政策执行视角下第一书记贫困治理实现路径研究——基于南疆B村的考察

李 婷，张 晔，曾德鹏

（新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052）

“驻村第一书记”是党中央国务院在新的历史时期为帮助农村实现脱贫、加强基层党建工作与促进农户增产增收的特色模式。早在2015年，习近平总书记便指出要选好和配强村一级的领导班子，鼓励和选派第一书记到贫困村一线工作［1］。2021年2月，中国现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了“消除绝对贫困”的艰巨任务［2］。但这并不意味着贫困治理的终结，可持续的减贫仍面临新的问题和挑战。国务院扶贫开发领导小组印发的《建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》指出，今后是巩固拓展脱贫攻坚成果的过渡期，在过渡期内，继续实行“四个不摘”，保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量总体稳定，可见第一书记的重要作用仍不容忽视。

学术界对第一书记的研究主要从以下2条路径展开。一是第一书记的制度研究。有学者指出第一书记接受国家、派出单位的委托到农村基层社会驻村扶贫，扶贫的行政过程和社会互动过程形成粘合治理［3］，另外，第一书记是联结国家体制和村庄社会的重要“接点”，通过“接点治贫”促进了村庄组织建设，最终实现治理和消除贫困［4］。与此同时，代表国家治理的第一书记与代表基层政治的村支书2股政治力量在村庄场域相遇时，形成“双轨治理”的治贫格局［5］。在治贫过程中，第一书记既需要考虑制度环境约束与变化，也要考虑驻村帮扶队员之间的接续、互动关系，形成“接棒治理”［6］。二是第一书记政策分析。这一路径从第一书记的工作成效、行动困境、负面影响以及治理路径等几方面展开。研究指出，第一书记争取的资源为派驻村注入了发展动力［7］、拓宽了公共产品和扶贫资源的渠道［8］、通过引导贫困村组织运行和村民参与提高了贫困治理的有效性［9］。在具体实践中，第一书记面临着政治考核、利益诉求以及各扶贫单位的对比压力［10］。此外，第一书记作为农村基层场域的嵌入者，必定会遭遇乡土社会的排斥、村民信任危机、村干部的和谋抵制、责任与权力不匹配等难题［11］。第一书记嵌入到基层组织中会造成村民对第一书记的依赖［12］，从而弱化村干部群体的村治动力［13］。因此，第一书记制度完善需要从完善保障与激励措施、增强人岗相适性和落实“事权”与“财权”等方面入手［14］。

综上所述，当前的研究丰富了对第一书记制度及其实践过程的认识，为第一书记开展工作提供了理论参考，但也存在着一些不足。其一，当前研究大多是从个案或实证分析出发，理解第一书记制度或第一书记的扶贫绩效，尚未对第一书记真实、具体的工作进行深入的案例研究和探讨；其二，南疆4地州是脱贫攻坚的“硬骨头”，针对上述区域的研究成果较少。当前正是“绝对贫困”到“相对贫困”的过渡期，如何接续发扬第一书记制度的优势，关键在于及时总结第一书记的典型经验。基于此，本研究从政策执行的视角出发，以南疆B村为个案，并就驻村第一书记贫困治理提出对策建议，以期寻找可复制的模式，巩固拓宽脱贫攻坚成果，实现其与乡村振兴的有效衔接。

1 分析框架与适用性

1.1 分析框架

选择政策执行理论中具有代表性的“霍恩-米特”模型作为分析框架。霍恩-米特模型是美国学者卡尔·范霍恩和唐纳德·范米特在《政策执行过程：一个概念性的架构》一文中提出。该模型认为，从政策决定到政策转变这一过程中有很多影响变量，其中包括系统本身的因素，也包括环境的因素［15］。主要有6个影响政策绩效的因素：政策目标和标准、政策资源、执行方式、执行机构的特性、系统环境与执行人员的价值取向。分析框架见图1。

图1 霍恩-米特模型

1.2 适用性分析

霍恩-米特模型在本研究中的适用性体现在以下2个方面：一是第一书记治理贫困的过程就是执行国家扶贫政策的过程；二是在第一书记扶贫的过程中，政策执行目标与标准是工作能否顺利开展的重要体现，各类政策资源是工作能否顺利开展的前提，第一书记的政策执行方式决定了工作效果，而价值取向引导其行为态度和响应对政策目标及效果起关键性作用。这与模型理论架构和研究视角相契合。基于此，本研究选择霍恩-米特模型作为分析框架。

