我国智能网联汽车产业管理体系与思路研究*

吴胜男 朱云尧 杨志成 鲍欢欢

（1.中国汽车工程研究院股份有限公司，重庆 404100；2.中汽院汽车技术有限公司，北京 101199）

主题词：智能网联汽车监督管理职能职责监管思路

1 引言

随着新一轮科技革命的发展，智能网联汽车产业与云计算、人工智能、5G通信及卫星导航系统等技术快速融合，智能网联汽车已成为传统汽车工业转型升级的主要方向。

近年来，尽管相关智能网联汽车产业监管部门陆续发布了多项智能网联汽车相关产业政策，但是智能网联汽车的发展并不尽如人意，具体表现在基础设施建设节奏缓慢、新技术和新功能迟迟未上路应用、标准体系建设未统一、测试评价未得到认可等。产生上述问题的根源是智能网联汽车作为新生技术融合体，涉及多个产业领域，对智能网联汽车的管理需要相关管理部门划清职能职责，有效协同管理，明确统一的监管思路。

本文从智能网联汽车产业的全新格局出发，梳理美国、德国、日本和我国智能网联汽车管理现状和特征，分析智能网联汽车对监管带来的挑战。根据智能网联汽车的产业形态提出对智能网联汽车产业的监管思路，为智能网联汽车产业的健康有序发展提供理论基础。

2 国外智能网联汽车管理现状

美国采取“联邦政府-州政府”2级模式开展智能网联汽车产业的管理工作。美国联邦政府根据国会通过的《国家交通及机动车安全法》、《机动车信息和成本节约法》、《噪声控制法》及《空气清洁法》等法律，授权国家公路交通安全管理局（National Highway Traffic Safety Administration,NHTSA）、联邦环境保护署（Environmental Protection Agency,EPA）制定实施汽车安全、防盗、节能、环保等方面的技术法规。美国的智能网联汽车管理模式为NHTSA和EPA平行管理、NHTSA和EPA认证并存，实施自我认证制度、政府严格监管、强制召回制度，州政府参与管理。美国自动驾驶的发展走在世界前列，采用了高度开放的态度，颁布了多项用于指导自动驾驶汽车发展的政策法规，如《自动驾驶汽车1.0》到《自动驾驶汽车4.0》法规文件、《自动驾驶法案》、《智能交通系统战略规划2020-2025》、《自动驾驶汽车立法大纲》、《自动驾驶系统车辆的乘员保护》等。2020年，Nuro公司的无人配送车R2成为美国第一辆获得NHTSA批准豁免的自动驾驶汽车，已获得完全许可、注册并投保。

德国根据欧盟汽车技术指令（European Economic Community/European Community,EEC/EC）、联合国欧洲经济委员会汽车法规（United Nations Economic Commission for Europe,ECE）、德国《国家道路交通许可法规》（Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung,STVZO）等法规，授权联邦机动车辆管理局（Kraftfahrt-Bundesamt,KBA），经济与气候保护部（Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz,BMWK），环境、自然保护和核安全部（Bundesministerium für Umwelt,Naturschutz,nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz,BMU），教育和研究部（Bundesministerium für Bildung und Forschung,BMBF）制定实施德国汽车管理相关政策。德国的智能网联汽车管理模式为KBA主管，BMWK、BMU、BMBF配合，社会机构协同参与，实施官方认证制度、政府严格监管、强制召回制度，社会机构参与协同管理。德国早在2015年发布了《自动和网联驾驶战略》，以确保其在自动驾驶创新的关键阶段处于领先地位。2017年通过了《道路交通法第八修正案》，针对具有高度自动化或全自动化驾驶功能的机动车辆进行法律适用范围和条例规定，将自动驾驶相关概念及规定正式引入上位法，该法案突破了德国当时行政监管与法律框架对自动驾驶的桎梏，使德国成为世界上首个对自动驾驶技术设立法律准入的国家。《自动驾驶车辆批准和运营条例》细化了自动驾驶汽车上路审批要求，实现L3级自动驾驶汽车规模量产并投放市场成为可能，并成为了第一个实现L3级自动驾驶汽车规模量产的国家。2021年12月10日，德国KBA依据UN-R157法规批准了奔驰的L3级自动驾驶系统，成为全球首个获得联合国法规UNR157认证的汽车企业。

