美国制造业回流政策对竞争力的影响——基于显示性比较优势指数的分析

桑百川 王绍逾

一、引言和文献综述

随着三次工业革命的完成，美国制造业取得了巨大成功。20世纪后半叶，制造业效率的显著提高使企业能够用更少的工人生产更多的产品，而生活水平的不断提高也令人们可以将更多收入花费在服务上。(1)M.A.Colin Clark,The Conditions of Economic Progress, California: Macmillan and Co.,Limited, 1940, pp.176-219；Daniel Bell, The Coming of Post-Industrial Society: A Venture in Social Forecasting, New York: Basic Books, 1973.随着全球化水平不断提高，依据发达国家的比较优势，企业更是将一部分制造业从本国国内迁移至一些劳动力成本相对较低的国家。(2)Robert J. S. Ross and Kent C. Trachte, Global Capitalism: The New Leviathan, Albany: State University of New York Press, 1990, pp.172-202; Wood, A. North-South Trade, Employment and Inequality: Changing Fortunes in a Skill-Driven World, Oxford: Clarendon Press, 1994.因此，美国制造业投资逐年下降，工业生产率不断降低，开始出现一种去工业化现象。(3)孟祺：《美国再工业化的政策措施及其对中国的启示》，《经济体制改革》2012年第6期。然而，近年全球经济形势引发新一轮有关制造业和服务业选址的争论。通用电气、卡特彼勒、福特和苹果等公司的行为证明了商业活动从国外转移到美国国内市场的新趋势。(4)Emma Brandon-Jones, Marie Dutordoir, Joao Quariguasi Frota Neto and Brian Squire, “The Impact of Reshoring Decisions on Shareholder Wealth,”Journal of Operations Management, vol.49-51 (March 2017), pp.31-36.学术文献和商业报刊多用“回流”一词来描述这种现象。特别是在全球经济危机时期，一些西方国家的政策制定者将回流政策视为失业率上升问题的部分解决方案(5)Luciano Fratocchi, Alessandro Ancarani, Paolo Barbieri, Carmela Di Mauro, Guido Nassimbeni, Marco Sartor, Matteo Vignoli and Andrea Zanoni, “Motivations of Manufacturing Reshoring: An Interpretative Framework,”International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, vol.46, no.2, 2016, pp.98-127.，并作为支持再工业化的一种手段。(6)Gary P. Pisano and Willy C. Shih, “Restoring American Competitiveness,”Harvard Business Review, vol.87, 2009, pp.114-125.比如，奥巴马政府认识到实体制造业对于美国经济的重要作用，开始谋求重振制造业，特朗普政府和拜登政府都积极推动制造业回流。

发达国家制造业回流是近二十年来逐渐显现的新现象，主要指大型跨国公司将制造业投资和生产从海外向国内转移的一种现象。它既包括将海外的工厂迁回本国，也包括在本国建立工厂以取代海外采购或建厂。迄今为止，对美国制造业回流现象的系统性分析较少， “离岸外包”和“外包”主导着此前几十年发达经济体制造业问题的大部分讨论。

早期学者主要基于跨国公司的海外撤资行为进行研究，理论研究集中在对外直接投资方面。例如，Boddewyn认为国际撤资是基于有条件的撤资理论。(7)Jean J. Boddewyn, “Foreign Divestment: Magnitude and Factors,”Journal of International Business Studies, vol.10, no.1,1979, pp.21-27.他将Dunnin的国际生产折衷理论(Eclectic Paradigm or OLI Model)中的三个前提(8)John H. Dunning, “Trade, Location of Economic Activity and the MNE: A Search for an Eclectic Approach,” in Bertil Ohlin, Per-Ove Hesselborn and Per Magnus Wijkman, eds., The International Allocation of Economic Activity, London, Palgrave Macmillan, 1977, pp.395-418.反过来，认为若跨国公司在海外不再拥有OLI优势(所有权优势Ownership Advantage、区位优势Internalization Advantage、内部化优势Location Advantage)中的任何一种优势，那么跨国公司就有可能撤资。(9)Jean J. Boddewyn, “Foreign Direct Divestment Theory: Is It the Reverse of FDI Theory?”Weltwirtschaftliches Archiv，vol.119, no.2, 1983, pp.345-355.

