网络银行监管面临的挑战与应对策略

陈 计

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

近年来，伴随着信息技术的飞速发展，经济全球化的脚步也在不断加快。在金融领域，网络银行如雨后春笋般不断出现，据统计，我国目前有300多个银行分支机构拥有网址和主页，开展相应的网络银行业务，给人们的生活带来便利，刺激经济繁荣发展。2021年10月7日，中国人民银行行长易纲在“在国际清算银行（BIS）监管大型科技公司国际会议”上强调，加强对网络银行等金融机构的监管，落实好相适配的监管方案，实施并表管理，规范关联交易，加强审慎监管。当前我国学者针对网络银行监管主要从实现功能型监管法律体制[1]、构建谨慎性法律制度入手，缺乏对网络银行准入、营运和退出机制进行分析。通过提出新的网络银行监管意见和完善措施，来规范网络银行监管，保障金融安全。

一、网络银行监管的法律现状及存在的问题

（一）网络银行监管的法律现状

网络银行是传统银行在互联网领域的拓展和延伸，但是在经营模式、组织结构、业务管理等方面与传统银行相比具有较大差异。这就要求对网络银行的监督管理应当更具针对性，但遗憾的是，我国目前银行业实施的基本法律如1995年《中华人民共和国商业银行法》、2003年《中华人民共和国银行业监督法》都是针对管理传统银行所制定的法律，未能考虑网络银行的特殊性。在对网络银行进行监管时，仅有银监会2006年颁布的《电子银行业务管理办法》《电子银行业务风险管理原则》等部门规章，难以应对当前复杂多变的金融环境。时至今日，针对网络银行的立法尚未推出，其他实施的监管条款或规范不具备权威性和可操作性，导致监管力度不足。

（二）网络银行监管存在的问题

1.法律监督机制欠缺

在当前发展阶段中，网络银行发展没有与其相适配的法律监管体系，尽管我国发布了有关规范和限制网络银行融资机构的文件，但这些文件缺乏权威和效力。同时监管机构忽视了对网络银行的管理，导致出现许多监管盲区，增加了市场风险。作为监管网络银行的法律存在短板和漏洞，很多网络银行在经营过程中存在失范行为，监管机构却没有充分的法律依据进行监管。健全立法、强化监管是网络银行监管必须解决的重要问题。

2.监管模式模糊

我国网络银行的监管和业务划分有着非常密切的关联性，特别是随着金融创新能力的增强，金融风险传染性和集中度不断提高，业务监管的划分已不能满足监管要求。金融危机迫使人们重新思考金融监管模式，改变传统监管模式的缺点和不足，从新的发展角度来探索新的监管方式，为金融市场的稳定、健康运行提供重要的制度保障。[2]2008年金融危机之后，全球的银行企业都或多或少存在监管短板，国内银行亦是如此，我们应该在混合经营的利弊之间取得更好的平衡。网络银行监管制度中监管模式的模糊将极大地增加金融系统的风险，[3]很难满足经济发展和客户需求。在实际运行过程中，需要从不同的角度来探索可行性操作方式，在实体金融发展的过程中，密切关注实体经济变化趋势，采取科学高效的方法来实现资源的优化配置。互联网金融业还有很大的发展空间，为了规避金融风险，更好地促进经济发展，监管模式的转变不应该过于仓促，而应从长计议，要符合网络银行发展的要求，以期在最大程度上解决问题，促进网络银行的发展和进步。

（三）监管内容不够清晰

我国网络银行在实际运行过程中还存在部分问题没有得到妥善解决，监管内容不够清晰就是其中一项重要问题。首先，没有确定具体的监管主体。虽然我国对资产证券化、银行信贷合作、银行融资、信托公司等金融市场的各个方面都有专门的机构进行监管，但是监管主体众多和混乱导致了多重监管，[4]反而造成行政资源的浪费。同时，没有确定相应的问责机制，在监管主体不明确的基础上，不同监管机构承担的具体职责有所不同，在这样的情况下，就会出现各自为政、监管效率低下、相互推诿责任等一系列问题，难以有效地监督和管理网络银行。模糊的监管主体将导致法律监管环境的动荡，大大增加金融市场风险爆发的可能性。其次，监管对象不明确。由于网络银行的定义尚不完全统一，因此进一步定义网络银行的监管对象更加困难。如银保监会对银行理财业务进行了限定，认定此项业务不属于监管部分，然而在开展理财业务的过程中，会出现各种不同的监管套利问题，影响到金融市场的正常运行，因此也需要引起重视，加强监管。最后，监管主体和监管对象之间的对应关系不够明确。如我国法律明确规定银保监会和证监会是我国信托公司的监管主体，资产证券化监管机构主要有央行、证监会以及银保监会三大组织，此外证券市场还衍生了很多新类型交易活动，[5]这些同样需要监管。从这些具体规定中可以看出，我国网上银行监管的主体和对象繁多，而且两者之间的重叠现象也很严重，多重主体的存在导致网络银行监督力度达不到要求，出现很多问题亟待解决。

