美国对外制裁整体框架

文/贺洋 尚昕昕 蒋涛 编辑/白琳

从实践来看，美国对外制裁包括三大要素：制裁法律、总统行政令和制裁清单。美国以《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》为基础，逐渐形成了覆盖外交、国防、经贸、金融等多维度的专项制裁法律和总统行政令的法律体系，建立了以国务院、商务部、财政部主导的制裁清单为基础的执法体系。这些执法部门高效协同联动，尤其是充分发挥了金融制裁的非对称优势，实现了对制裁对象的精准打击。

美对外制裁行政法律体系经历了三个阶段

美国对外制裁是通过一种或多种惩罚性手段造成被制裁国遭受损失或削弱其对抗能力以迫使其改变行为、接受美国政治意愿或条件的政策性工具。在实践中，美对外制裁法律体系逐渐形成了由制裁法律和总统行政令为骨架的基本框架。上世纪70年代的《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法》基本奠定了美对外制裁的基本法律框架，新世纪以来以“9·11”事件为标志，美方对外制裁体系不断丰富完善，覆盖反恐、人权、洗钱、信息安全等新的领域，运用经济金融制裁打击对手更为精准。从演变过程看，大致可分为三个阶段（见图1）：

图1 美国对外制裁法律的演进

第一阶段为20世纪初期至第二次世界大战，美国对外制裁较为单一，聚焦贸易和国家安全，以贸易制裁和冻结在美资产为主。制裁依据主要是1917年颁布的《对敌国贸易法》，该法赋予美国总统宣布国家进入紧急状态的权力，但未规定紧急情况的范围或期限。美财政部于1950年据此制定《外国资产管制条例》，明确可冻结相关国家资产并禁止金融交易。此外，1946年颁布的《联合国宪章》赋予各成员国实施包括金融制裁在内的权力。二战后美国经济、军事等实力快速提升，对外制裁不断增多，逐渐成为其重要的国际权力。

第二阶段为冷战时期至20世纪末，美国对外制裁领域不断拓展，法律框架基本定型。1976年《国家紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权力法》是美国对外制裁的基本法律，此后几乎全部的经济金融制裁法案和总统行政令均援引上述法案。《国家紧急状态法》确立了国会和总统在制裁上的权限划分：一是赋予美国总统在国家安全、对外政策和经济遭受到严重威胁时，宣布进入紧急状态并实施对外制裁的权利；二是规定国会享有否决权，限制总统对该项“特权”的滥用。《国际紧急经济权力法》在很大程度上取代《对敌国贸易法》，奠定了美经济金融制裁的基本框架：将对外经济金融制裁分为禁止交易往来和资产冻结两类情形。目前，只有针对个别国家（如古巴）的制裁仍在依据《对敌国贸易法》实施。上述两部法律实施后，美国随后制定了多部针对特定国家的专项制裁法案，如1992年《古巴民主法案》、1995年《伊朗交易监管法》等。

第三阶段为“9·11”事件以来，美国对外制裁领域进一步拓展，针对特定国家的专项制裁法律不断丰富甚至转化为专项一般法，更多采用以金融制裁为特征的“精准的制裁”工具。一是新世纪以来，美国借口恐怖主义、人权问题、洗钱、跨国犯罪等理由，不断丰富一般性制裁法律体系。如针对恐怖主义的2001年《爱国者法案》、2006年《全球恐怖主义制裁法规》，针对人权问题的《全球马格尼茨基人权问责法案》等。二是基于对伊朗、朝鲜、俄罗斯等国的专项制裁法律，逐步衍生出一般性制裁法律。这些制裁法律体现了三大特点：（1）次级制裁使用日渐成熟。1995年《伊朗交易监管法》首次提出“次级制裁”概念但较少使用；2001年《爱国者法案》从立法层面确定了美国的“长臂管辖权”，美国开始对伊朗、俄罗斯、朝鲜等国频繁使用次级制裁，随后2010年《全面制裁伊朗、问责和撤资法》、2012财年《国防授权法》、2014年《支持乌克兰自由法》等多部法案均包含次级制裁条款。（2）制裁措施不断集成。针对克里米亚危机，美国先后出台对俄制裁的2014年《支持乌克兰自由法》（以下简称“USFA法案”）和2017年《以制裁反击美国敌人法案》（以下简称“CAATSA法案”），后者“集成”了美国在经济金融制裁领域的常用措施。随后美国将该法案的措施移植到对伊朗、朝鲜的制裁中。（3）特定的专项制裁升级为一般性法律。2012年，美国以俄律师谢尔盖·马格尼茨基死亡为借口，发布《马格尼茨基法案》实施对俄制裁，2016年12月发布《全球马格尼茨基人权问责法案》将该法案推广至全球适用。三是一般性制裁法律中的制裁措施往往成为日后专项制裁的“标准”模板。在新增专项制裁法律或对旧的专项制裁法律修订时，往往会根据相关一般性法律内容，对制裁措施进行“升级”或“打补丁”。四是大国博弈推动制裁法律“定制化”。2014年克里米亚危机后，美国针对俄罗斯人权问题、网络安全、生化武器问题等，通过与盟国合作、逐步升级、层层加码的方式开启对俄“定制化”制裁。