日本政府根据国会通过的《道路运输车辆法》、《大气污染防治法》及《机动车回收利用法》等法律，授权国土交通省（Ministry of Land,Infrastructure,Transport and Tourism,MLIT）、环境省（Ministry of the Environment,MOE）、经济产业省（Ministry of Economy,Trade and Industry,METI）等机构基于车、人、路3个支柱的法律体系对汽车安全、节能、环保等方面进行管理。管理特点：MLIT主管，MOE与METI并行管理，实施官方认证制度、政府严格监管、主动或劝告召回制度。近年来，日本陆续出台了《自动驾驶汽车道路测试指南》、《自动驾驶汽车安全技术指南》、《自动驾驶相关制度大纲》等文件，为自动驾驶汽车测试和商业化奠定了基础。2019年至2020年，日本先后对《道路运输车辆法修正案》、《道路交通法》进行了修改与内容补充，将自动驾驶装置纳入安全基准对象，要求自动驾驶汽车中必须装载记录系统运行状态的装置等。日本以打造安全畅通的道路交通为目标制定法规政策，并积极与联合国标准接轨。2020年11月12日，日本MLIT通过本田Legend L3级别自动驾驶审查，本田Legend成为全球首款合法上路的L3级自动驾驶车辆。

美国、德国、日本3国关于智能网联汽车产业管理现状对比见表1。

表1 美、德、日智能网联汽车产业管理思路对比

3 我国智能网联汽车管理现状

我国智能网联汽车管理涉及多个政府部门，包括工信部、国家发改委、交通部、公安部、网信办、市场监管总局、自然资源部等，涉及的法律法规层级多、部门多、领域多、协同难度大。其中，工信部在智能网联汽车生产企业及产品准入、车联网标准体系制定、网络和数据安全、个人信息保护的综合行业管理方面发挥职能，已出台《关于加强智能网联汽车生产企业及产品准入管理的意见》、《关于加强车联网网络安全和数据安全工作的通知》等政策。国家发改委主要承担智能网联汽车统筹协调工作，具体负责汽车行业内的牵头协调，已牵头发布《智能汽车创新发展战略》，明确提出了建设中国标准智能汽车和实现智能汽车强国的战略目标。交通部、公安部联合相关部委发布《智能网联汽车道路测试管理规范（实行）》，首次从国家层面就规范自动驾驶道路测试做出规定。网信办发布了《汽车数据安全管理若干规定（试行）》，促进汽车数据合理开发利用。市场监管总局负责车辆缺陷召回，发布了关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告。在车辆中使用的环境感知、智能决策、协同控制等前沿技术，或实现各级别自动驾驶、远程升级等新功能新模式均可申请进入沙盒。自然资源部负责高精度地图测绘资质审查、高精度地图以及涉密地理信息的管理，出台了《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》等政策法规。

总体来看，国家部委协同加强智能网联汽车顶层规划，明确智能网联汽车发展目标与体系任务，多部门积极制定产业政策，推动基础技术研发、测试示范、基础设施建设、网络安全监管等领域同步发展。但是我国在道路测试、产品管理、道路交通管理、地理测绘、网络安全等法律法规方面，研究刚刚起步，落后于产业发展水平，部分要求与智能网联汽车发展不相适用或存在空白点，有待进一步完善优化。

4 智能网联汽车“六新”带来监管“四难”

智能网联汽车带来全新的产业边界。智能网联汽车在传统汽车产业边界上叠加新型传感、通信、网络、云计算、地图、数据、道路及安全等需求，产业边界持续扩展。

智能网联汽车带来全新的产品形态。智能网联汽车不同于传统汽车“封闭固化”的产品形态，而是“开放成长”的产品形态，属于常用常新、越用越新的产品形态。

智能网联汽车带来全新的技术架构。智能网联汽车不同于传统汽车分布式控制架构，而是逐步采用越来越集中的电子电气架构，且技术将不断迭代升级，最终成为智能移动终端。

智能网联汽车带来全新的零整关系。智能网联汽车未来将面临全面的软硬件解耦，整车生产企业趋向于硬件生产，科技型供应商趋向于软件设计，整车企业和供应商的职能体系和责任将发生全面变化。

