优化转移支付结构能促进基层教育供给吗？

吴 敏

一、引 言

教育是典型的公共品，具有较强的外溢性。提高地区的教育水平不仅能够提高当地的人力资本水平，还能够通过人力资本输出、降低周边地区犯罪率等方式促进其他地区的经济发展(Lucas，1988；Mankiw 等，1992；范子英和张军，2013)。改革开放以来，中国整体教育规模迅速扩张，然而财政性教育经费投入的增长速度长期落后于经济总量和教育规模的扩张速度(黄斌，2012；朱永新，2016)。为了提高各级政府的教育经费投入，国务院于1993 年提出要在20 世纪末使得国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重达到4%，这一目标直到2012 年才基本实现。中国教育的主要支出责任在地方各级政府(田志磊等，2015；李振宁和王骏，2017)。2020 年，中央本级的教育支出占全国教育总支出的比重仅为4.6%，而地方政府利用自有收入和来自中央的转移支付统筹安排的教育支出约占95.4%。在中国式分权的制度背景下，地方政府之间围绕GDP 展开锦标赛竞争(Li 和Zhou，2005；周黎安，2007)。对于地方政府而言，教育的短期经济增长效应不明显，地方政府往往存在着“重基本建设、轻民生”的倾向(平新乔和白洁，2006；傅勇和张晏，2007；马光荣和杨恩艳，2010；付文林和沈坤荣，2012；范子英和张军，2013；张宇，2013)。

为了促进教育事业发展，中央对地方提供大量的专项转移支付和一般性转移支付。近年来，中央针对教育的专项转移支付项目逐渐增多，支持的范围逐渐从普通中学教育扩展到学前教育、职业教育和特殊教育等。一般性转移支付不指定用途，地方政府可以因地制宜地统筹安排在教育、医疗、基本建设等领域。从2012 年开始，中央提出要增加一般性转移支付的比例，整合归并专项转移支付项目。2015 年，国务院下发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，进一步提出要将一般性转移支付占比提高到60%以上。

中央的转移支付对地方政府的教育支出产生了怎样的影响？现有关于转移支付影响地方政府财政支出结构的研究发现，转移支付带来的财力增加使得地方政府更加重视基础设施等生产性支出，而相对忽视教育、医疗等非生产性支出(尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤荣，2012)。直接考察转移支付对教育支出影响的文献主要关注一般性转移支付和专项转移支付的绝对量对教育支出的影响且并未得出一致结论(郭庆旺和贾俊雪，2008；宋小宁等，2012；尹振东和汤玉刚，2016；杨良松，2016；肖鹏和侯思佳，2018)。目前，鲜有研究关注转移支付结构对教育支出的影响。

本文利用2000—2006 年县级数据考察转移支付结构对教育支出占比和生均教育支出的影响。转移支付结构用一般性转移支付占总转移支付的比例度量，并用一般性转移支付与专项转移支付的相对比重进行稳健性检验。估计结果显示，一般性转移支付占比的提高显著增大了教育支出占财政总支出的比例和生均教育支出。进一步分析表明，一般性转移支付比重增加对教育支出的促进作用在中西部地区体现得更为明显。一般性转移支付比重更高的地区在“省直管县”改革之后增加了更多的教育支出。

本文的贡献主要体现在以下两个方面。首先，以往研究主要关注本级政府获得的转移支付数额对公共品供给的影响，本文重点关注转移支付结构的作用，丰富了现有关于转移支付影响教育支出的相关研究。其次，本文借助“省直管县”改革考察了市级政府对县级教育支出的影响，从省以下多层级政府的视角拓展了现有研究。

二、制度背景和理论分析

教育具有显著的外溢性，本地劳动者教育水平的提高会对其他地区的劳动力市场及经济发展产生正向溢出效应。对于具有正外溢性的公共品，中央政府应该给予地方政府一定的补偿，使其公共品的边际收益等于边际成本(Oates，1999；Besley 和Coate，2003)。然而，长期以来我国的地方政府在非生产性领域的公共品特别是在教育上的投资严重不足。改革开放以来，地方政府之间围绕GDP、财政收入、外商直接投资等经济指标展开激烈的横向竞争。地方官员在晋升激励下倾向于将财政资金投资于周期短、见效快的生产性领域，使得财政支出存在明显的生产性支出偏好(尹恒和朱虹，2011；付文林和沈坤荣，2012；李永友和张子楠，2017)。