除制裁法律外，美国总统行政令的灵活性和针对性较强，在美对外制裁实践中，总统行政令应用次数远超制裁法案。制裁法案必须经过美国国会的审议和严格的程序通过后才能实施，花费时间较长，不适用于紧急情形。为此，《国际紧急经济权力法》《国家紧急情况法》等法律赋予总统权力，可通过签署总统行政令宣布国家进入紧急状态并启动处置程序。美国总统行政令无需国会批准，能在较短时间内发布并执行，且具有同等的法律效力。且当局势发生变化时，废止总统行政令也较为便捷。因此，在时间较为紧急情况下，美国总统倾向于签署行政命令发起制裁。总统行政令的法律依据除了基础性法律，还可能包括专项性制裁法案。如针对2016年初朝鲜核试验及导弹发射颁发的第13722号令，在依据《国际紧急经济权力法》《国家紧急情况法》《1952年移民与国籍法》等基础性法律的同时，还专门列出依据2016年2月通过的《2016年对朝鲜制裁和政策强化法》。除特定国家或地区外，美国总统还针对特定行为、人员或组织发布行政命令，如针对“跨国犯罪组织”发布的第13581号总统行政令和针对“外国干预美国大选”发布的第13848号总统行政令。

美国对外制裁主要通过11类制裁清单来执行

制裁清单明确了美国的制裁对象。美国制裁法律及总统行政令发布实施后，并不意味着相关主体立即受到制裁，只有相关主体被明确列入相应制裁名单后，制裁措施才会实现效力。从实践看，每个制裁清单都会对应特定的制裁法律或总统行政令，并详细规定了对列入名单内主体的制裁措施。制裁措施的落地遵循着“制裁法律（Law/Act/Statue/Regulation）/总统行政令（Order）→制裁项目（Sanctions Program）→制裁清单（List）”的路径。美对外制裁清单主要由国务院、财政部和商务部负责牵头执行（见图2）。

图2 美国主要制裁清单

美国国务院管理的两类制裁清单，主要涉及武器贸易。美国国务院根据《武器出口管制法》和《国际武器贸易条例》管理原产于美国的国防物品和服务，通过武器出口管制被禁止名单和核不扩散制裁名单，限制相关物品的出口。其中，武器出口管制被禁止名单由国务院下属国防贸易管制理事会（DDTC）具体执行，列入被禁止名单的将被禁止参与美国原产国防物品和服务的出口。美国国务院下属国际安全和反扩散局（ISN）负责对从事核扩散活动的实体和个人实施制裁。例如，2018年4月，ISN根据《伊朗、朝鲜和叙利亚反扩散法案》，对参与伊朗、朝鲜或叙利亚大规模杀伤性武器贸易的28个实体和个人实施制裁。

美国财政部管理的六类制裁清单，主要涉及金融制裁。美国财政部是实施金融制裁的主要执行部门。其中，美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）负责对美国管辖内的交易实施控制并冻结外国实体资产。OFAC发布的制裁名单包括特别指定国民名单（SDN）和综合制裁名单（CSL）。其中，SDN名单是美国对外金融制裁政策中最为核心的名单，主要针对恐怖主义、毒品交易、武器扩散、人权践踏、种族灭绝和国际有组织犯罪等行为。该名单由美国财政部与国务卿、司法部协商后拟定，OFAC将根据最新获取的情报与证据对名单进行动态调整，具有很强的单边主义色彩。CLS名单主要包括巴勒斯坦立法会名单、外国金融机构第561条款名单、非SDN涉伊朗制裁法案名单、海外逃避制裁者名单和行业制裁识别名单。

