保护潮剧的立法项目列入年度立法计划中，因此，作为新增的立法项目，应当按重大事项报告制度履行向党委报告的程序。同时，立法是地方重大事项，与群众利益关系密切，而且涉及多个部门的权限，对地方文化产业发展将产生重大影响，应当向党委报告。

（四）成立工作专班，推动工作进展。成立法规起草工作专班，是广东省人大常委会法工委的重要经验之一。工作专班主要任务有三项：一是在前期的基础上有针对性地开展调查研究，特别是针对潮剧发展过程中的存在的院团体制建设、人才培养、演出市场、宣传推广、文旅融合等问题，进行有针对性的调查研究，听取有关部门意见，提出符合上位法规定，符合中央和省政府政策精神的措施；二是修改完善法规初稿，在原来的基础上再组织研究分析，查阅上位法规定，对上位法有明确规定的，不再重复；对上位法规定不明确的，研究制定具体措施；对上位法规定中可以融入地方特色的，进一步结合本地实际加以细化。三是研究全国已经生效的地方戏曲立法，汲取先进的立法经验。如粤剧、苏州昆曲、安庆黄梅戏、盐城淮剧等法规，目的是借鉴先进立法经验提高立法质量。

（五）加强工作交流，探索制度协同。工作交流在协同立法中具有重要的作用，通过交流可以实现资源共享，互通有无。通过建立信息工作群，各市及时把立法工作的进展发布到信息平台上，让各市能及时了解各市的立法工作的动态。对工作进程、工作中碰到的问题，及时进行沟通。比如，通过发布工作日程安排，让各市在工作进展上保持一致性；发布各市的调研报告、法规修改意见、修改对照情况、最新的立法参考资料等，实现信息资源共享，达到协同工作进展的目的。通过信息工作群，各市工作人员也可以随时进行工作交流，如潮州市、揭阳市，就通过交流意见，提出了加强与汕头市、揭阳市等相关地缘相近、文脉相承区域的统筹协调，建立和完善潮剧地方特色文化产业区域合作机制，发展区域性特色文化产业带。省和市法工委还通过工作交流就设立粤东地区潮剧文化节、设立潮剧表演艺术奖项、协同开展剧本创作、学术交流、艺术研究、人才培养、协同组织对外艺术表演交流、展示、设立潮剧戏曲从业人员保障公益基金会等条款，与各市达成一致意见。

（六）交换起草意见，提高立法质量。在充分做好资料收集、开展立法调研、起草修改法规初稿的基础上，各市交换法规初稿，并进行充分的交流，对主要的问题展开讨论，达成共识，是提高协同立法质量关键的环节。2021年6月初，汕头市、潮州市、揭阳市人大常委会法工委经过协商，共同邀请省人大常委会法工委主持工作交流视频会，对开展区域协同立法工作以来的工作情况，进行汇总，研究部署一下步的工作程序。会议主要内容是各市对各自的法规初稿作起草说明，同时对主要的问题进行探讨，发现各市不同的看法，再在省人大常委会法工委的主持下进行综合协调，确保各市规定的主要制度具有高度协同性，防止对同一行为、同一对象，作出不同的规定，为今后法规施行造成影响。

在广东省人大常委会的精心指导下，汕头市、潮州市、揭阳市人大常委会在全国率先开展历史文化领域的区域协同立法，从建议的提出到形成统一的意见，历时6个月。整个工作过程呈现出四个特点：一是各市党委和人大常委会重视，是开展协同立法的根本保证。各市党委、人大常委会能把开展区域协同保护潮剧文化作为贯彻落实习近平总书记视察潮州、汕头时的重要指示精神的具体举措，积极响应省人大常委会法工委的提议，围绕共同的目的，精心组织，有力推进。二是前期工作基础扎实，各市人大常委会能切实负起人大常委会主导立法工作的具体职责，协同有关部门深入开展调查研究，为开展立法工作提供客观依据和事实依据，为提高立法针对性打下基础。三是各市人大常委会法工委能加强密切联系，真诚合作，是协同立法的主要力量。各市人大常委会能充分交流意见，最终达成共识，让协同立法工作从纸上理论变成现实的法规草案，各市人大法工委从协同立法的旁观者变成参与者、推动者。四是省人大常委会的有力指导，是协同立法顺利开展的决定因素。汕头市、潮州市、揭阳市虽然同属潮州文化区域，但由于互不存在隶属关系，人大立法方面更是少有来往。广东省人大常委会法工委站在大局角度，意识到同一区域文化协同立法的可行性，提出了协同立法保护潮剧文化并由潮州市人大常委会牵头负责的建议。工作过程中，广东省人大常委会给予了大力支持，确保协同立法各方面工作的顺利开展。