随着美国提出重振制造业、推动制造业回流具体政策的实施，学者们开始关注美国等发达国家制造业回流问题。首先，国内外学者就制造业回流的原因做出了大量研究，认为相对成本的变化、制造业增加值的变化、巨大的贸易逆差、长期大量失业现象等等是美国实施制造业回流政策的重要原因。(10)Harold L. Sirkin, Michael Zinser and Doug Hohner, “Made in America, Again: Why Manufacturing will Return to the US,” Boston: Boston Consulting Group, 2011, https://www.bcg.com/publications/2012/manufacturing-supply-chain-management-made-in-america-again, June 18, 2022; Martin N. Baily, “Adjusting to China: A Challenge to the US Manufacturing Sector,” Brookings Institution, 2011, https://www.brookings.edu/wp-content/uploads/2016/06/01_china_challenge_baily.pdf, June 17, 2022; 宾建成：《欧美“再工业化”趋势分析及政策建议》，《国际贸易》2011年第2期。其次，部分学者重点关注美国推动制造业回流的目标，认为一系列政策的核心在于产业升级以占据未来产业的制高点(11)王展祥：《制造业还是经济增长的发动机吗》,《江西财经大学学报》2018年第6期。，这是未雨绸缪，也是美国对未来制造业走向的一种预期和超前规划(12)赵刚:《美国再工业化之于我国高端装备制造业的启示》, 《中国科技财富》2011年第17期；郭进、杨建文：《美国再工业化战略对中国产业发展的影响及对策》，《经济问题探索》2014年第4期。，其真正的“回流”目标是聚焦制造业中最高附加值的领域，与新兴工业化经济体形成错位发展(13)刘戒骄:《美国再工业化及其思考》, 《中共中央党校学报》2011年第2期。，对准以高科技清洁能源、航天航空、生物工程为代表的先进制造业行业。(14)庄芮：《美国重振制造业：动因、成效及其影响》，《现代国际关系》2013年第8期。也有学者认为，美国政府所出台的一系列推动制造业回流的政策，更多是出于选举的政治作秀。(15)盛斌、魏方:《再工业化》, 《中国海关》2010年第10期。此外，国内外学者也对制造业回流政策的效果以及对中国的影响做了研究和分析。部分学者研究认为制造业回流政策取得初步成效，使得美国制造业出口规模迅速扩大、就业人数增加、增加值增加、竞争力上升。(16)孟祺：《美国再工业化对中美贸易的影响及对策》，《中央财经大学学报》2014年第2期; Vida Vanchan, Rachel Mulhall and John Bryson, “Repatriation or Reshoring of Manufacturing to the U.S.and UK: Dynamics and Global Production Networks or from Here to There and Back Again,” Growth and Change, vol.49, no.1 (March 2018), pp.97-121.从对中国的影响来看，部分学者认为推动制造业回流给中国制造业的发展造成困难(17)赵彦云、秦旭、王杰彪:《“再工业化”背景下的中美制造业竞争力比较》, 《经济理论与经济管理》2012年第2期。，中美制造业之间的竞争将不可避免(18)李俊江、孟勐：《基于创新驱动的美国“再工业化”与中国制造业转型》，《科技进步与对策》2016年第5期；唐志良、刘建江：《美国再工业化对我国制造业发展的负面影响研究》，《国际商务》2012年第2期。，有些学者则看到美国推动制造业回流政策对中国产业发展的巨大机遇。(19)罗凯、刘金伟:《解读美国再工业化战略，浅谈我国产业结构调整对策》, 《中国产业》2010年第5期；李丹：《美国再工业化战略对我国制造业的多层级影响与对策》，《国际经贸探索》2013年第6期。总体来看，由于此次美国提出制造业回流政策的时间不长，相关讨论多以探讨为主，尚不成体系，更缺少定量分析。

本文将基于产业竞争力视角，在梳理美国推动制造业回流政策的基础上，对其政策目标进行分析，并根据经合组织发布的基于研发强度的经济活动报告，将美国制造业具体分为高技术行业、中高技术行业、中低技术行业和低技术行业，在对整体效果进行分析的同时，进一步分行业对回流政策的效果进行分析研究。

二、美国推动制造业回流政策分析

21世纪以来，美国传统工业城市逐渐衰败，制造业就业人数下降，制造业增加值占美国国内生产总值的比重逐步下降(如图1)。随着2008年金融危机的爆发，美国政府意识到了强大制造业的重要性，出台了一系列产业政策以重振美国制造业。

图1 美国制造业增加值占美国GDP的百分比

奥巴马政府前期的政策核心是直接救助以稳定经济，强调缓解由经济危机造成的高失业问题。《2009年美国复苏和再投资法案》(AmericanRecoveryandReinvestmentActof2009)就是一项刺激经济的财政政策，计划投入七千多亿美元以减少失业人数，重振美国国民信心，其中包括大量恢复制造业的条款，提出“买美国货(Buy American)”。之后，美国总统办事机构(Executive Office of the President)发布《重振美国制造业框架》(AFrameworkforRevitalizingAmericanManufacturing)，全面论述了制造业的重要性以及美国制造业的优势和挑战，正式开始奥巴马政府的美国制造业复兴计划，包括重点发展清洁能源技术、投资基础设施等。此外，美国政府试图通过援助或立法来扩大出口，从而提高美国商品的竞争力，为美国制造业创造就业岗位并提高美国制造业生产总值。奥巴马总统发布了《国家出口倡议》(The National Export Initiative)行政命令，设定在五年内将出口翻一番的目标，支持国内就业并努力消除企业在国外的贸易壁垒。2010年，美国国会还通过了《美国制造业促进法案》(ManufacturingEnhancementActof2010)，修订美国协调关税表，对特定产品的关税进行调整，降低整个制造领域美国公司的成本，帮助公司竞争并加强整体制造业。