美国商务部管理的三类制裁名单，主要涉及贸易制裁。美国商务部下属的工业与安全局（BIS）采取分级清单管理模式，分别编制了被拒绝人清单（DPL）、未核实清单（UVL）和实体清单（EL）。其中，被拒绝人清单最为严格，禁止美国任何企业与清单实体进行贸易，也禁止任何第三方如船运和物流公司等为清单企业出口提供便利。未核实清单主要针对BIS无法在其先前交易中确认物品最终用途的交易实体。实体清单主要基于“国家安全”或“外交政策”，并由美国商务部、国务院、国防部、能源部与财政部共同组成的最终用户审查委员会负责对实体清单的增补、撤除或其他修改。被列入实体清单的实体，将被限制出口、再出口和转移。受美国《出口管制条例》（EAR）管制的项目，美国公司如果想向实体清单企业出口产品或技术，则需要申请许可。美国商务部已将全球上千家机构和个人列入实体清单，涵盖70多个国家和地区。对被列入清单实体的管制措施并非立即生效，可申请临时通用许可。

美对外制裁中具有很强的联动特征

对外制裁的落实靠执行。美国对外制裁的一般程序是：首先由总统签署行政令或者法案；其次由美国联邦政府行政部门拟定制裁方案，出台部门条例；接着由相关行政部门依据各自职责实施制裁措施；最后由行政部门进行评估后研究下一步行动。在这一过程中，美对外制裁呈现出较强的“联动”特征。这种“联动”表现在三个层面：一是牵头部门与协同部门的高效联动，二是不同制裁清单之间的有效联动，三是非金融制裁措施与金融制裁措施之间的精准联动，共同强化了美国对外制裁精准打击的执行力和效果。具体来看：

美国对外制裁中主导部门与协同部门的联动。美国对外制裁的主导部门包括国务院、商务部和财政部“三驾马车”。以职责事权为划分，国务院主导外交和安全制裁，商务部主导贸易，财政部主导经济金融。这种主导性在单一制裁清单执行中表现得尤为明显。单一制裁清单由主导部门拟定，但对应的制裁措施包含跨部门的多项制裁工具，需要协同部门同步配合（见图3）。一是经济制裁的主导部门是财政部。财政部OFAC是主导机构，与商务部工业与安全局（BIS）、国务院经济制裁政策和实施办公室（SPI）和国防贸易管制理事会（DDTC）密切配合。其中，财政部OFAC在金融制裁执行上具有较强的主导性，主要抓手是SDN名单和CSL名单，主要涉及与伊朗、巴勒斯坦、朝鲜、俄罗斯等国家和地区，以及恐怖分子和贩毒，有金融关联的特殊个人和实体。同时，OFAC也是美国“长臂管辖”和次级制裁的主要实施部门。二是贸易制裁的主导部门是商务部。商务部BIS在贸易制裁中占主导地位，财政部OFAC、国务院SPI、DDTC以及国内其他的情报和行政部门协同配合。商务部BIS主要通过《出口管理条例》（EAR）对实物、技术和软件进行出口管制，主要抓手包括针对物项的“商业管制清单”（CCL）和针对实体的清单（EL）。实体清单（EL）的编制、修订以及其中实体的增加和删除由美国商务部牵头，成员包括美国国务院、国防部和能源部，有时也包括美国财政部。三是外交和安全制裁的主导部门是国务院。国务院SPI负责制定和执行与外交政策有关的制裁措施，以应对特定活动和国家对国家安全构成的威胁。SPI为实施经济制裁建立国际支持，为财政部和商务部提供制裁实施方面的外交政策指导，并与国会合作起草促进美国在这些领域的外交政策目标的立法。此外，SPI还就制裁问题向包括非政府组织、公司、海外侨民团体和其他各方在内的广泛利益相关方开展外联活动。国务院DDTC负责执行《国际武器交易条例》（ITAR），编制美国军火清单（USML），管理美国原产或涉及美国实体的国防物品和技术的出口。