2 研究设计

2.1 研究方法

单案例研究是对“某一经验性、实证性课题进行研究的方式”。回答的是“怎么样”和“为什么”的问题［16］，研究对象是目前正在发生的事件，研究者对于当前正在发生的事件不能控制或极少能控制［17］。研究B村第一书记如何破解贫困困境，属于“如何”问题的范畴，且B村的发展是我们不能控制的。此外，第一书记扶贫时间跨度长，覆盖面广，问卷选项难免有疏漏，很难借助数据模型和计量工具清楚地描述，因此本研究采用单案例研究法。

2.2 案例选择

Pettigrew［18］认为，单案例研究对象的选择可以是极端的或独一无二的，也可以是具有丰富经验的，同时也应考虑信息的可得性。首先是代表性。B村位于新疆维吾尔自治区（以下简称新疆）的和田地区，该地区7县1市被列为国家重点扶贫的县市，扶贫的难度大；其次是典型性。B村由“破破烂烂的村”成为了“脱贫光荣村”，该村第一书记获得了“自治区脱贫攻坚贡献奖”“2020年新疆税务系统的最美税务人”“全国脱贫攻坚先进个人”的光荣称号，在第一书记的贫困治理实践中具有较好的示范性；最后是客观可行性。笔者生活在乌鲁木齐市，便于前往调研地获取数据，且有丰富的南疆调研经历，对第一书记驻村情况了解但不全面，保证了处理调研数据的客观性。

2.3 数据收集

案例研究与传统的历史研究相比，多了2种资料来源：直接观察事件过程和对事件的参与者进行访谈［16］。调研团队“石榴红了”于2020年10月赴B村进行了集中调研，成员后续数次赴B村回访，访谈的对象包括B村驻村第一书记、村“两委”成员、驻村工作队队员、企业负责人以及普通村民等。对村“两委”成员、村民、企业负责人等的访谈主要包括村庄的发展历史、组织结构、第一书记是否为村庄发展提供了帮助、对第一书记的看法、对村庄未来的展望等内容；对第一书记、工作队员的访谈则侧重于其个人经历（包括进入B村的时间及过程）、如何发展、村庄的未来展望、工作心得与未来的工作计划等。最终将访谈录音转成文字，后期采用邮件、电话、微信等方式补充调研材料，并辅以相关媒体资料、政策文件、工作记录等文本资料，为开展案例研究奠定了基础。

3 案例呈现

3.1 发展基础——一穷二白的贫困村

B村位于新疆和田地区，乡政府以南4 km处，距离和田市区不足5 km，靠近工业园区，交通便利，其中耕地面积为20 hm2，人均占有耕地433 m2，缺少土地是致贫的主要原因。全村共有4个小队，建档立卡贫困户145户共671人，农民经济收入以农业、林果业、劳务输出为主，以家庭养殖、手工业为辅。村“两委”成员为农民干部，多为初中学历，有的甚至是小学学历，国语水平、计算机水平以及办公能力比较弱。因为自然条件差、自然灾害多、生产结构不合理以及人口素质低等问题，B村被列为深度贫困村，是一个名副其实的“破烂”村。

3.2 发展历程——贫困治理的3个阶段

2018年，国家税务局和田地区分局响应国家号召，派驻优秀干部Z驻村。干部Z本科毕业，先后去过云南、东北和新疆等地，2009年到国家税务总局和田地区税务局工作，曾任办公室主任、副局长等职务。因工作安排临时被任命为驻村第一书记，面临着语言不通、工作内容不熟悉和协调关系不畅的难题。很快调整好心态，克服困难，面对新角色、新任务深入调研，抓住主要“矛盾”，扎实开展4项“旧貌”换“新颜”的举措，带领B村踏上了脱贫致富的新道路。

3.2.1 起步时期，摸清村情民意实施精准扶贫脱贫攻坚，精准是第一要义。坚决不搞“大水漫灌”式扶贫，不搞“手榴弹炸跳蚤”式扶贫。要把扶贫精准到点上和根上［2］。Z组织工作队员和村干部互相配合，长短互补，每2人负责1个小队，很快摸清每个贫困户的情况。随后，他带领工作队员把全村的地图画了出来，每家每户都做了标记，如建档立卡贫困户是绿色的、党员是红色的、空房子是蓝色的，哪一家有富民安居房、哪一家享受抗震房政策、哪一家是自建房，以及每户的致贫原因等都标注清楚，画好示意图。