奥巴马政府后期则是强调人才培养，通过教育投资缓解美国制造业劳动力不足的问题。《美国创新战略：迈向持续增长和高品质就业》(AStrategyForAmericanInnovation:DrivingTowardsSustainableGrowthandQualityJobs)的发布，表明美国将持续投资教育和创造世界级的劳动力，帮助美国恢复在基础研究领域的领导地位。而2011年6月，美国正式启动《先进制造伙伴计划》(Advanced Manufacturing Partnership，简称AMP)，将政府、行业和学术界之间形成伙伴关系，以改善多个制造业的技术、流程和产品。奥巴马在2013年进一步启动了先进制造伙伴关系指导委员会2.0，希望进一步强化美国在新兴技术领域的领导地位，这些技术将为美国制造业创造高质量的就业机会并增强美国制造业的全球竞争力。同时，为了应对2011年由德国首先提出的工业4.0战略，美国政府聚焦于高端制造业，对国家产业政策和创新体系的构建进行调整以实现产业升级，抢占国际领先地位。2012年2月，美国总统办事机构和科学技术委员会响应2010年的《美国竞争再授权法案》(AmericaCOMPETESReauthorizationActof2010)第102节，确定美国将加大对先进制造技术的投资，扩大先进制造业所需技能的工人数量，建立政府-行业-学术伙伴关系，优化联邦政府的先进制造业投资和增加美国在先进制造业研发方面的投资。2014年，在先进制造伙伴计划的基础之上，国会还通过了《振兴美国制造业和创新法案》(RevitalizeAmericanManufacturingandInnovationAct,RAMI)，高度肯定制造业在美国经济的支柱作用，要求商务部、国防部与能源部合作，将这些机构整合成一个全国性的网络(NNMI计划)，协调和利用它们的个人和集体力量。美国国家制造创新网络计划(Network for Manufacturing Innovation Program)旨在通过创建一个强大的制造业创新机构网络来提高美国制造业的竞争力和生产率，后被称为“Manufacturing USA”。

2016年，特朗普上台后对奥巴马政府时期的许多政策都进行了颠覆式改变，比如退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)，但是其产业政策核心并无变化，主张进一步强化重振制造业战略，谋求制造业回流。美国国家科学技术委员会发布了《美国先进制造业领先地位战略》(StrategyforAmericanLeadershipinAdvancedManufacturing)报告，确保美国在先进制造业的领导地位，明确未来四年的战略目标为开发和转化新的制造技术，教育和培训制造业劳动力，以及扩大国内制造业供应链的能力。美国商务部还对国家制造创新网络战略进行修订，更加明确了美国制造网络的职能，以促进网络内部的协作和网络与外部利益相关者之间的稳定联系。随后，科学和技术政策局(OSTP)发布《提升美国在科技领域的全球领导地位》(AdvancingAmerica’sGlobalLeadershipinScienceandTechnology)报告，记录了特朗普政府对于确保美国新兴科技领域地位的成就，包括宣布对人工智能和量子信息科学的投资，启动了新的员工计划与公私合作，建立首个国际联盟以开发关键技术。

此外，特朗普政府尝试通过提供税收优惠吸引本国企业回到本土投资生产，同时高举贸易保护主义旗帜，试图纠正其贸易逆差。2017年4月，特朗普签署第13797号行政命令，建立白宫贸易和制造业政策办公室(Office of Trade and Manufacturing Policy)，旨在服务并保护美国工人和国内制造商，同时就促进经济增长、减少贸易逆差和加强美国制造业与国防工业基地的政策提供建议。国会还通过《减税及就业法案》(TheTaxCutsandJobsActof2017)，对个人所得税税率和税基作了重大调整，减少了企业所得税的最高税率，使美国利率低于大多数与其进行经济合作发展国家的平均水平。特朗普政府对税收体制和贸易政策进行改革和调整，其核心仍然是为了增加国内就业，减少贸易逆差，重塑美国制造业的竞争力与全球领导力 。(20)焦国伟：《全球金融危机后美国制造业发展战略研究》，博士学位论文，吉林大学经济学院，2019年。

2021年，拜登上任之初就强调重建制造业，重提“购买美国货”的口号，称制造业是美国的“脊梁”，制造业必须是美国繁荣引擎的一部分。2021年1月，拜登政府发布《关于确保未来由美国工人在美国制造》(ExecutiveOrder14005:EnsuringtheFutureIsMadeinAllofAmericabyAllofAmerica’sWorkers)，命令美国政府应根据适用的法律，最大限度地使用美国生产的商品、产品和材料以及提供的服务。随后拜登总统命令审查美国供应链(Executive Order 14017: America’s Supply Chains)，对四个重点产业的供应链进行100天的初期审查，并对6个行业进行长期审查。初步审查报告强调要对关键工业部门的技术工人进行教育和培训，投资基础设施以扩大美国国内制造能力，加强与外国伙伴合作建立全球标准，并继续加强美国供应链的多样化以确保美国经济繁荣和国家安全。其中，美国社会各界呼吁减少对其他国家半导体的依赖，提出《2021美国创新和竞争法案》(UnitedStatesInnovationandCompetitionActof2021)等相关法案，旨在提高美国竞争力，支持美国芯片产业。众议院还通过《2022美国竞争法案》(AmericaCOMPETESActof2022)，旨在加强STEM教育计划、提升美国经济竞争力和加强研究安全。虽然这些法案并未完全落实，但国会将努力协调，目标是尽快推动最终的立法方案。