图3 美国对外制裁执行部门联动示意图

美国对外制裁中不同部门基于不同制裁清单的组合推进实现分步联动。美国针对重点国家（如俄罗斯和伊朗等国）的制裁过程具有典型的层层加码、全方位打击的复杂特征，表现为时间维度或空间维度上同时执行几张不同的制裁清单，几个不同主导部门“并发”运作。时间维度上的几张制裁清单，反映出同一个主导部门的制裁强度步步升级，用更严厉的新制裁清单覆盖旧清单；空间维度上的几张制裁清单，反映出美制裁同时涉及外交、安全、经贸、金融等不同领域。尤其是针对敌对国家或战略对手，时间维度和空间维度的制裁清单相互交错联动是不可避免的实际情况。如美国针对俄罗斯克里米亚危机的制裁，以财政部为主导，体现了时间维度的层层加码特点：美国先后发布4个总统行政令、2个由财政部发布的决定、7个由外国资产控制办公室发布的指令及修订、50个通行许可证，同时专门出台了USFA法案，提出包括禁止进出口银行协助、禁止武器出口、禁止金融机构提供信贷转移和支付服务在内的9项制裁措施。2017年8月出台CAATSA法案，动用除冻结政府资产、禁用美元清算系统之外的全部制裁措施。又如美国针对古巴的制裁具有高度时间维度和空间维度的联动关系：1963年财政部发布《古巴资产管制条例》（CACR）；商务部主要通过《出口管理条例》（EAR）的“商业管制清单”调整对古巴的出口管制，所有受EAR约束的物品除非获得许可例外授权，否则出口或再出口到古巴需要许可证；1993年克林顿签署总统行政令第12854号实施《古巴民主法》，分别规定了国务院、财政部和商务部的职能，其中国务卿负责执行该法第1704、1707和1708条；除本命令第4节规定外，财政部长应负责执行该法第1705(b)-(e)节和第1706节；商务部部长负责执行该法第 1705(b)-(e)条，如果这些条款涉及从美国或从第三国向古巴出口受商务部管辖的货物和技术。同时，授权财政部长和商务部长与国务卿协商，采取颁布规则和条例等必要行动，以实施该法和总统令。

美国对外制裁中与非金融措施和金融措施搭配使用，实现了对制裁对象的“精准打击”。综合美国对外制裁的案例，金融措施在对外制裁中扮演着越来越重要的作用（见图4）。按照强度划分，轻度情形下的制裁一般针对特定个人、非金融机构，采取的措施包括资产冻结等金融手段和限制入境等非金融手段。金融制裁处于协同配合的地位，打击的实质效果有限。中度情形下的制裁升级到特定产业（往往是主导产业）甚至是金融机构和政府部门，采取的措施包括贸易管制等非金融手段，以及限制金融交易、限制资金融通和对非政府部门资产冻结等金融手段。此时金融制裁不再是协同配合，通过精准遏制重点产业和机构获取和使用美元的能力，成为美方有效打击特定实体的关键。财政部在制裁中的主导作用上升。极端情形下的制裁以冻结被制裁国央行资产、切断被制裁国金融机构与美元清算系统连接为主，目的是断绝该国对外金融通道、破坏该国的金融稳定，标志着全面处于敌对状态。以美对俄克里米亚问题制裁为例，美方先后实施八轮制裁，最初两轮制裁中只是针对特定个人（包括相关机构及其领导、俄政府官员）和非金融机构（俄武器制造相关部门），制裁手段以资产冻结、入境管制、贸易管制（1项金融手段、2项非金融手段）为主，以轻度制裁作为对俄方行动的回应；2014年3月18日俄正式“吞并”克里米亚后，美快速升级制裁，两天后启动第三轮制裁，将俄金融机构纳入制裁范围，升级到中度制裁。初始制裁失效后，美方通过扩大制裁范围、升级金融制裁手段提高制裁烈度，在第四至八轮制裁中，制裁范围逐步扩大至金融领域股权债权融资活动以及国防、原油、能源行业，为此美方实施的CAATSA法案第235节中，列出了包括限制投融资、出口管制、资产冻结等在内12项对俄制裁手段（其中9项金融手段、3项非金融手段）。随着制裁升级，金融手段运用的频率显著提高。

图4 美国对外经济金融制裁措施与制裁对象组合