乡村振兴背景下的农村河道治理：机理诠释和现实策略

陈 莉

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

乡村振兴战略的宏伟蓝图是党中央在准确把握中国农民美好生活愿望的基础上，以解决“三农”问题为根本目标所作出的重大战略部署。2021年3月，习近平总书记在福建考察期间强调，要以实施乡村建设行动为抓手，改善农村人居环境，建设宜居宜业美丽乡村。这蕴含着党中央清醒认识到中国农村生态环境发展的现状，更展现了实施新时代农村生态治理的坚定决心，也是实现中国治理体系现代化、建设美丽中国的应有之义。随着中国农村经济飞速发展，新型城镇化水平不断提高，农村河道已成为农村生态环境发展的重要载体［1］，也是农村生态环境治理的重要环节。农村河道不仅是调洪引水、农田排灌、船舶运输的主要通道，还蕴藏着丰富的水资源、生物资源和矿产资源。然而，在多种因素的作用下，中国农村河道普遍存在严重淤积、河道萎缩和水污染等基础功能弱化的问题，严重阻碍了城乡经济社会发展以及人民群众基本的生产和生活。近年来，中央一号文件指出，要持续开展农村黑臭水体整治工作，强化河湖长制，以推进农业农村现代化。因此，在实施乡村振兴战略、开展农村生态环境治理的背景下，加快农村河道治理体系建设成为其关键支撑。

学术界对农村河道治理进行了相关研究。在农村河道治理主体方面，学者们普遍认为政府应发挥主导作用，在此基础上，庞庆华等［2］提出在河长制背景下，应构建由政府职能机构、农村河长和村民之间的关系网络来解决农村河道治理难题；在农村河道治理机制保障方面，王俊敏［3］指出农村河道治理的重点是要建立基于合作博弈的激励机制、绿色GDP核算的评价机制以及“互联网+”的网络治理机制和监督机制；在农村河道治理技术方面，包建平等［4］对农村河道清淤技术进行了深入研究，指明了农村河道清淤重难点和相应的清淤方法。通过对现有文献的研究，发现多数学者仅从主体责任和机制保障等单一维度进行研究，缺少对农村河道治理体系的逻辑阐释。因此，本研究从农村河道治理体系的逻辑诠释出发，主张构筑机制保障体系，形成政府、农村、地方企业和社会组织共同参与的协同治理模式，强化专业化治理能力，以此推进农村河道的有效治理。

1 乡村振兴背景下农村河道的治理逻辑

乡村振兴战略致力于推动中国农业农村现代化，农村河道治理则是实施乡村振兴战略的重要组成部分。构建农村河道高质量发展的治理体系，其理论逻辑主要从治理理念、治理目标和治理模式等方面体现，势必要建成三位一体的科学治理逻辑体系，如图1所示，三者之间互为依靠、相互促进，形成强大合力。

图1 乡村振兴背景下农村河道的治理逻辑

1.1 治理理念

1.1.1 以绿色发展为价值导向绿色发展就是通过环保可持续的方式实现生态、经济和社会的同步发展，其中，生态处于优先位置。首先，要充分认识水资源对人类生存和发展的重要性，统筹兼顾水质、水生态和水景观等方面的综合治理，在优先维护河道环境的基础上发展经济。其次，要顺应自然，在工业化发展与环境治理发生矛盾和冲突时，必须牺牲暂时的经济效益，保证生态环境的长期稳定。最后，要遵循保护自然、节约资源的生产生活方式，并大力推进绿色、循环、低碳发展三位一体的产业发展模式。

1.1.2 以系统思维为逻辑导向习近平总书记指出，山水林田湖是一个生命共同体［5］，这要求在开展农村河道治理工作时树立系统的思维方式。一方面要认识到生态系统间牵一发而动全身的特殊性，农村河道的淤积、污染等问题将会对农田种植、河湖养殖产生系统性破坏；另一方面也要充分考虑农村河道治理主体的构成，这不仅是基层政府及其相关部门的事情，还与农村居民、乡镇企业、社会组织密切相关，只有多元主体充分参与，理顺其中的权责关系，才能确保农村河道充分发挥其基础性功能，促进农村生态环境的可持续发展。