无论是奥巴马、特朗普还是拜登政府，无论使用什么样的政策工具，一系列政策的核心是提高制造业的就业和产值，更加重要的是通过教育和创新来实现产业升级，重构美国制造的核心竞争力。那么，美国制造业回流政策实施以来，美国制造业竞争力是否真的有明显提升就成为关注的重点。本文对美国政府的回流政策对其产业竞争力的影响进行定量分析。同时，希望通过对美国制造业竞争力变化的研究，从而挖掘不同回流政策的潜力和有效性，从中得到经验和借鉴。

三、研究设计

(一)变量选择

1.核心解释变量

由于政策发布后需要一定的时间去实施并落实到位，往往存在一定的时滞性，且不同行业不同政策所产生的时滞不相同，也无法统一量化。因此，本文参考以上回流政策中提及的制造业行业，同时结合Reshoring Initiative数据库收集的7000多条美国企业回流案例，筛选出因受以上政策影响回流至美国国内的制造业行业共618个案例。此外，根据联合国工业发展组织2011年发布的有关制造业科技强度定义(21)“OECD REV. 3 TECHNOLOGY INTENSITY DEFINITION”, 2011, https://www.oecd.org/sti/ind/48350231.pdf, June 16, 2022.，经合组织科学、技术和工业理事会将国际工业分类标准四分位下的127个制造业行业进行分类(如图2)，共分为高技术行业(11个)、中高技术行业(36个)、中低技术行业(27个)和低技术行业(53个)。本文通过将618个案例与国际工业分类标准的127个制造业行业进行一一对照，最终筛选出60个受回流政策影响的行业作为本文的处理组。

2.被解释变量

本文的被解释变量为制造业竞争力指标。当前有关产业竞争力理论的发展虽然深入但尚未形成完整体系，目前常见的判断方法主要包括多因素综合分析法(22)比如世界经济论坛将130个指标综合起来判断其竞争力以及洛桑国际管理发展研究院使用高达330个指标，但此法对于数据收集的难度相对过高，因此不使用于本文。以及进出口数据法等。(23)甄峰、赵彦云：《中国制造业产业国际竞争力：2007年国际比较研究》，《中国软科学》2008年第7期。因为国际贸易数据容易获取，多个世界性组织都有详尽准确的国际贸易统计数据可供分析。因此，本文使用进出口数据构造显示性比较优势指数(Revealed Comparative Advantage Index，简称RCA指数)，作为衡量制造业国际竞争力的一种指标来进行分析。(24)范爱军：《中国各类出口产业比较优势实证分析》，《中国工业经济》2002年第2期；王江、陶磊：《装备制造业强国竞争力比较及价值链地位测算》，《上海经济研究》2017年第9期；唐晓华、刘蕊：《中国高铁全球价值链地位测度和国际竞争力比较》，《财经问题研究》2020年第10期。RCA指数最初是由美国经济学家贝拉·巴拉萨(25)Bela Balassa, “Trade Liberalisation and ‘Revealed’ Comparative Advantage,”The Manchester School, vol.33 no.2 ,1965, pp.99-123.提出，摆脱了许多理论假设的制约，消除了一国和世界出口总量的波动对计算结果的影响。由于能较好反映一国某产业出口与国际平均出口水平的相对优势，RCA指数是测度一个国家或一个地区出口商品产业是否具有国际竞争力比较常用的方法。(26)陈立敏、谭力文：《评价中国制造业国际竞争力的实证方法研究——兼与波特指标及产业分类法比较》，《中国工业经济》2004年第5期；陈佳贵、张金昌：《实现利润优势——中美具有国际竞争力产业的比较》，《国际贸易》2002年第5期。巴拉萨在1965年发表的RCA指数主要是指一个国家某种商品的出口值占该国所有出口商品总值的份额，与世界该类商品的出口值占世界所有商品的总值的份额的比例，其表达公式为：

其中，Xj表示j国商品的总出口，Xij表示j国i产品的出口总值，Xw表示世界总出口，Xiw表示世界i产品的出口总值。当RCA>1时，表示该产业产品在国际中的出口比重大于世界该产业产品的总出口比重，则意味着该国该产业在国际市场上有比较优势，其外贸竞争力较强；当RCA<1时，则表示该国该产业在国际市场上有相对劣势，其外贸竞争力相对较弱；当RCA=1时，则表示该国该产业在国际市场上没有所谓的相对优势或劣势，自我平衡。