1994 年分税制改革之后，我国逐渐建立起由一般性转移支付和专项转移支付组成的转移支付体系。一般性财政转移支付又被称为无条件财政转移支付，指上级政府在向下级政府拨付转移支付资金时未规定资金使用方向，完全由下级政府支配的财政转移支付。一般性转移支付按照因素法计算得到，主要用于弥补地方财力缺口(李萍，2010)。近年来一般性转移支付的种类明显增加，其力度不断提高，主要包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、调整工资转移支付等。一般性转移支付在弥补地区财力不足、减少改革阻力等方面发挥着重要的作用(刘克崮和贾康，2008)。专项转移支付是中央给予地方的具有专项用途的财政补贴，主要用于地方的基础设施建设、教育、社会保障等专项工程。

在地方自有财政收入不足的情况下，来自上级政府的一般性转移支付和专项转移支付对于弥补教育投资的不足发挥着重要的作用。由于地方政府获得一般性转移支付不需要付出额外的税收成本，因此一般性转移支付相当于一种“公共池”资金(费雪，2000)，会对地方政府产生收入效应，支出偏向相对较弱，有助于地方政府投资于教育。专项转移支付一般用于解决中央和地方共同的事权，其使用过程受到中央政府的监管较多，因此具有用途限制的专项转移支付更容易“锁定”在相应的支出领域(范子英，2011；范子英，2020；Ding 等，2020)，不利于地方政府投资于教育。

我国的教育转移支付主要有两类，一类包含在一般性财政转移支付中，一类是教育专项转移支付。教育专项转移支付只能用于教育。根据是否要求下级政府配套资金，教育专项转移支付又可以进一步细分为配套转移支付和非配套转移支付。配套转移支付要求下级政府必须按比例配套自有资金，非配套转移支付不要求下级政府配套资金，但下级政府必须按上级政府的规定使用资金，例如用于指定的教育级别、类型或项目(朱永新，2016)。1994 年分税制改革之后，中央开始实施较大规模的义务教育财政转移支付项目，用于支持国家贫困地区的义务教育。2000 年，中央推行农村税费改革，利用农村税费改革转移支付弥补县级政府义务教育经费的不足。2006 年之后，我国逐渐建立起覆盖学前教育、义务教育、高等教育、职业教育等各种类型的教育转移支付。教育转移支付在普及九年义务教育、改善教学条件、提高教育质量、缩小地区教育服务差距等方面发挥重要作用(王善迈和袁连生，2002；王善迈，2012)。

现有文献主要关注转移支付总量或某种特定类型转移支付对政府教育支出和教育效果的影响。在教育支出方面，尹振东和汤玉刚(2016)利用2006 年农村义务教育经费保障机制改革考察教育专项转移支付的效果，他们发现义务教育专项补助制度中的“奖优”机制有助于激励地方政府向基础教育领域投入更多的财力。成刚和萧今(2011)利用1994—2001 年江西省县级面板数据发现，转移支付能够增加县级政府基础教育供给。Shi(2012)考察中央的教育补助对家户教育支出的影响，估计结果显示教育补助增加虽然在一定程度上减少了家户的强制性教育支出，但是同时也增加了家户的自愿性教育支出。肖鹏和侯思佳(2018)使用省级面板数据发现，教育专项转移支付显著增加了省级教育供给。郭庆旺和贾俊雪(2008)使用1995—2005 年的省级面板数据发现中央转移支付对公共基础教育的影响不显著。宋小宁等(2012)采用2001—2006年的县级数据发现一般性转移支付对教育等基本公共服务的作用甚微。杨良松(2016)发现转移支付并未增加地级市教育支出。Lv(2015)发现中央向国家级贫困县提供的教育转移支付并未增加教育支出。在教育效果方面，张丽华和汪冲(2008)使用省级数据发现转移支付能够提高义务教育完成率。范子英(2020)利用2010 年人口普查数据研究发现转移支付有助于提高人力资本的代际流动性。考察转移支付结构对教育影响的文献较少。高跃光和范子英(2021)利用2010 年人口普查数据发现转移支付占地方总财力的比重越大，本地居民的受教育年限越高。本文重点关注转移支付内部的结构对教育支出的影响。