二、域外网络银行监管的经验与借鉴

（一）美国

美国建立了网络银行监管机构，以便更好地发挥监管作用，增强监管力度。构建科学高效的风险管理体系，用来识别风险，评估风险带来的影响，并且有针对性地制定可行性应对措施。同时出台相应的法案使得财政部和金融监管委员会加强协作，提高监管效率；合并储蓄监管局（OTS）和货币监管局（OCC），成立国家银行监管局和消费者金融保护局；提高联邦保险办公室在保险业中的地位；[6]强化美联储在监管中的重要作用。通过此次金融机构改革，确保央行各项职能都可以得到良好的履行，对于宏观监管效率的提升有重大的促进作用，与此同时缓解了国家机构之间的监管冲突。这种混合行业监管的尝试创新了监管现状，有效规避了财务风险。

其次，美国在金融活动方面加强对网络银行机构和产品的监管。一方面，对网络银行机构和产品进行监管。《多德·弗兰克法案》（Dodd Frank Act）对重要金融机构的确认标准进行了限定，对机构性质、规模大小、集中程度等都进行了详细的限定，按照此标准划分金融机构的等级。此外，《多德·弗兰克法案》中对于私募股权的内容进行限定，[7]重视对私募股权的监管，意味着网络银行在监管体系不断完善的情况下，受到的监管程度也更大；另一方面，需要进一步重视表外业务的监督。《多德·弗兰克法案》对表外业务内容和含义进行了明确的限定，它是指尽管不列入资产负债表，但其对银行的当期损益具有重大影响的业务。认为对表外义务的监管很重要，在抑制通货膨胀上起到一定的作用，可以降低记录内容不全面所引起风险。[8]

通过研究美国网络银行制度的发展历程，可以从中获得一些启发。我国可以完善监管机构的设立，成立由财政部牵头的国家金融稳定委员会，[9]同时吸纳中国人民银行、银保监会等其他相关成员机构，将网络银行的监督和发展等问题都归于此委员会的职责范围内，提升工作成效。其次，强化对网络银行金融产品的监督管理，对这些金融产品进行严格的分类，防止所有产品均可任意交易，造成社会经济秩序的混乱。

（二）欧盟

欧盟为了把网络银行监管落实到位，专门建立监管机构来强化监督管理。他们始终监测和评估网络银行领域的潜在风险，重视对跨境流动性风险的监管，完善监督管理体系，提出完善网络银行监管法规的建议。欧洲积极完善法律法规，加强对金融机构运行的管理，2015年，欧盟制定并通过了《证券融资交易透明度法规》，此外还制定了遵守“统一透明度原则”的要求，极大提高了证券融资透明度。[10]我国网络银行起步较晚，相关法律制度还不完备，为适应社会发展需要，要加强重点领域立法，维护交易安全。要立法确保交易信息传输的完整性和安全性，明确交易内容，选择合适的金融工具，为投资决策提供重要数据信息参考，降低风险发生的可能性。此外，要加强跨境交易的法律制度建设，促进网络银行的国际治理，引起国际社会对网络银行监管的关注。

三、网络银行监管完善的对策

（一）完善网络银行监管法律体系

随着网络银行的快速发展，完善相关立法体系是非常有必要的，尤其是专门规定网络银行监管的法律，使其作为网络银行基本经营过程中的主要依据。[11]《网上银行业务管理暂行办法》是中国人民银行于2001年7月颁布的，其内容和相关规定尚不完善而且略显陈旧，已经不能完全满足当前网络银行发展的需要。而《商业银行法》固然对网络银行的调整具有很多作用，但是网络银行具有独特特征，很多业务关系和社会关系是《商业银行法》所无法调整的，所以一部专门的网络银行法是十分迫切并具有极其重要现实意义的。[12]相关部门需要尽快颁布与之对应的行政法规和规章。一方面可以对法律中的规定加以具体化使其具备可操作性，另一方面可以起到弥补法律漏洞的作用，对法律未规定的方面制定具体的细则，最后在具体实施过程中规定相应的程序，使所有的活动有章可循、有法可依。

（二）探索新的网络银行监管模式

在网络信息技术不断发展的背景下，传统的监管模式已经无法满足需求，需要积极探索新的监管模式来适应网络银行的发展。随着技术和产品的不断创新，必须优化和完善网络银行的监管，促进网络银行的发展。