本文使用联合国贸易数据库(UN Comtrade)中2000—2019年SITC3级5分位的进出口数据来计算RCA指数。但为了更好地说明不同技术水平产业竞争力的变化，参考欧盟统计数据库Eurostat提供的转换表(27)产业分类体系对应转换表(ISIC REV.3 -SITC REV.3)引用自欧盟统计数据库：https://ec.europa.eu/eurostat/ramon/relations/index.cfm?TargetUrl=LST_REL，2022年5月20日。，将基于SITC3的数据与ISIC3进行多对一的匹配。由于部分行业进出口数据在统计上有不同程度的缺失，本文删去了部分行业，最终共有108个制造业行业，可根据科技强度分为高技术(11个)、中高技术(36个)、中低技术(23个)和低技术(38个)四种行业类型。本文将根据Reshoring Initiative数据库整理的60个行业作为处理组，而其余48个行业作为对照组。

ISIC Rev.3(数字代码)High-technology industries高技术行业Aircraft and spacecraft353Pharmaceuticals2423Office, accounting and computing machinery30Radio, TV and communciations equipment32Medical, precision and optical instruments33Medium-high-technology industries中高技术行业Electrical machinery and apparatus, n.e.c.31Motor vehicles, trailers and semi-trailers34Chemicals excluding pharmaceuticals24 excl. 2423Railroad equipment and transport equipment, n.e.c.352 + 359Machinery and equipment, n.e.c.29Medium-low-technology industries中低技术行业Building and repairing of ships and boats351Rubber and plastics products25Coke, refined petroleum products and nuclear fuel23Other non-metallic mineral products26Basic metals and fabricated metal products27-28Low-technology industries低技术行业Manufacturing, n.e.c.; Recycling36-37Wood, pulp, paper, paper products, printing and publishing20-22Food products, beverages and tobacco15-16Textiles, textile products, leather and footwear17-19Total manufacturing15-37

(二)模型设定

在政策实施效果评估文献中，目前比较常用的方法为双重差分模型(DID)。DID模型能够通过两次差分有效控制一些宏观经济变化，以及不同行业的特定条件。本文采用双重差分法，对美国政府一系列的回流政策能否提升相关行业的竞争力进行评估，其基本形式如下：

RCAit=β0+β1ingroupi×aftert+β2Xit+μi+φt+εit

其中RCAit表示显示性比较优势指数。aftert为处理效应时期虚拟变量，由于制造业回流政策最早于2009年发布，但政策实施有一定时滞性，因此本文决定将2012作为政策实施的年份，即将2012年及之后赋值1，之前则为0。(28)韩永彩：《美国再工业化对中国制造业国际竞争力的影响》，《国际经贸探索》2016年第4期。ingroupi为处理组虚拟变量，表示该行业是否受制造业回流政策影响，若该行业受到政策影响则取1，否则为0。本文的核心解释变量就是双重差分的交互项(ingroupi×aftert)，用于估计制造业回流政策的影响，系数(β1)即为回流政策对产业竞争力变化的实际影响。为了便于展示，我们在基准回归中将交互项简称为post。Xit是一组随时间变化的行业特征变量，根据现有研究，本文最终确定控制变量包括行业研发投入(R&D)和外商直接投资(FDI)。(29)焦国伟：《全球金融危机后美国制造业发展战略研究》，第86页；余东华、孙婷、张鑫宇：《要素价格扭曲如何影响制造业国际竞争力》，《中国工业经济》2018年第2期。控制变量数据均来自OECD数据库，同时考虑内生性问题，将控制变量滞后一期加入模型。此外，φt和μi分别用于控制年度固定效应和企业固定效应，εit为随机误差项。

四、实证检验与分析

(一)基准估计

本部分通过构建双重差分模型来评估制造业回流政策对制造业行业竞争力的影响，估计结果如表1所示。

表1 基准回归结果表

表1中，列(1)、列(2)分别为未引入控制变量和引入控制变量的回归结果。验证发现，关键解释变量的系数为负，表示回流政策会减少美国制造业的竞争力。但是，双重差分项系数在1%、5%和10%的显著水平下均不显著，证明我们不能拒绝原假设，即无法判断制造业回流政策对美国制造业竞争力的影响。因此，从整体来看，一系列回流政策对竞争力的影响并不明显。在对回流政策整理分析时发现，一系列政策的核心是高端制造业，对标德国工业4.0。因此，本文继续进行分样本回归，仅使用高技术行业和中高技术行业的部分数据进行回归，共940个观测值。列(3)、列(4)分别为分样本未引入控制变量和引入控制变量的回归结果，不难发现，DID交互项post的系数均在5%的水平下显著为正。这说明，在中高技术行业内，一系列回流政策提高了制造业的竞争力。这也验证了前文的判断，美国政府一系列回流政策对制造业竞争力的整体影响并不明显，短期主要为了解决国内制造业就业问题和贸易失衡等问题，而长期则是对准高端制造业，重塑其高端制造业的领先地位，一系列政策对中高端制造业竞争力有显著提升。

回流政策对总体竞争力的影响并不明显，是因为这些政策本身更多是直接救助，对产业竞争力并没有显著作用，或是通过一些教育或创新投资来间接推动竞争力提高。影响产业竞争力进步的原因很多，制造业国际竞争力的提高往往是由技术进步带来整体产业的发展，回流政策在其中的影响可能比较小。而且目前政策推出的时间有限，推出后需要时间去付诸行动，因此在现有数据的基础上，回流政策对产业总体竞争力的作用尚不明显。