3.2.2 发展时期，推动村民就业提高收入水平贫困治理，推动就业是先导。结合B村的实际情况，就业是提高村民收入的最好选择。Z积极联系工地和工厂，输送贫困户实现就业。2018年，Z安排到服装厂上班46人，最终离开了38人，只留下了8人。针对村民们不愿意就业的情况，Z制定了3种就业方案：一是帮有就业意愿和目标的村民找工作；二是安排无就业意愿和目标的村民工作。村民家里的牛羊可以托管，有任何困难工作队和村“两委”会帮忙解决；三是安排家庭确实有困难，不能出远门的村民到村里的公益性岗位就业。确保每一户都有稳定的收入来源，脱贫攻坚路上一个也不能少。2019年，Z输送到和田市某一工地就业的贫困户拿不到工资，Z自掏腰包垫付了工资；同年，贫困户R由于丈夫去世精神状况很不好，Z费尽心力帮她找工作，针对她不愿就业的情况，Z通过教育疏导、鼓励安慰、监督盯梢的方式成功帮R实现就业。据统计，就业已成为B村村民们的主要收入来源。

此外，Z借鉴税务申报系统想出了一个收入申报的方案（图2）。制作了4个展板，所有的贫困户每周一到村委会把自己的收入、享受的项目和政策写在展板上，村委会经审核后每隔2个月将村民的收入由高到低排名。与此同时，他定了一个奖励政策，即第一名申请脱贫的贫困户，他自掏腰包设立1 000元奖金，第二名设立800元奖金，第三名到第十名分别是500元奖金，其他人不奖励。后来全村一共脱贫98户，Z收到了78份脱贫申请书，有效证书78份。脱贫结束以后，Z给每家每户发了一个荣誉证书，即脱贫光荣证。

图2 税务申报流程和B村贫困户申请脱贫流程

3.2.3 壮大时期，拓展产业人才带动集体经济贫困治理，产业发展是关键。2018年，和田地区兴起了养殖鸽子的热潮，再加上当地人喜食鸽子的饮食习惯，市场和爱好二者兼具。干部Z通过和田市帮扶领导牵线搭桥，在和田某鸽业公司的帮助下，将村里的6.67 hm2荒地建成鸽子养殖农民专业合作社。合作社采取的是“企业+村委会+贫困户”3方合作的经营模式。合作社运行初期，因合作社场长的离开，合作社面临无法运转的困境，面对困境Z没有退缩，每天带着老员工去养殖市场学习养鸽技术，掌握鸽子的养殖技巧。为了解决鸽子破壳率低的问题，他请教了许多专业人员，终于找出问题症结。随后Z安排专人每天早晨8～9点进行人工破壳，鸽子的出栏率迅速提升，截至2020年8月，该村鸽子合作社已成为和田市规模最大的种鸽养殖农民专业合作社，收入已突破250万元，B村摘掉了“贫困帽”。

产业扶贫做好了，人才振兴也不能少。B村只有6个大学生。大学生A毕业于北京服装学院，干部Z帮助A协调创业贷款、推广服装、拓宽销路和客户等事宜。在Z的一步步引导下，A成立了自己的工作室，以新疆艾德莱丝为底蕴，民族服饰特点为主要元素设计服装。A雇了30名妇女做艾德莱丝，实现了从艾德莱丝的纺织到设计、缝制、实体店销售的完整产业链，其新颖的款式和考究的用料吸引了大批顾客。目前A在和田市开了2家实体店，全疆各市都有经销商。2020年，A接受新疆电视台的采访，其商业模式在全国大学生创业大赛上获得新疆区一等奖，全国三等奖。

3.3 发展成果——村集体经济的发展壮大

如今，干部Z在B村驻村已达3年。B村全年人均纯收入10 311.6元，由之前“破破烂烂的村”成为了“脱贫光荣村”。2020年，B村代表新疆接受了国务院的检查，并获得了国务院领导的高度认可。Z获得了“自治区脱贫攻坚贡献奖”“2020年新疆税务系统的最美税务人”“全国脱贫攻坚先进个人”的光荣称号。

