美国冻结外国央行资产的案例分析

文/刘旭 尚昕昕 贺洋 编辑/白琳

冻结外国中央银行资产是美国金融制裁的重要组成部分，本文结合其历史上针对12个国家央行进行的15次资产冻结案例，对相关制裁逻辑、做法和后果进行了系统分析。

央行资产冻结发生于敌对状态但都有不同的技术理由

央行资产冻结是指暂时剥夺制裁对象国的央行资产使用权，切断其资金流，削弱其金融稳定，属于非常严厉的金融制裁手段。极端情况下，存在着直接没收央行资产的案例。

央行资产冻结或没收发生于军事冲突或敌对状态。本文统计了1979年至2020年处于冻结状态或新发生的央行资产冻结案例，共涉及12个国家央行15次资产冻结或没收，包括古巴、伊朗、利比亚、南斯拉夫联盟、委内瑞拉等（见表1）。其中，朝鲜央行资产自1950年起、古巴央行资产自1962年起一直处于冻结状态至今没有解除；冻结超过1次以上的案例有伊朗、利比亚，均为2次；伊拉克央行资产被冻结1次、被没收1次。央行资产冻结在敌对状态下都有具体的技术性理由。从现有15个央行资产冻结的案例看，美国一般不会把战争或敌对状态作为冻结的理由，而是援引联合国决议或国内法等明确资产冻结的技术性原因，包括参与洗钱、为武装组织提供融资、涉嫌恐怖主义融资等，让美国处于道德制高点。1992—2003年美对南斯拉夫联盟央行的资产冻结，主要原因是央行为参与内战的武装组织提供融资；2019年美冻结委内瑞拉央行资产，主要原因是央行为马杜罗政权海外洗钱提供渠道；1997—2017年美冻结苏丹央行资产，主要原因是央行为恐怖主义组织提供融资。

表1 被实施过央行或政府资产冻结的案例

央行资产冻结与政府资产冻结有高度相关性但也存在明显例外。15个央行资产冻结的案例背后都有政府资产冻结的影子，但实际操作中也有例外情形。一是央行资产冻结与特定人员挂钩。早在2015年3月美国已针对委内瑞拉政府和央行的部分资产采取限制措施。2019年4月，美国以涉嫌为马杜罗政权洗钱为由冻结委内瑞拉央行资产，时间早于当年8月对政府资产的冻结。二是央行资产冻结与特定境外主体挂钩。早在2012年10月伊朗政府和央行的资产一直处于被冻结状态。2019年9月20日，美国以伊朗央行向恐怖主义代理人真主党提供数十亿美元资金为借口升级冻结措施，并未涉及伊朗政府。

央行资产冻结的法律依据和技术细节复杂

美国央行资产冻结主要依据国内法，联合国决议仅作为资产冻结的理由之一。从实际来看：

美国单边冻结央行资产的路径包括立法冻结和签署行政令冻结两种方式。一是行政令冻结使用比较普遍。美总统可依据《国际紧急经济权力法》直接签署行政令对他国实施制裁，无需国会立法批准。条件是在美国受到敌对或袭击时，具体措施为对制裁对象在美境内资产进行资产冻结或者没收。基本程序是“美国总统发布制裁令或国会出台专门法案—美国财政部下属海外资产控制办公室（OFAC）制定专项制裁条例并负责具体执行”。2001年“9·11”事件后，依据《爱国者法案》对《国际紧急状态经济权力法》进行修订，美政府获得将“冻结”升级为“没收”的行政执法权。二是立法冻结。由国会立法对他国的央行资产进行冻结。国会立法方式需要总统签署行政令方可生效，立法程序约2至6个月。

联合国决议为美国制裁披上了合理的外衣。在美国央行资产冻结的15个案例中，有联合国制裁决议的有8个。但联合国制裁决议较为宽泛，并不一定明确冻结央行资产（只有利比亚一个案例明确冻结央行资产），美国的央行资产冻结是在联合国决议基础上的单边做法。1990年伊拉克发动海湾战争，联合国决议中仅向伊拉克提出停止战争、赔偿损害等原则性要求，而美国则依据其国内法冻结伊拉克政府及央行在美资产。2011年联合国决定冻结利比亚领导人卡扎菲和部分官员的海外资产，而美国依据国内法同步冻结利比亚政府及央行、与利比亚局势相关个人及实体组织在美资产。