(二)稳健性检验

1.平行趋势假定

在进行DID回归之前，一般要求处理组和对照组满足平行趋势假定，以保证估计量的无偏性。在本文的基准回归中，平行趋势假定是指在制造业回流政策颁布之前，受政策影响行业和不受政策影响行业的发展趋势基本保持一致。但在政策实施后，处理组和控制组平行趋势的打破就表明了回流政策的实施对制造业国际竞争力造成了趋势上的改变。平行趋势检验的结果如图3所示，其中横轴为年份，纵轴为不同分行业层面竞争力的均值。实线表示处理组，也就是受政策影响的行业的竞争力均值，虚线表示对照组，也就是不受政策影响行业的竞争力均值。如图所示，在回流政策之前，两组行业竞争力的增长趋势基本相同，并未有显著的趋势改变，直到政策生效以后，即2012年开始，受政策影响的部分行业竞争力开始超过不受影响的部分行业。这与本文选择2012年作为模型的政策时间节点保持一致，双重差分模型满足平行趋势假定。

图3 双重差分的平衡趋势检验

2.时变DID

由于回流政策提出的时间不一，使用传统DID可能会导致交互项的估计有偏，因此本文使用Beck等提出的时变DID(time-varying DID)方法进行回归。(30)Thorsten Beck, Ross Levine and Alexey Levkov, “Big Bad Banks? The Winners and Losers from Bank Deregulation in the United States,”The Journal of Finance, vol.65, no.5, 2010, p.1650.时变DID在一些文献中也称为多时点DID或渐近DID。下面使用这种方法对前文的回归进行稳健性检验。在双重固定效应的估计框架下，时变DID的一般化模型设定是：

RCAit=β0+β1Treatit+β2Xit+μi+φt+εit

估计结果如表2所示，多时点DID方法用描述个体随时间变化受政策影响的Treatit来代替传统DID中的交互项。(1)(2)列汇报了一系列回流政策对整体制造业竞争力的影响，结果显示Treatit对应的系数并不显著。而(3)(4)列汇报了仅考虑高和中高技术行业内，一系列回流政策对竞争力的影响，结果显示Treatit对应的系数均显著为正。说明一系列回流政策对美国整体制造业竞争力并无明显影响，而政策主要是针对中高技术行业，对中高技术制造业行业竞争力的提升有显著影响，这也与基准回归的分析一致。

表2 时变DID回归结果

3.动态面板

王丽娜、杨帅等研究表明此类政策制定的过程可能也会考虑相关行业竞争力(31)王丽娜：《美国制造业回流的实施效果分析及对我国外贸的影响》，《对外经贸》2013年第9期；杨帅：《美国制造业回流政策分解与效果分析——基于企业要素投入成本和竞争力视角》，《西部论坛》2015年第4期。，因此为了检查双向因果的内生性问题，参考余东华(32)余东华、孙婷、张鑫宇：《要素价格扭曲如何影响制造业国际竞争力》。的方法，在解释变量中纳入国际竞争力的滞后一期，建立动态面板模型：

RCAit=β0+β1RCAit-1+β2Postit+Xit+μi+εit

结果如下，表3中(1)列为回流政策对整体竞争力的影响，第(2)列为仅在高和中高技术行业中回流政策对竞争力的影响。不难发现，Postit的系数在整体情况下并不显著，而在只考虑高和中高部分行业时显著为正，与基准回归的结果一致，证明了回归结果的稳健型。

表3 动态面膜回归结果

五、研究结论与政策启示

(一)作用机制与进一步分析

在经过一系列稳健性检验后，基准回归的结果仍然成立，回流政策对整体竞争力的影响并不明显。但聚焦在中高端领域制造业内，回流政策则明显能提高产业的国际竞争力。最后，本文将进一步对政府回流政策的细节进行梳理，从而探讨这些政策对促进中高端制造业竞争力的可能影响机制。

2011年的《先进制造伙伴计划》(AMP)提出在制造业、大学和政府之间形成伙伴关系。通过联邦和地方政府投资，将学校和企业联合起来，以缩短开发和部署时间，在关键的国家安全领域重塑国内制造能力。该计划最初由美国著名化工企业陶氏化学的董事长Andrew和麻省理工的校长Susan共同领导，并由国家经济委员会、科学技术政策办公室(OSTP)和国家科学与技术顾问委员会(PCAST)协助。在此基础上，美国又颁布了《振兴美国制造业和创新法案》(RAMI)，在该法案的第8条指示下建立国家制造创新网络战略计划(NNMI)(后改名为“Manufacturing USA”)，依旧是通过结合学校、政府和企业，以解决与行业相关的先进制造挑战，从而提高行业国际竞争力，实现经济增长的同时加强国家安全。美国政府一直以来重视对教育和研发的投入，但近来意识到，虽然对早期基础研究的投资十分重要，但不足以确保新技术从发明到产品研发整个过程的顺利进展。NNMI计划旨在促进稳定与可持续的国内创新生态系统和熟练劳动力的培训，以加速充满前景的先进制造技术的开发与部署。根据国家需求、全球环境和相关领域竞争力水平等，该报告确定了相关的优先技术领域清单，这些内容会随时间的推移不断更新，最终发展成真正的技术路线图。为了围绕这些技术开展研发工作，国家制造创新网络(NNMI)建议在全国范围内建立至少15个制造创新研究所(MIIs)。如图4所示，它依照AMP制定的框架，建立与大型企业相关联的中小企业制造创新研究所(MIIs)。每个研究所由政府(联邦和州)和参与的相关企业共同出资分担成本，同时依托多学科大学提供应用科学与工程方面的技术支持。