地方财政来源中一般性转移支付和专项转移支付的相对比例可能从多个方面影响地方政府的教育供给行为。首先，由于一般性转移支付不指定用途，其在总转移支付中所占的比例越高，意味着地方政府的财政自由度越大。财政自由度的提高有助于地方政府因地制宜地满足本地居民的公共品需求，但同时也可能加剧财政支出的“生产性支出倾向”，造成教育等社会性公共品供给相对不足。其次，一般性转移支付从中央经由省、市、县级政府拨付至基层单位的进程远快于专项转移支付，这意味着一般性转移支付占比越高的地区，财政资金越能及时到达教育、社会保障等民生领域，有助于提高财政资金的使用效率，进而提高教育公共品质量。最后，由于专项转移支付按照项目法进行分配，一般性转移支付与专项转移支付的相对比例能够反映地方政府通过正式申请以及“跑部钱进”等非正式途径争取中央财政资金的能力(周飞舟，2012；范子英和李欣，2014)。这种能力连同地方官员的政治能力会影响地方政府的支出结构。由上述分析可知，转移支付结构会对地方政府教育支出的总量和结构产生影响，但是具体的作用方向有待实证检验。

三、数据、模型和变量

（一）数据

本文使用的数据为全国31 个省、自治区、直辖市的县级面板数据，教育及其他财政统计数据来自《全国地市县财政统计资料》。该数据的起始年份为1993 年，但是1993—1995 年教育支出包含在文教卫生事业费中，1996—1997 年教育支出包含在文教事业费中。1998 年以后教育支出才单独列出来。2007 年财政部对政府预算科目进行了较大调整，例如2006 年教育支出不包括教育基本建设支出，而2007 年后的教育支出包括教育基本建设支出。各县的社会经济数据如年末总人口、小学在校学生数、普通中学在校学生数等来自《中国县(市)社会经济统计年鉴》，由于在校生人数数据的起始年份为2000 年，因此本文实际使用的数据区间为2000—2006 年。

图1 描绘1998—2006 年省本级及以下各级政府教育支出在该级政府总支出中的比重。省本级数据根据《中国统计年鉴》中提供的省全部教育支出与《全国地市县财政统计资料》中提供的市本级和区县的教育支出计算。省本级和市本级教育支出占财政总支出的比重基本稳定在10%。从1998—2002 年，县级政府教育支出占财政总支出的比例从24%上升到25%，但是2002 年以后该比例持续下降到2006 年的21%。我国从2001 年开始进行农村税费改革试点，2003 年推广至全国。农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资、摊派等被取消，农村中小学教师工资及危房改造等所需的资金由县乡财政预算统一安排。税费改革极大地减少了县乡政府的教育收入，为此国家增加了农村税费改革转移支付。

图1 各级政府教育支出占总支出的比例

（二）模型和变量

本文考察转移支付结构对县级教育支出的影响。首先建立如下的双向固定效应模型：e du=t ranstru' CV。其中，下角标i 表示县，t 表示年份。edu表示县级教育支出占总支出的比重或者生均教育支出。t ranstru表示核心解释变量转移支付结构。用来表示不随时间变化的地区特征(如到沿海的距离、所属城市等)。用来表示不随地区变化的时间固定效应，用来控制政府宏观调控等因素。表示误差项。CV表示一组控制变量。核心解释变量和控制变量的定义和说明如下。

图2 省全部教育支出中各级政府支出占比

(1) 转移支付结构。转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付。本文定义两种类型的转移支付结构。第一种是一般性转移支付占比，即一般性转移支付占总转移支付的比重；第二种是一般性转移支付的相对比重，表示一般性转移支付与专项转移支付的相对比重。在后文的回归中，本文主要使用第一种度量转移支付结构，同时也利用第二种指标进行稳健性检验。