4 基于霍恩-米特模型的B村经验分析

结合霍恩-米特分析框架，对B村是如何破解治理困境，最终实现贫困治理作出分析。

4.1 政策目标和标准

政策目标与标准可以详细并且充分地说明公共政策的预期，通常在政策执行过程中利用可量化绩效指标具体地评价政策标准与目标完成的进度［19］。Z在B村的扶贫工作只有一个目标，即脱贫攻坚目标，应当确保稳定实现贫困人口两不愁（不愁吃、不愁穿）、三保障（义务教育有保障、基本医疗有保障、住房安全有保障），确保现行标准下农村贫困人口全面实现脱贫，所有贫困村和贫困县全部如期退出贫困序列，解决区域性整体贫困情况［20］。Z将这一总体目标又分解成若干阶段子目标，即走访入户、作战示意图、促进就业、收入申报、发展产业以及培养人才等。通过构建政策执行组织结构和人员，根据政策任务的难易程度、紧急程度，配置相应的资源完成了各阶段目标。扶贫过程中的考核指标主要有履行职责情况（政策宣传、开展精准扶贫、切实为民办事服务等）和执行纪律情况（严守纪律、认真落实日常考勤、请假销假、去向公示制度、按要求吃住在村等）。可见，明确的总目标、划分子目标与可量化的考核标准是贫困治理的前提。

4.2 政策资源

政策资源是政策目标实现的保障，有人力资源、权威资源、信息资源、资金资源以及其他有利于推进政策执行的资源［21］。Z从2个方面整合了B村的资源，一是依靠村庄的社会资本发现并汇聚村庄资源。一方面，Z书记借助派驻单位与自己的社会关系网，协调税务局、工地老板、服装厂厂长、鸽子养殖公司等为B村带来产业与就业。另一方面，Z团结好B村的驻村工作队队员、村“两委”成员、村民等队员坚守在自己的岗位，劲往一处使，心往一处聚，内外同力，共同施策，确保扶贫取得了成功；二是利用村庄现有的资源拓展产业。Z利用村里的荒地建鸽子养殖场，利用村庄的人才资源与文化资源，鼓励大学生发展服装产业。由此可见利用社会资本创造资源是贫困治理的关键，但不难看出，目前B村仍存在人才资源欠缺与信息化管理较落后的问题。

4.3 政策执行方式

政策执行方式是通过沟通、协调与强制等形式，在政策执行者与目标群体之间相互促进的一种行动［22］。Z采取的政策执行方式主要有以下几点：一是村民的利益保护。Z以“宽严相济”为基本原则，采取强制手段和平等的、关爱式的沟通、鼓励等手段相结合的方式解决贫困户的就业问题；二是情感连带。Z通过团结关爱、一起打游戏、为工作队员买空调、给村干部发红包等方式增加与村两委成员和工作队员的亲密度，自掏腰包垫付农民工工资；三是创新发展。Z借鉴税务局的税务申报系统，在摸清村民收入的同时节省了人力、物力、财力，而且通过公示激发村民的“耻感文化”从而提高了村民的收入。可见，恰当的创新政策执行方式可以使贫困治理事半功倍。

4.4 政策执行机构的特性

执行机构的特性是指执行机构的特征和整合程度，包括执行机构的规模与能力［23］。扶贫政策的落实涉多个参与主体。Z在B村开展精准扶贫工作时，方方面面都要协调，要和县级组织部、督导组、扶贫办、农业农村局等各个部门接触，人际关系的建立非常关键。在执行机构的规模方面，B村扶贫的相关的政策执行主体大致有7个：一是Z，他是村一级的“领头羊”“守护者”，其诉求主要在于贯彻落实上级要求并确保项目落实；二是村“两委”成员；三是驻村工作队；四是民（协警）；五是驻村管寺干部；六是小队长，即B村4个小队的小队长，每个小队长负责1个小队的事宜，实行网格化管理；七是联户轮值长，每位联户轮值长负责几户的工作。在执行机构的能力方面，据调研了解到，B村的“村两委”成员为农民干部，多为初中学历，有的甚至是小学学历，文化素质与办公能力较弱，给Z开展工作造成了一定的困难。可见，合理的执行机构的规模与能力是贫困治理的保障。

4.5 执行人员的价值取向

执行人员的价值取向主要是因为政策执行者可能会因为其对政策的认知程度强弱与态度鲜明与否影响他们执行政策的能力和意愿［21］。政策执行者对政策目标和标准的理解和接受将会大幅度地提高成功执行的可能性，对于政策持有负面偏好的执行者可能会试图偷偷转移注意力逃避甚至拒绝政策执行。Z是和田地区税务局晋升最快的干部，并且以习近平总书记为偶像，对各项扶贫政策理解较为透彻，支持党的方针政策，具有很大的个人魅力。在调研过程中，发现对于B村贫困户的个人收入以及B村经济发展带来的收益，受访人员都表示精准扶贫政策的各项落实推动了B村经济发展；在个人成就感方面，Z和驻村工作队员、村“两委”成员都表示通过扶贫工作的开展，自身有很大的成就感，实现了自己的人生价值，未来还会继续努力，打造一个更高水平、更美好的未来。可见，执行人员正确的价值取向确保贫困治理顺利开展。