1.1.3 以民生福祉为实践导向2013年4月，习近平总书记在海南考察时指出，良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。需要明确的是，农村河道治理以满足人民群众对美好生活的向往为出发点和落脚点，在河道治理的过程中必须避免追求经济效益而损害人民群众基本利益、破坏其生存和居住环境的事情发生，必须要树立起“为民、靠民、惠民”的实践导向，积极回应农民群众对河道治理的基本诉求，保障他们享受生态环境治理所带来福利的根本利益。

1.2 治理目标

1.2.1 确保农村河道基础功能的运作发挥自古以来，农村河道承担着调洪引水、农田排灌、船舶运输等基础性功能，同时在水利、生态、景观等方面发挥重要作用。但是，农村河道的基础功能在现实中逐渐弱化，甚至出现淤积、污染等问题。因此，农村河道治理的首要目标就是确保其基础功能的正常运作与发挥，通过对农村河道进行综合性治理，不断加强其防洪排涝、蓄水灌溉和生态保护等功能，进一步增强农村地区的相对竞争力［6］，促进其经济快速发展。

1.2.2 推动农村生态治理现代化农村生态治理现代化以促进农村地区生态绩效与经济绩效相融合为原则，以实现农村生态绿色发展和良好生态治理为目标，以生态法治为制度保障，以科技手段为桥梁，是对农村生态环境进行整体性治理，推进农村生态振兴的过程［7］。农村河道的功能发挥影响着乡村整体的生态环境，一定程度上也影响了原有的传统管制型农村生态治理模式向现代治理型模式的转变进程。因此，农村河道治理要以推动农村生态治理现代化为目标，为中国农业农村的现代化发展道路扫清部分障碍。

1.2.3 促进城乡一体化发展农村生态问题关乎整个生态系统，城市生态系统和农村生态系统构成了一个共生繁荣的生命共同体。农村生态系统是城市经济发展最重要的依靠和支撑，一旦农村生态暴发任何风险，就会跨越地域和社区边界，最终影响整个城乡社会。因此，推动农村生态治理现代化的同时也要以实现城乡生态互补为目标，促进城乡融合，本着求同存异的理念，统筹规划并推进城乡农村河道治理道路，促进城乡经济、政治、文化、社会和生态的全面协调可持续发展［8］。

1.3 治理模式

农村河道治理是一个系统性工程，既需要多元主体的积极参与，也强调各治理主体打破碎片化治理模式，统筹合作、协调一致，主要表现为以生态整体观为出发点和落脚点的多元主体协同治理模式。在维护政府主导地位的前提下，农民、地方企业和社会组织等社会力量都可以参与到农村河道治理的任何一个环节中。围绕维系公共关系和恢复政府问责的视角，政府部门要克服独立性现象，实现部门之间的密切合作，同时强化各主体之间的关系，构建基于信息和资源共享的整体责任机制，调动足够的社会资源，全面审视农村生态系统的不同要素，实施农村河道的综合恢复、保护和治理，来推动公共利益最大化的实现，其运行逻辑如图2所示。

图2 农村河道协同治理模式

2 乡村振兴背景下农村河道治理的现实困境

2.1 机制困境：相关机制不健全

2.1.1 监管机制不健全首先，资金监管不足弱化了治理效果。农村河道治理工程需要的资金总额无论是从时间跨度还是区域跨度上来计算都不可小觑，单纯依靠政府资金投入难以为继。同时，“信息孤岛”的存在使得部分地方政府对专项资金的使用领域以及具体分拨方式比较模糊，弱化了治理效果。其次，执法力度不足影响治理效率。中国农村河道的污染源主要是农药化肥的过量使用、畜禽、渔业养殖产生的大量动物粪便、农村生活垃圾的不当处理以及企业污水的超标超量排放。此外，违章建造民房、破坏河道岸坡开垦种植农作物等违法行为也屡见不鲜。但中国的环保机构通常只设置到县级，乡镇相关执法部门的执法人员数量有限且能力有限。同时，各部门往往各自为政，无法形成合力，在一定程度上影响了执法效率。