(2) 财政自主度，用来度量县级政府的财政分权程度。关于如何度量中国的财政分权，现有研究主要采用“收入指标”“支出指标”和财政自主度指标来度量(陈硕和高琳，2012)。借鉴陈硕(2010)、陈硕和高琳(2012)的做法，本文选用财政自主度指标来度量地方政府的财政分权，这一指标能够避免“收入指标”和“支出指标”的分母同一性问题。具体的计算公式为：财政自主度＝县级财政净收入/(县级财政净收入＋税收返还＋一般性转移支付＋专项转移支付)。财政分权对教育支出的影响具有不确定性。已有研究发现，财政分权是否及如何影响教育等公共品供给的结论在一定程度上依赖于财政分权指标的选取(陈硕和高琳，2012)。傅勇和张晏(2007)用各省预算内人均本级财政支出与中央本级人均财政支出的比值作为地方政府财政分权指标，考察财政分权对地方政府支出结构的影响。结果表明，财政分权本身并未减少地方教科文卫支出比例，但是当考察分权与政府竞争交叉项的间接效应时，地区之间竞争程度的增加会使地方政府更加重视基本建设，减少在人力资本和公共服务上的支出。郑磊(2008)采用“收入指标”和“支出指标”的研究发现，财政分权对地方政府教育支出占比具有负向影响。乔宝云等(2005)也发现，财政分权不利于义务教育供给。陈硕和张琳(2012)将乔宝云等(2005)的财政分权指标替换为财政自主度指标后发现，财政自主度的提高有利于义务教育供给，并且不存在显著的地区差异。

(3) 人均财政收入，用来度量地区的人均财力水平。财政收入是教育支出的直接经费来源。因此，本文预期地区的财力水平越高，教育支出应该越大。财政收入水平对教育支出占财政总支出比重的影响不确定，因为财政收入水平对教育支出占比的影响还取决于地方政府在基础设施及其他民生领域的财力分配情况。

(4) 经济发展水平，用人均GDP 来度量。随着经济发展水平的提高，居民对教育的需求会逐渐从数量扩展到质量。当经济发展水平较低时，政府为辖区内的居民提供足够数量的小学、中学即可满足大多数居民的需求。随着经济发展水平的提高，居民愈加重视学前教育及学校教育的质量，这些都需要政府投入更多的教育支出。此外，从1993 年开始，从中央到地方的各级政府，都在为实现国家财政性教育经费支出占GDP的比重达到4%的目标而努力。在中国的行政发包体制下，这一任务势必会层层传导到基层政府，从而使得教育经费支出与GDP 之间呈现正相关的关系(周黎安，2017)。因此，本文预期经济发展水平与教育支出之间可能存在正相关的关系。

(5) 学生结构，包括小学生人口占总人口的比重和中学生人口占总人口的比重。不同层级的学校对教育经费的需求不同，因而一个县内的学生结构可能对教育支出产生影响，但这种影响是不确定的。

(6) 城乡结构，用农业人口比重来度量。城乡结构可能从两个方面对教育支出产生影响。一方面，农业人口较多的地区通常经济发展水平较低，创造财政收入的能力有限，因此对于农业人口比重较大的地区，其教育支出可能更低。另一方面，农业人口比重较大的地方更有可能获得国家在教育方面的专项补贴，从而增加教育支出。因此，城乡结构对教育支出的影响是不确定的。

(7) 产业结构，用第二产业比重来度量。不同行业对劳动者教育水平的需求不同，例如，一个以传统制造业为主导产业的地区，对劳动者的平均学历要求可能为高中及以上，而对于一个以高端制造业、金融服务业为主导产业的地区，对劳动者的平均学历要求则必须达到本科以上。政府只有培养出适宜本地区发展的劳动者才能促进地区经济增长，因而地区的产业结构越趋向于高端化，地区的教育支出应该越多。鉴于数据可得性，本文只能用第二产业比重来近似地表征产业结构的高端程度。与第一产业相比，劳动者从事第二产业和第三产业所需的受教育程度明显更高。

为避免变量中的异常值对估计结果造成不良影响而又不损失样本，本文对样本进行缩尾(winsorize)处理，即在最高和最低1%的观测值上赋予1%和99%分位数的数值。考虑到直辖市的特殊性，本文删除北京、天津、上海、重庆四个直辖市的样本。表1报告了处理后各变量的描述性统计特征。为减轻异方差对估计结果的影响，连续变量均取自然对数。考虑到可能存在的序列相关，本文报告聚类(cluster)到县的标准差。