图4 美国国家制造创新网络战略计划(NNMI)

我们发现，这种融合与普通的产学研不同，也与过去单纯的投资创新不同。首先，它填补了政府和高校与私营部门的缺口。过去，政府支持的研发往往同企业的产品开发之间存在一定差距，创新研究所(MIIs)的主要作用就是填补这一空白。基础研究和新发现往往是由好奇心驱动的，最终目标是验证一个想法。相反，生产活动是系统的、集中的和有竞争力的行为。制造商往往注重开发和规模化可复制的高产量、高质量和低成本的产品及生产过程。而且，NNMI利用协同效应降低整个行业的成本，从而获得全球竞争力，避免不必要的浪费。

其次，创建这样一个制造业生态系统有助于加强中小企业和大学之间的合作。中小企业已是市场经济生态中最活跃的创新主体，但传统的创新政策很难真正促进中小企业创新。美国学者Elisabeth Reynolds认为中小企业在与大学合作时往往面临一些挑战。(33)Elisabeth B. Reynolds and Yilmaz Uygun, “Strengthening Advanced Manufacturing Innovation Ecosystems: The Case of Massachusetts,”Technological Forecasting and Social Change, vol.136, 2018, pp.178-191.一是许多中小企业认为大学很难接触且对用户不友好，两者协作的成本通常高得令人望而却步。二是中小企业通常习惯在短期或中期的时间限制下工作而大学的工作时间更长。三是两方的目标和议程存在根本分歧，学术界认为创新是“从新创造的知识中产生的一种全新的东西”，而中小企业则认为“创新是创造一种能够增加企业利润的产品或过程”。(34)Silvia Massa and Stefania Testa, “Innovation and SMEs: Misaligned Perspectives and Goals among Entrepreneurs, Academics, and Policy Makers,”Technovation, vol.28, no.7, 2008, pp.393-407.因此，找到让中小企业参与新技术的研究和讨论对于提高它们的创新能力至关重要，而该网络的建立在这方面起到关键作用。Elisabeth通过对马萨诸塞州的先进创新生态系统研究发现，实体的大型OEMs、中小型供应商、初创企业和非实体的大学或研究机构作为四个关键节点，构成了整个先进创新制造业生态系统。国家在构建和促进各个节点和之前的互动中扮演着重要的角色，必不可少。

最后，整个生态系统建设也是竞争力提升的关键，建设完整的生态系统是每个研究所的核心职能，而不是政府大包大揽。研究所在地区层面运作，利用地区产业集群的优势，将它们的技术和合作流程在全国范围内转化给其他制造商, 促进各个研究所的经验在国家层面结合。每一个制造研究所都类似于一个产业创新联盟，而NNMI实施过程是一个系统工程，它致力于在全美范围内编织形成一张制造业创新大网。各个创新节点之间具有高效的信息共享机制，使得美国制造业能够最大程度上吸收全美的创新技术、创新理念，保证美国制造业的创新活力。

我们发现这种模式可以有效地通过政府将学校和企业联合起来，在指定的关键领域进行合作创新。在此基础上，由多个制造创新研究所互相交织，形成创新网络来持续影响关键行业的产业竞争力。美国当前这种创新制造网络的出现并非偶然或突然的战略举措，而是美国创新方面公共政策的重要实施手段。(35)贾根良、楚珊珊：《产业政策视角的美国先进制造业计划》，《财经问题研究》2019年第7期。

(二)主要结论和政策建议

总体来看，尽管美国制造业产业的比较优势在回流政策下并无很明显的提升，但是若只关注中高技术领域的相关产业，回流政策的确能够有效地促进产业竞争力的提高。美国制药、先进材料和精密仪器等中高端制造业具有巨大潜力，是美国未来制造业发展的核心，这也与美国具体制造业回流政策的内容相印证。美国一系列回流战略短期的核心是解决国内制造业就业和制造业产值下滑严重的问题，而长期的重点则是以创新为基准，实现并加强“产学研政”合作，最终实现产业升级优化，提高高端制造业的产业优势。其政策的长期核心不在于传统制造业的回归，而是聚焦于制造业中附加值最高的领域，重振其制造业的领先地位。这一系列过程需要大量的投资与积累，完善经济体系非一朝一夕可以形成，因此高端制造业有其发展的潜力。虽然其整体产业竞争力提高得并不明显，但为其未来的重振奠定了良好基础。因此，美国重振制造业对我国制造业的影响不能小觑。