2.1.2 生态参与机制不健全首先，多元主体信息获取路径闭塞，缺少生态参与渠道。由于信息公开与共享机制不健全，社会力量获取信息的时机往往比较滞后。此外，群众主要的参与渠道是减少对河流的污染和破坏，企业主要是承诺实施标准化排污，媒体主要是发挥舆论监督作用，由此可见，多元主体的参与渠道仍然有限且条块分割。其次，缺少农村河道治理的激励措施。农村河道治理是一个系统性工程，必须设计科学有效的激励机制，最大程度地激励和吸引多元主体自觉、积极地参与到农村河道治理的过程中。但是，除政府外，其他社会力量对农村河道治理的参与很大程度上取决于多元主体自身的素养和自觉性，缺少相关的激励措施来提高其自觉保护农村河道及维护生态稳定的积极性。

2.2 主体困境：多元主体责任缺失

在中国农村经济社会的转型进程中，随着农村社会结构的不断变化，农村河道治理的组织、动员、

协调和整合能力大大削弱，农民缺乏自主治理生态环境的能力。此外，市场机制在提供农村生态公共产品和生态公共服务方面的作用有限，使得农村河道治理陷入了政府、社会和市场三重失灵的集体行动困境，主要表现为地方政府、农民群体、地方企业以及社会组织等相关利益主体责任缺失。

2.2.1 地方政府首先，部分地方政府过分追求经济发展而忽视生态环境的可持续发展。他们把地方企业创收带动本地GDP增长作为第一要务，对当地企业现有的污染问题视而不见、包庇纵容，甚至以牺牲生态环境为代价，降低企业进入本地市场的门槛，严重污染了农村河道。其次，地方政府各部门间存在职能重叠问题，难以形成有效的沟通机制。农村河道治理工程涉及水利、财政、环保等部门，如果无法明确划分各部门之间的权责关系，形成通畅的信息公开与共享机制，就会出现“碎片化治理”问题，从而降低了治理效率。

2.2.2 农民首先，农民群体环保意识淡薄，忽视治理农村河道的重要性。当前，中国农村总体上呈“空心化”特征，青壮年普遍外出务工，老弱妇孺由于受教育程度较低，往往将自己排除在农村河道治理的主体之外，只有在自身利益受到威胁时才会通过非正式渠道向政府或相关企业施压。作为农村河道治理的主力军，农民群体在很大程度上长期处于缺位状态。其次，农民群体社会公德意识淡薄，阻碍了农村河道基础功能的运作发挥。部分农民滥用化肥和农药，肆意处理养殖废弃物和牲畜粪便，甚至将含有大量有毒有害物质的生活垃圾随意堆放在河道岸坡上，加剧了农村河道的治理难度。

2.2.3 地方企业首先，地方企业环保责任缺位。一些地方企业缺少环保责任意识，偷排污水和大量有害物质，与组织化程度较低的农民群体相比，某些地方龙头企业甚至在当地农村生态治理方面掌握了极大的话语权，严重阻碍了农村河道的治理进程。其次，地方企业生产技术落后，缺乏必要的技术和设备支持。大部分农村企业的经营方式呈低技术、粗放化的特征，且往往运营成本较低，缺少先进、环保的生产技术支撑以及标准化的排污设备，无法实现环保作业与生产的兜底作用。

2.2.4 社会组织近年来，社会组织作为农村河道治理的重要力量，得到了更多的关注和支持，也发挥着越来越重要的作用。尽管如此，在实际治理过程中，社会组织的功能发挥仍然受到限制。首先，社会组织独立性不强，不仅要按照相关规定在民政部门完成登记、注册，而且在开展各项行动时仍然受到政府的监督和制约。其次，缺少内外部联动。大部分社会组织都具有非营利性的特征，一方面缺少内部联动来形成高效工作体系，另一方面缺少外部联动来调动社会资源、专业化人才。