4.6 系统环境

政策执行过程中面临的系统内外部环境要素，对于政策的执行既有正面影响，又有负面影响［24］。据实地调查了解到，外部环境方面，B村的发展受制于地理环境、基础设施、人文发展、社会资本等方面；内部环境方面，一方面，村民文化程度低，很多妇女甚至没有走出过乡镇；另一方面，村民的婚姻观念、生育观念和教育观念等相对落后，仍然是一种“老婆孩子热炕头，谁来我不愁”的生活状态，形成了一种“贫困文化”圈，阻碍了B村脱贫攻坚的进程，这给扶贫政策的执行带来了一定的问题与难度。B村自然环境差、社会环境已经根深蒂固。如何破解错综复杂的系统环境问题成为系统环境面临的最大困境。

5 小结与建议

脱贫攻坚战已取得全面胜利，可持续的减贫仍面临新的挑战。第一书记作为基层治理网络的外源性公共领导力，为贫困村带来了巨大福利，贫困治理成效显著，在过渡期内仍需发挥其重要作用。从政策执行视角来看，明确的政策目标与标准、充分的资源配置、恰当与创新的政策执行方式、执行人员正确的价值取向、合理的政策执行机构特性与积极的系统环境都是第一书记实现贫困治理的保障。要做到上述要求，可以从以下几方面入手：

1）明确政策目标与标准，充分配置政策资源。国家政策下达后，基层政府组织第一书记学习会议精神，领悟政策要点；划分子目标，根据实际情况制定具体的实施方案和标准，分别依据其岗位职责制定不同的考核细则；增加基层工作人员的待遇水平与精神关怀，构建新型职业农民培育体制机制，以优惠政策吸引外来人才；健全互联网办公体系，借鉴好的信息化治理经验；强化对基层政府的财政支持，加大定向项目支持或资金扶持。

2）完善政策执行人员的价值取向，创新政策执行方式。将德智体美、工作能力与为人民服务的情怀纳入第一书记的选拔标准，利用培训、宣讲、奖励等手段向第一书记等基层工作者灌输正确的工作道德规范；发挥工作先锋模范人物的领头作用，将基层优秀治理经验汇编成册发放给第一书记学习；第一书记做好实地摸排、民情民意调研，根据政策目标与标准进行合理创新的政策执行方式；增强第一书记利用互联网技术办公的思维能力，开设创新治理大赛，让第一书记有平台提出基层治理的创新方式。

3）构建合理的政策执行机构，改善政策执行的系统环境。建立领导协调办公室，具体负责统筹协调各机构间的相关事宜；根据基层工作的实际情况，构建合理的执行机构，加强部门间的联系；在政府主导下整合机构层级和功能，引入市场、社会等多方参与，协同发展；加强基础设施建设，注重村庄人居环境整治；制作符合情况的通俗易懂宣教资料，将新兴媒体与传统媒体结合宣传政策；注重农民实用技能培训和文化素质提升，引入适当竞争机制，大力宣传优秀农民企业家事迹，积极举办“比学赶帮超”脱贫致富类活动。

6 结语

在打赢脱贫攻坚战后，中国进入相对贫困治理领域，总结绝对贫困治理中的经验，进一步完善绝对贫困治理中形成的治理模式，对于防范化解返贫风险具有重要的意义。本研究结合B村“扶贫”的案例，丰富发展了政策执行的研究视角，为基层治理、巩固脱贫攻坚成果、防范化解返贫风险以及实现与乡村振兴的有效衔接提供参考，为实践部门提供最直观的可借鉴经验。本研究也存在局限，一是对B村的探索属于单案例研究，尚不能完全概括所有村庄的贫困治理情景和模式，仍需要因地制宜地总结历史经验。二是由于本研究存在主观和客观上的局限，仅采用访谈法，未对被访者和当地居民辅以问卷调查，分析缺少数据支撑。下一步，可以在问卷调查的基础上，通过定性与定量相结合的方式，展开更深入的研究。