关于进一步推进区域协同立法的思考

党的十九大报告明确提出实施区域协调发展战略，对推动地区实现更高质量一体化发展具有重大现实意义。协同立法作为立法领域的新事物，对于落实和推动区域协调发展战略具有积极意义。就粤东地区而言，除了潮剧文化之外，潮绣、潮雕、潮塑、潮州菜、潮州工夫茶、潮乐、潮州大锣鼓、潮汕民居，潮汕侨批、潮州歌谣、潮汕民俗、潮汕方言等潮汕文化，都将可能是未来协同立法的项目。除了文化领域之外，还有城乡建设与管理、环境保护方面，如水资源利用与保护、交通建设、水污染防治、文明行为规范等。

汕头市、潮州市、揭阳市揭开了协同立法的序幕，虽然积累了一定经验。但也反映了一些问题：一是协同立法完全由各市人大常委会主导，各市政府有关部门没有开展跨区域协作；二是未能形成三市协同开展立法的工作机制，协同立法工作无法实现制度化、常态化；三是工作互动性不强，各市无法实现交叉调研、异地调研，对非本市的情况了解程度不高；四是相互之间信息交流还不充分，信息交流存在不对等、不及时的情况。针对这些问题，需立足现有制度空间和发展实际，搭建地方人大常委会之间开展区域协同立法的框架，助力区域一体化建设。

（一）积极争取党委对协同立法的重视和支持。党的十九届四中全会提出要“构建区域协调发展新机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。”区域协调发展新机制，应当包括地方人大立法。因此，在谋划区域协调发展中，要同步考虑协同立法的总体思路和重点任务，推动协同立法制度创新，统筹协调立法工作安排，为区域协同立法奠定基础、指明方向。

（二）区域协同立法适当纳入地方立法规划、立法计划。区域立法工作协同主要包括立法规划计划协同工作、起草工作协同、立法工作推进协同、立法成果共享等方面。地方人大及其常委会在制定立法规划或年度立法计划时，要充分考虑区域协调发展需要，注意相互吸收彼此意见、照顾彼此关切，使立法规划和年度立法计划满足区域协调发展需求，最大限度发挥立法资源和制度规范方面的协同推进优势。

（三）建立组织领导机制，提高协同立法的规范化水平。建立以同一地域、经济圈、文化区域区域协同立法组织领导机制。由人大常委会主任会议作为决策领导层，统筹规划区域发展中协同立法有关问题；分工联系立法工作的副主任作为协调层，牵头协调区域协同立法中的重大问题。通过签订协同立法协议，确立协同立法的基本原则、重点领域、工作机制、工作程序、立法项目等，形成规范性文件，以指导区域协同立法。定期组织召开有人大常委会、政府及相关部门领导参加的工作联席会、座谈会等，专题研究协同立法相关事项，议定和部署目标任务，层层推进，凝聚共识。

（四）建立人大常委会、市政府协同立法工作落实机制。协同立法最重要的准备工作是在立法准备阶段，建立工作落实机制，有得于人大常委会法制部门和政府有关部门按人大常委会以的立法规划和计划提前做好准备工作。可由区域地方人大法制委员会和常委会法制工作机构、政府司法局作为立法工作协同的综合部门。一是牵头统筹本行政区内各有关部门的协同立法相关工作，推动协同立法在本行政区域内有序开展。二是负责区域人大之间的工作落实，落实区域协同立法相关会议的安排，与其他地方人大相关专工委联系沟通，共同推进协同立法工作。

协同立法是区域协同法治建设的重要组成部分。随着区域一体化国家战略的实施和推进、法治方法被地方决策者自觉运用，区域协同立法将越来越多地出现有社会治理的工作之中。作为地方人大立法活动中的新生事物，区域协同立法涉及一系列重大的理论问题，还需要各地人大立法工作者在实践中不断探索，让这一新生的地方人大立法工作方式走得更远、更加稳当！