2.3 技术困境：专业化治理水平不足

2.3.1 缺乏先进的生态技术支撑首先，缺少先进的农业生产技术。目前，中国农民大多还是遵循“经验论”的方法来种植农作物、发展养殖业，农村生活垃圾处理模式仍然是传统的填埋方式，而传统方式已不再适应快速发展的时代要求。其次，缺少先进的水体环境修复技术。针对既有的水体污染严重的农村河道而言，当务之急是利用科学高效的技术手段改善水质，恢复其生态能力。

2.3.2 缺乏网络治理系统支撑首先，信息化治理平台缺位。农村河道环境生态治理经验数据库尚未建立，主要表现为数据处理注重采集，却忽视实际应用。政府与社会双向互动的信息化治理平台的缺位也影响了治理的时效性。其次，信息化网络监督渠道闭塞。在信息化时代，仅依靠传统的“市民热线”“市长信箱”等群众监督举报渠道是难以为继的，因此，应将现代计算机技术灵活运用于农村河道治理的监督机制中，提高农村河道的治理效率。

3 乡村振兴背景下农村河道的治理路径选择

3.1 机制完善：构筑保障机制体系

3.1.1 强化监督约束机制，提高农村河道治理的有效性首先，健全农村河道治理资金监管机制。一方面，地方政府要明确河道治理专项资金的分配领域和分配方式，建立严格的资金分配监督制度。另一方面，必须定期公示农村河道治理专项资金支出明细，接受社会监督，合理合法地使用专项资金，从重处罚违规、非法使用专项资金的行为。其次，加大执法力度。充分发挥地方政府的权力，通过与公安部门合作，从严查处河道污染、沿河建筑和违章种植等违法行为。同时，坚决落实河长制，设立专门的河道治理办公室，组建管护人员队伍，统筹建立由县到乡再到村的三级管护网络［9］。

3.1.2 健全生态参与机制，提升农村河道治理的协调性首先，拓宽多元主体的参与渠道。一方面，要强化信息公开与共享机制，必须重点关注社会的整体需求，重视社会反映的问题，保障社会力量的知情权和监督权，以促进多元主体之间的协同共治。另一方面，要明确农村河道治理主体的权利和责任，除了传统的民意调查、听证会和座谈会等方式外，还应积极扩展多样化的生态参与形式，强化地方企业、农民以及社会组织对农村河道治理的协同参与。其

次，健全农村河道治理的激励机制。对积极参与农村河道建设并取得优异成绩的农民代表、村社区团体和个体户给予相应的奖励和表彰；通过制定环境法律法规、环保标准等条例来规范地方企业生产经营，促使其积极履行环保责任，通过研发补助、创新奖励等方式激励其环保科技创新实践，提高节能环保技术水平；通过赋予社会组织提起环境民事公益诉讼的权力、加大资金投入力度等方式，提高社会组织参与农村河道治理的效益［10］。

3.2 主体协同：构筑多元主体协同参与的治理格局

3.2.1 发挥政府的主导作用首先，树立全局意识，统筹治理格局。作为农村河道治理的主导者，政府必须树立整体意识，制定农村河道治理总体规划，确保治理方向不偏离党和国家的政策方针。同时，构建并完善多元主体参与机制，实现权利下放，统筹公共资源和公共物品，推动河道治理主体协同共治。其次，推动职能部门调整，合理定位部门职责。农业农村、财政、水利等部门要严格按照《深化党和国家机构改革方案》的规定划分职能，避免职能重叠、权力交叉等问题，构建权责分明的农村河道治理管理机制。