智能网联汽车带来全新的安全体系。传统汽车的安全体系聚焦在主动安全和被动安全，而智能网联汽车的安全体系除了考虑主被动安全外，还需要充分考虑信息安全、功能安全、预期功能安全等安全要素。

智能网联汽车带来全新的运营模式。智能网联汽车使车辆从“拥有”转变为“使用”，车辆运营诉求应运而生，车辆营销的商业模式转变为车辆运营。

智能网联汽车的“六新”使得我国智能网联汽车管理体系面临多维严峻的挑战，主要体现在4个方面。

（1）智能网联汽车的监管职能划分难。以往的汽车监管部分集中在国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国家市场监督管理总局、交通部、公安部、银保监会等部委部门，智能网联汽车作为多产业高度融合的载体，监管边界扩展，以往的监管部委部门职能边界发生外延，同时还引入诸如国家互联网信息办公室、自然资源部、住房和城乡建设部、国家密码管理局等新的监管部委和部门，各部委和部门的监管职能需要重新定义和划分。

（2）智能网联汽车的监管内容确定难。智能网联汽车在传统汽车的基础之上增加了通信网络、数据、在线升级、先进传感器、高精度地图、计算中心等软硬件设施，这些新技术和新手段使得智能网联汽车需要监管的边界不断扩大，且难以确定监管内容。

（3）智能网联汽车的监管技术搭建难。传统汽车多由动力、底盘、车身、内外饰及电子电器5大硬件系统组成，技术与标准体系成熟，监管技术和手段相对简单。智能网联汽车引入了大量的软件和系统，且技术在不断迭代演进，技术与标准体系也在快速变化，很难搭建起一系列成熟可靠的监管手段。

（4）智能网联汽车的监管对象确定难。传统汽车的监管对象主要为整车生产企业，整车生产企业为系统集成商负责产品的设计开发、质量保证及缺陷召回等。智能网联汽车参与设计及运营的主体增多，且面临硬件和软件逐步解耦的发展趋势，整车企业不再是单一被监管对象，因此确定智能网联汽车的监管对象存在一定难度。

5 我国智能网联汽车产业管理思路建议

智能网联汽车产业监管需要重点回答4个核心问题：

（1）“手”伸多长，即合理设计监管纵深；

（2）“手”张多大，即合理设计监管横向范围；

（3）“手”握多紧，即合理平衡安全与创新；

（4）“拳头”多硬，即合理设计处罚措施。

根据上述监管4个核心问题，本文提出我国智能网联汽车产业的监管原则。

（1）兼顾安全与发展。安全是智能网联汽车产业发展的前提，同时发展是安全的保障，发展智能网联汽车产业既不能“一管就死”，更不能“一放就乱”；

（2）坚持循序渐进。需要清楚的认识到智能网联汽车技术演进不是一蹴而就的，而是逐步升级迭代，同时还应该认识到不同的智能网联技术对安全的威胁不同，因此发展智能网联汽车产业要坚持循序渐进和管理分层；

（3）坚持系统性进阶。智能网联汽车产业是系统性工程，需要多个监管体系有效协同并系统性合理推进；

（4）坚持强制与引导。考虑到智能网联汽车技术的创新性，对比美国、德国和日本的监管策略，本文提出适合中国国情的强制与引导监管原则，通过强制与引导双管齐下，以“强制”保障安全底线，以“引导”促进技术发展与创新。

通过上述智能网联汽车产业的监管原则，本文提出6条智能网联汽车产业的监管思路。

（1）厘清监管部门职能边界，包括监管部门职能外延和新进来的监管部门职能职责；

（2）做好管理协同，实现管理体系与架构的高度衔接，进而实现政策、技术、标准、测评等体系统筹共管；

（3）推进管理分层，在数据、网络、在线升级、应用场景和时间节点等维度上开展分层管理；

（4）统筹强制与引导，强制确保合规安全底线，引导促进创新发展；

（5）强调事前事中事后管理，做到事前报备、事中监管、事后总结；

（6）全生命周期管理，从智能网联汽车准入管理、使用管理、交易（含进出口）管理到最后的报废管理，形成智能网联汽车全生命周期的管理体系。