表1 各变量的描述性统计特征

四、基本估计结果

（一）基本估计结果

本文首先考察转移支付结构对教育支出占比和生均教育支出的影响，转移支付结构用一般性转移支付占总转移支付的比重表示，回归时均控制县固定效应和年份固定效应。考虑到变量间可能存在的序列相关，括号中报告的是聚类到县的稳健标准误。表2 第(1)列考察一般性转移支付占比对教育支出占财政总支出之比的影响，本文在回归方程中加入财政自主度、LOG 人均财政收入、LOG 人均GDP 这几个衡量地区基本经济状况的控制变量。估计结果显示，一般性转移支付占比越高，县级教育支出占比越高。具体而言，一般性转移支付占比每增加1%，县级教育支出占财政总支出的比重提高0.019%。在表2 第(2)列中，本文进一步加入第二产业占比、农业人口占比、小学人口占比和中学人口占比这几个表示产业结构和人口结构的控制变量。一般性转移支付占比的估计系数从0.019 增加到0.027，意味着一般性转移支付占比每增加1%，县级教育支出占比提高0.027%。其他控制变量的符号和显著性也基本符合预期。

教育支出占比是一个结构性的变量，主要衡量县级政府在分配财政支出时是否会相对偏向教育。接下来，本文利用生均教育经费支出构建教育支出的绝对量指标，在表2 第(3)列和第(4)列考察转移支付结构对生均教育支出的影响。第(3)列仅控制表示基本经济状况的控制变量，估计结果显示，一般性转移支付占比每增加1%，生均教育支出增加0.139%。第(4)列进一步加入表示产业和人口结构的控制变量，估计结果显示，一般性转移支付占总转移支付的比重每增加1%，生均教育支出增加0.095%。

表2 基准回归结果

接下来，本文用一般性转移支付与专项转移支付之比构建一般性转移支付的相对比重指标，考察转移支付结构对教育支出的影响。表3 第(1)列和第(2)列的被解释变量是教育支出占比，第(3)列和第(4)列的被解释变量是生均教育支出。在其第(1)列和第(3)列中，本文只控制财政自主度、LOG 人均财政收入和LOG 人均GDP 这几个表示地区经济状况的控制变量，第(2)列和第(4)列进一步控制第二产业占比、农业人口占比、小学人口占比和中学人口占比这几个表示产业结构和人口结构的变量。其估计结果显示，一般性转移支付的相对比重越高，县级政府的教育支出占比和生均教育支出均越大。以其第(2)列的估计结果为例，一般性转移支付与专项转移支付之比提高1%，县级教育支出占财政总支出的比重提高0.002%，生均教育支出增加0.005%。

（二）异质性分析

1. 区域差异

我国幅员辽阔，东、中、西部地区在地理区位、经济发展水平、对外开放等方面存在巨大差异，中央的转移支付资金也更多地向中西部地区倾斜。因此，有必要考察转移支付结构在东、中、西部地区对教育支出是否产生不同影响。为此，本文将样本按照地区划分为东、中、西部3 个子样本分别进行回归。表4 报告其估计结果，被解释变量为生均教育支出的对数，其他控制变量与表2 和表3 第(2)列、第(4)列相同。其估计结果显示，转移支付结构对教育支出的促进作用在中部和西部地区体现得比东部地区明显。具体来说，一般性转移支付占比每提高1%，东部地区的生均教育经费提高0.046% ，中部地区的生均教育经费提高 0.15% ，西部地区的生均教育经费提高0.112%。表4 的估计结果表明，一般性转移支付对于中部和西部地区教育的促进作用更大。这可能是因为中部和西部地区的经济发展水平落后于东部地区，在教育方面来自家庭的私人投资不足，因此需要中央和地方财政进行大规模补贴。