美国的央行资产冻结有着复杂的技术和操作内涵。从美国的制裁令看，美国不仅要冻结外国央行现有的存量资产，同时也包括了未来属于该国央行的资产的生息部分。同时，美国资产冻结通常将冻结存量资产与限制资金融通结合，对被制裁国的金融稳定和资金融通构成了严重威胁。从具体操作来看：

一是美国冻结的存量资产包括持有的美国国债、存放在美联储以及其他美国银行的存款、黄金储备等资产及其资产的生息部分。1988—1990年美国制裁巴拿马诺列加政权时，冻结巴拿马央行在纽约联储账户内的780万美元。1979—1981年对伊朗的制裁中，冻结伊朗央行120亿美元资产以及存放在纽约联储的163万盎司黄金储备。2012年10月美国重启对伊朗制裁，再度冻结伊方的存量资产。

二是美国资产冻结通常与限制资金融通相结合，包括限制被冻结账户开展贸易收付及各类融资行为。2013年2月美国以伊朗银行业反洗钱制度缺陷对国际金融体系带来风险为由升级制裁，禁止伊朗央行（扩展到伊朗其他金融机构）通过美国金融体系开展融资。2013年3月美国再次升级制裁，明确限制伊朗央行从事石油贸易项下收付，切断伊朗海外石油收入。在1990年制裁伊拉克的案例中，限制伊拉克央行协助其政府在美发行债券融资。在2019年制裁委内瑞拉案例中，限制委内瑞拉央行协助其政府在美发行债券、股权投资及投资分红。

三是美国的央行资产冻结范围包括美国境内资产和存放在美海外金融机构的资产，有时涉及存放在第三国的资产。（1）冻结美国境内央行资产是核心。在1979年美对伊朗制裁中，美国将伊朗存放在美国的银行以及外国银行在美分支机构的所有账户（包括美元账户和非美元账户）内金融资产全部予以冻结，约55亿美元。（2）冻结在美国金融机构海外分支机构的央行资产实际较难实施。以美国海外金融机构的美元账户为主，主要针对伊朗、利比亚等石油输出国为多。在1979年伊朗制裁和1986年利比亚制裁案例中，美国曾试图冻结伊朗和利比亚存放在美国海外银行的美元账户甚至非美元账户，后迫于与当地法律冲突很快对此类账户解除冻结。（3）冻结存放在第三国金融机构的央行资产。这需要美国的盟国政府配合，难度较大。2018年12月、2019年1月英格兰银行两次拒绝委内瑞拉央行提取12亿美元黄金储备的要求。

央行冻结资产的处置方式以解冻为主但有例外情形

被冻结的央行资产所有权没有发生转移，理论上美国没有支配权，而应在制裁或冻结结束后直接解冻，交由被制裁国央行进行支配。但从本文涉及案例来看，并非如此。

美国有对处于冻结状态的央行资产进行单边处置的先例。根据《外国主权豁免法》，美国明确对涉及“国家资助恐怖主义”的央行冻结资产可不享受豁免，可直接用于赔偿受害者。1996年美国修改了《外国主权豁免法》，明确“国家资助恐怖主义”不享受司法豁免。2002年出台《恐怖主义风险保险法案》，明确美国可将境内冻结的央行资产用于赔偿恐怖主义受害者。古巴、伊朗央行资产均曾被用于赔偿美国认定的受害者亲属（见表2）。

表2 被央行冻结资产用于赔偿案例的情况

美国对制裁结束后的央行资产以解冻为主但仍有例外情形。在现有9个被解冻的央行资产案例中，完全解冻（解冻后全部被冻结资产直接交由被制裁国央行处置）的有7个；部分解冻（制裁取消后，有部分被冻结资产被美国依据国内法挪作他用）的有2个，包括巴拿马（解冻的是1988年的资产冻结）和南斯拉夫联盟（解冻的是1999年的资产冻结）。巴拿马的例外是用于偿还债务。1990年巴拿马央行资产解冻时，在纽约联储账户上的40万美元被美国指定用于偿付国际金融机构债务。南斯拉夫联盟的例外是交由继任政权或用于利益相关方的追索。2001年1月17日美国宣布未来不再冻结前南斯拉夫联盟央行资产，但之前已冻结的资产并不解冻，未来交由继任政权或应对其他潜在相关人员的追索。

历史上美国还有不经过冻结就直接没收他国央行资产的先例。2003年3月20日伊拉克战争爆发当天，伊拉克央行资产被美国财政部没收，后转入“伊拉克发展基金”，用于伊拉克战后重建。