首先，扩大网络银行的监管范围，应从传统的资产负债业务拓宽到全方位、各领域的监管。比如，银行中间业务会影响银行盈利空间，很多银行也会大力开发中间业务，[13]因此可将这部分业务纳入网络银行监管范畴中。其次，丰富监管手段，创新监管技术。监管机构应加快建立成套的互联网监管模式，对网络银行的业务审批和交易程序进行严格审查，为网络银行监管的发展提供技术上的帮助和支持，强化非现场监督的作用。最后，建立一套适合中国网络银行发展的监管方法和风险评估系统，从而形成契合国际规则的监管机制。引导网络银行做好风险预测和管控，为网络银行的有序规范发展提供良好的指导，增强核心竞争力，在激烈的市场竞争中保持优势（见图1）。

图1 新型网络银行监管模式结构运行图

（三）明确网络银行监管内容

网络银行本就涉及各种不同的领域，存在着非常显著的跨行业特征，我国在网络银行监管的过程中，遇到的问题更加复杂，没有确定网络银行监管的具体内容，会影响到实际监管效率。首先，强调银保监会在网络银行监管中的主导地位，通过制定一系列监管规定，使其在网络银行监管中发挥领导作用。自成立以来，中国银保监会在其相对成熟的经验下进行指导，负责许多金融机构的管理，同时，还开发了一套完整的风险防范系统，[14]应对中国网络银行可能造成的系统性风险。例如，银监会（银保监会前身）早在2014年就对商业银行内部控制中的风险防范原则进行了确定，通过合并使得银保监会的主导地位进一步明确，有利于对网络银行实施更全面的监管。其次，明确监管对象则需要结合网络银行的特点。一方面，网络银行具有中介性，对其实施监管需要明确网络银行是否从事了与信用中介有关的事务；另一方面，是否具有期限转换特征也是判断网络银行监管对象的重要标准，融资方式的多样化要求我们实现监管的多样化。

（四）健全网络银行监管制度

首先，创建灵活的网络银行市场准入制度。对于网络银行来说，现在是脱离常规监管的时刻，美国等经济发展比较靠前的国家，网络银行的监督体系依旧不完善，但是其在维护金融市场稳定发展中却发挥着重要作用。中国应重视完善网络银行监管法律体系建设，将存在监管空白的领域纳入监管法律体系。没有明确的网络银行准入制度，会导致网络银行发展鱼龙混杂，对其未来发展将是致命性的打击。针对网络银行的监管应首先明确市场准入制度，[15]我国当前运行中的网络银行主要是分支型网络银行，是以传统银行为基础，通过互联网来办理业务的在线银行，现阶段纯网络银行模式在我国尚未具备成熟条件，故建立灵活的市场准入制度主要是规范分支型网络银行的市场准入问题。对分支型网络银行的市场准入问题，需要依据办理网络银行业务的主体以及网络银行所开展业务的不同加以区别对待。[16]如果我国的传统银行需要开设分支型网络银行来扩大业务范围，施行备案制即可，不用严格的审批程序。网络银行业务和其原本的业务并无不同，仅是创新方式和渠道而已。而如果国外的银行需要在国内开设网络银行则要加以严格的审核和审批，这是出于国家金融安全的考量。如果我国传统银行或者其他金融机构欲开设新的银行业务，此时亦需要进行严格的审批，这是为了防范金融风险，确保金融资产安全，维护金融交易市场秩序。总之，网络银行的市场准入要在备案和审批的程序内，根据不同的情况进行优化设计，使网络银行公平有序地竞争，促进网络银行健康可持续发展。见图2。

图2 网络银行市场准入制度设想图

其次，构建有效的网络银行市场营运制度。对于网络银行来说，其发展所面临的挑战是巨大的，市场营运制度的建设关系着它未来的发展是否能够科学、有序地进行。因此构建高效、便捷的网络银行运营体系，建立包括财务管理、人力资源管理、技术管理、运营管理和营销管理在内的营运管理机制，会让网络银行的发展活力更足。

最后，建立谨慎的网络银行市场退出机制。市场退出机制是银行竞争机制的重要组成部分，是银行竞争力的根基和重要保障。在全球竞争的时代，构建网络金融市场的退出机制，是提升综合实力和竞争实力的重要措施。建设退出机制首先要设置合理的市场退出标准，除了资产负债和现金流量的标准外，还要为网络银行建立一套独特的监管标准。其次，要建立多种形式的重组制度，[17]遵循成本最低、市场力量优先的原则，以立法的形式进行确定；再次，要建立清算制度，满足保护公共利益和维护银行系统安全的需求。最后，应建立存款人保险制，为有效实施网络银行市场退出制度提供依据和保证。

四、结语

在互联网技术不断革新的当下，网络银行产业蓬勃兴起，然而我国对网络银行的监管却处于相对滞后的状态，严重制约了网络银行进一步的发展和扩张。健全的网络银行管理立法，可以为其在金融海洋中畅游保驾护航。既要通过完善相关监管法律法规，探究更适应中国国情的监管模式等顶层设计，也要相应建立健全准入和退出制度等具体抓手，共同促进我国网络银行的健康持续发展，实现中国经济繁荣发展的良好愿景。