表3 稳健性检验

表4 分东、中、西部样本的回归

2. 生均教育支出水平差异

考虑到不同地区生均教育支出水平的差异可能会影响转移支付的效果，本文在表5 中按照生均教育支出是否小于均值，将样本划分为两组。其估计结果显示，对于生均教育支出小于样本均值的地区，一般性转移支付占比每提高1%，生均教育支出提高0.095%；对于生均教育支出大于样本均值的地区，一般性转移支付占比每提高1%，生均教育支出提高0.059%。这说明一般性转移支付对基层教育的促进作用在义务教育基础较为薄弱的地区体现得更加明显。

表5 按照生均教育支出划分样本的回归

续表5

五、进一步的讨论

（一）“省直管县”改革的作用

县级政府的财政权力会影响转移支付结构对县级政府教育支出的作用。当县级政府的财政权力较大时，县级政府分享更多的一般预算收入，县级政府有足够的财力将本级政府分享的一般预算收入投资于基础设施建设、城市维护建设等领域，县级政府从上级政府获得的一般性转移支付资金则可以更多地投资于教育领域。相反，当县级政府的财政权力较小时，县级政府分享的一般预算收入较少，不足以满足县级政府的生产性支出需求，此时县级政府倾向于将部分一般性转移支付资金投资于道路、桥梁等生产性领域，而对教育的投入减少。基于上述分析，我们预期对于财政自主权更大的地区，一般性转移支付占比增加对县级教育支出的促进作用更加明显。

我们利用“省直管县”改革作为县级财政权力扩大的外生冲击，考察县级财政权力扩大对转移支付资金用途的影响。“省直管县”改革是将县一级政府的财政由省级财政直接管辖，不再由原来的地级市财政管辖。2004 年，安徽、河南等省份陆续开始进行“省直管县”改革试点，其他省份也纷纷效仿。2005 年，财政部发布《关于切实缓解县乡财政困难的意见》(财预[2005]5 号)，鼓励各省积极推行“省直管县”改革。2009年，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》(财预[2009]78 号)，要求扩大“省直管县”改革试点范围。到2012 年底，全国各省基本完成“省直管县”改革试点。“省直管县”改革主要通过两种方式扩大县级财政权力。第一，省级政府通过调整省以下政府间税收分成比例使“省直管县”获得的一般预算收入增加。第二，“省直管县”改革使得县级政府跨过市级政府直接从省级政府获得转移支付，不仅缩短了转移支付的拨付时间，也大大降低了转移支付资金被截留的可能性，从而提高县级政府的财政权力。“省直管县”改革后，县级政府的财政权力扩大，可支配财力增大，更加倾向于将一般性转移支付资金投资于教育领域。因此，我们预期“省直管县改革”能够增强转移支付结构对教育支出的促进作用。

为了印证本文的猜想，我们将转移支付结构、表示“省直管县”改革的虚拟变量以及转移支付结构与“省直管县”改革的交互项加入到回归方程中，估计结果汇报在表6中。各省进行“省直管县”改革的时间不一，本文用“省直管县”变量来度量，如果一个县成为“省直管县”，则该变量取1，否则取0。表6 第(1)列和第(2)列加入一般性转移支付占比与“省直管县”改革的交互项。其估计结果显示，交互项的估计系数显著为正，说明一般性转移支付占比更大的县通过“省直管县”改革使得财政权力扩大之后，对教育支出占比和生均教育支出的促进作用体现得更为明显。表6 第(3)列和第(4)列加入一般性转移支付的相对比重与“省直管县”改革的交互项。其估计结果显示，交互项的估计系数显著为正，说明一般性转移支付相对比重更大的县在“省直管县”改革之后，对教育支出占比和生均教育支出的促进作用体现得更为明显。

表6 考虑“省直管县”改革的估计结果

（二）关于转移支付结构内生性的讨论

中央对省级政府的转移支付大多按照既定的方案进行分配，但是中央并没有对省级政府与市级政府之间、市级政府与县级政府之间转移支付的具体分配方式进行统一规定。县级政府从市级政府获得的一般性转移支付和专项转移支付的数量除与经济发展水平、地理位置、人口结构等因素相关外，还可能与其他不可观测的因素相关，从而造成转移支付结构的内生性问题。尽管本文在前文的回归中已控制人均GDP、农业人口比重等变量，并且控制县的固定效应，从而尽可能全面地控制可能同时影响教育支出和转移支付的因素，但本文仍然有可能遗漏某些因素。