3.2.2 发挥农民的主力军作用首先，积极转变观念，践行绿色生产生活方式。作为农村河道污染和破坏的直接受害者以及农村河道治理的原动力和受益者，农民必须积极转变自身观念，树立主体意识，在生产生活中自觉践行绿色理念，积极学习并应用绿色农业技术，减少对农村河道的污染和破坏。其次，培育乡村精英，发挥监督管理功能。一方面要培育包括村委干部在内的有影响力的乡村精英，发挥其领导带头作用，通过走访、言传身教等方式充分激发并引导广大农民转变观念，自觉地参与到农村河道治理的工作中来。另一方面也要定期走访群众、开展村民会议，充分听取农民群众的意见和意愿，及时反馈治理效果，不断提高治理效能。

3.2.3 发挥地方企业的支撑作用首先，主动转变发展观念，积极履行环保责任。地方企业要清楚认识到企业绩效与农村环境的共生关系，自觉履行社会责任，提高绿色发展和绿色创新意识，培育绿色企业文化，完善并严格执行环保标准。此外，要及时公开企业信息，实现与其他主体间的有效沟通，并主动向基层农村供给部分环保类公共物品与服务。其次，加快产业升级，应用环保技术。地方企业要引入高水平管理人才，不仅要变革管理理念，也要加大对清洁能源的使用，同步实现清洁生产模式和标准化排污模式转型，减少对农村河道的污染和破坏。

3.2.4 发挥社会组织的专业化作用首先，地方政

府要适当放权，提高社会组织自主治理能力。地方政府要加强对环保社会组织的财政支持，重视其在农村河道治理中的重要作用，形成社会组织服务购买机制。同时，社会组织要提高自主性，吸引专业化人才，运用科学化治理技术，积极发挥评估、监督等功能，为农村河道治理提供技术支持。其次，加强联动，推进农村河道的协同共治。一方面，各类环保社会组织要加强内部联动，形成从资助者到实施者的全链条环保社会组织行动网络［11］，推动农村河道治理困境的更好解决。另一方面，不仅要引入更多的专业化人才，接受来自社会的资金支持，也要加强与地方政府、地方企业等多元主体的信息与资源共享，深化农村河道的协同治理模式。

3.3 技术支撑：强化专业化治理能力

3.3.1 加强生态技术的创新与应用首先，强化农业生产技术。地方政府一方面要加大资金投入，积极推进与高校、科研院所、环保社会组织的密切合作，加强创新研发。另一方面要积极推广土壤污染防治、施肥技术等先进技术，引导农民科学种田、科学养殖，减少对农村河道的污染和破坏。其次，强化水体环境修复技术。通过公私合作的方式引入专业团队，应用生态工程或生态平衡和物质循环的原理、技术方法或手段，通过建造生态河道、人工湿地等工程措施以及微生物修复、陆地水土保持等生物措施来缓解农村河道的严重污染问题［12］。

3.3.2 构筑农村河道网络治理系统首先，构建信息化治理平台。要全面建立农村河道治理公共数据库，大力建设信息技术平台，实现多元主体信息共享。同时，要建设农村河道环境质量检测动态数据库，实现农村河道信息化治理。其次，拓宽网络监督举报渠道，建立回访制度，一方面鼓励农民和各类环保社会组织积极举报污染、破坏农村河道的行为，另一方面加强对行政人员办事效率以及廉政情况的监督，建立牢固的互信合作关系［13］。通过构筑农村河道网络治理系统，实现事前预防以及联动治理，推动农村生态环境治理总进程。

4 结语

农村河道治理是实施乡村振兴战略的应有之义，也是应对复杂农村生态环境问题的必然要求，而农村河道地理位置的分散性、污染源的多样性等因素大大提高了农村河道的治理难度，亟需在明确农村河道治理体系理论逻辑的基础上，构筑有效的机制保障体系，激励多元主体协同参与，强化专业化治理能力，进而高质量实现农村河道治理的目标与效溢性特点使得污染气体会多区域扩散，相邻区域的空气质量很难不受影响。因此要实现降碳减污的目标，既要聚焦区域特点精准施策，又要立足全国大气污染防治大局，建立区域协作机制，开展联防联控，最终实现大气环境质量的持续改善。