为转移支付寻找有效的外部工具变量可以有效处理转移支付的内生性问题。现有文献的研究结论为本文寻找工具变量提供了很大的启示。例如，范子英和张军(2013)在考察省级转移支付对人均教科文卫支出和政府规模的影响时，使用第十四届、十五届、十六届中央委员中在该省有过工作经历的委员数目作为省专项转移支付的工具变量。他们发现，在本省工作过的中央委员数目增加会显著增加本省获得的专项转移支付。范子英和李欣(2014)利用2003 年部长更换的拟自然实验研究发现，新任部长的政治关联效应会使其来源地的地级市获得更多的专项转移支付。袁飞等(2008)、刘畅和马光荣(2015)使用国家级贫困县构造转移支付的工具变量。吴敏等(2019)在考察省级转移支付对财政预算支出规模的影响时，使用全国层面转移支付总和与中西部地区虚拟变量的交互项作为工具变量。由于本文的核心解释变量是一般性转移支付占比，这使得寻找有效的外部工具变量更加困难。

受数据所限，本文未能为转移支付结构构造出合适的外部工具变量。为弥补这一不足，本文在表7 中报告所有解释变量滞后一期的估计结果，以减轻因解释变量与被解释变量的共时性造成的内生性影响。其估计结果显示，一般性转移支付占比对教育支出占比的影响不显著，但对生均教育支出的影响显著为正；一般性转移支付与专项转移支付之比对教育支出占比和生均教育支出的影响均显著为正。表7 的估计结果在一定程度上说明了前文估计结果的稳健性。

表7 解释变量滞后一期的估计结果

续表7

六、结论及政策建议

对于县级政府而言，教育是典型的公共品，投资教育的回报很难在短期内有所体现，而在中国各级政府“为增长而竞争”的制度背景下，事权和支出责任不匹配的县级政府很难有动力增加教育投资。本文基于2000—2006 年县级面板数据考察转移支付结构对教育支出的影响。估计结果显示，一般性转移支付占比的提高显著促进教育支出占比和生均教育支出的提高。进一步的分析表明，一般性转移支付比重增加对教育支出的促进作用在中西部地区和教育基础较薄弱的地区体现得更为明显。一般性转移支付比重更高的地区在“省直管县”改革之后增加更多的教育支出。本文的研究结果表明在财政分权的背景下，不限定用途的一般性转移支付有助于地方增加基层政府的教育经费投入。

本文的研究结论可以引申出如下的政策建议。第一，完善教育财政转移支付制度，提高一般性转移支付的比例和扩大其规模。中央应进一步加大对教育领域的一般性转移支付力度，优化转移支付的分配规则，及时根据地方实际情况动态核定转移支付基数和各地区的转移支付系数，增强基层政府的教育保障能力，进一步缩小地区间教育投入的差异，促进教育公平和基本公共服务均等化。第二，提前下放转移支付指标，简化转移支付的拨付流程。中央应尽早完成下一年度转移支付数额的核定工作，提前向地方政府下放转移支付指标，让地方政府在使用转移支付之前做到“心中有数”。中央应进一步简化转移支付资金经由省、市、县逐级下拨至基层单位的拨付流程，探索建立将教育转移支付由中央直接下放到县级政府的拨付机制，及时消除县级政府的财政收支缺口。第三，加强教育转移支付管理，建立健全转移支付绩效评价机制。中央应加强对教育转移支付的管理，严禁挪用教育专项转移支付，规范教育专项转移支付资金的分配、监督和管理。建立健全转移支付绩效评价机制，合理确定绩效考核目标，科学设计绩效评价指标，建立绩效评价奖励机制，提高财政资金的使用效率。第四，合理界定各层级地方政府间的教育支出责任。近年来，中央不断明确和优化中央与地方教育事权的支出责任，然而中央并没有对省以下政府间教育支出责任给出明确规定。高层级政府容易利用自身行政权力将教育事权逐级下放，导致基层政府承担的支出责任较多。中央应进一步明确省以下各级地方政府间的支出责任划分，将适宜由地方更高一级政府承担的教育领域基本公共服务支出责任上移，避免基层政府承担过多的支出责任。