20世纪末以来，中国制造业飞速发展，逐渐形成一套独立的工业体系，但是中国制造业虽大不强的问题尤为严重。特别是在资源利用率、自主创新和质量等方面仍与世界先进制造业水平存在一定差距。为了应对新一轮科技革命和建设制造强国的挑战，我国也出台了《中国制造2025》来应对挑战，推动产业优化转型。无论是从发展的重点领域还是从发展所需的资源来看，中美制造业未来发展的核心有着高度的一致性，因此，中美两国的产业关系将会从互补逐渐走向竞争，国家间的产业竞争也不会停止。由于中美产业未来发展趋势的相似性，我国应当主动减少对美国市场的依赖，坚定对外开放，维护多边贸易体制。要全面增强我国参与全球经济治理的能力，应更加主动地参与到新一轮的规则谈判。包括数字经济、WTO改革等领域，借助多边谈判推进符合发展中国家需求的新规则，营造良好的外部经贸环境。同时，中国制造市场的需求非常大，巨大的国内市场将为中国高端制造业的发展提供广阔空间。因此，要充分利用中国国内这个“大市场”， 开拓多元化市场，尽量减少美国政府推动的回流政策对中国企业的影响。

在具体的产业政策方面，我国应当继续扶持核心产业，促进产业升级，同时注意保护国内制造资源。随着我国经济的快速稳定发展，提升发展质量，产业转型成为全民共识。转型不止包括向新产业进行转型，更是旧产业进行技术升级、模式升级与管理升级。

一方面，低端制造业始终是制造业发展的基础，不能因为低端的劳动密集型制造业附加值较低就被认定为需要淘汰的落后产业。所有先进的高端技术密集型制造业也需要低端制造业的生产环节与其进行匹配，而且劳动密集型的传统制造产业对于解决我国就业问题具有重要意义。我国在实现产业转型的道路上不应直接抛弃传统制造业，而应对其进行改造，进一步巩固和发展具有比较优势的低端制造业，把低端环节做到极致，使其在全球产业价值链中无可替代。对于如何实现传统制造业的改造升级，我们可以借鉴美国经验，例如美国国防部联合美国先进纤维(AFFOA)研究所正在试图将传统纤维、纱线和纺织品转变为高度复杂的集成和网络化系统，以革新整个纺织行业。通过将传统的纤维、纱线和纺织品与集成电路、LED、太阳能电池及电子传感器等先进手段结合在一起，促进纺织工业变为有附加值的高技术产业。随着该研究所不断聚焦革命性纤维与织物的研发与应用，标志着美国纺织业跨入先进织物时代。这些新型的纤维与织物不仅能为会员企业创造商业利润，而且还可以作为高科技传感器执行战斗命令，为关键的国家安全问题提供了独特解决方案。但是，做好这点的前提，一是企业要调整经营战略思维并善于利用国家在结构性转型中启动的各种政策，二是相关政策制定者要注意政策的宣传，避免政策与中小企业发生脱节问题。在实际生活中，很多中小企业，特别是一些传统产业的中小企业，不了解国家扶持政策，更无法利用扶持政策来推动自身的转型升级。三是政府要采取措施充分释放中小企业的科技创新活力。中小企业在经济社会的重要地位毋庸置疑，中国政府已强化对中小企业的支持，包括一系列减税降费等政策措施，但中小企业的创新活力始终不足。通过梳理美国的制造业政策措施，我们发现中小企业成为美国技术创新和转化的主体，也是产业界的核心代表。因此，激发中小企业的创新能力对我国推进高质量发展至关重要。

另一方面，在高端制造业领域，应进一步加大科研投入，为先进制造业研究提供必要的资金支持，尤其是在信息技术、生物技术、新材料技术、机器人技术和航天飞行器技术等领域加大投入。创新是产业发展的主要动力，中国制造业应该向创新型方向发展，形成以自主创新为核心的竞争新优势，抓住新一轮科技创新和产业变革所带来的机遇。中国当前科研投入水平不断提高，当前投入强度已接近经合组织国家平均水平，但总体成果转化应用不多、创新效率不高。因此，可以学习美国经验，利用政府投资，发挥企业、大学、科研机构的协同效应降低合作成本，共同进行新技术的研发和投资。为避免创新资源分散，每家制造业创新中心只专注一个特定的技术领域，这种结合有效地弥补了创新链中从基础研究到商业化的关键一环。其次，可以参考美国政府构建可持续的创新生态系统，节约国家财政支出，以最低的成本实现创新发展。构建创新生态系统是美国创新战略乃至构筑国家竞争力的核心，在NNMI计划中，美国政府对该计划中的投资周期仅为5—7年，联邦政府利用公共投资吸引社会的私人投资，通过不断的成果产出和商业化过程，实现良性循环。各个研究所计划在成立数年后凭借会员费、知识产权许可等实现自我维持。尽管美国着重强化高端领域竞争优势的做法并不一定适合我国当前国情，但其施政思路值得我们学习与借鉴。第三，在支持创新研发的同时要确保完善知识产权相关体系建设。完善的知识产权体系是美国制造创新网络项目成果的必要因素之一，美国先进制造国家项目办公室(AMNPO)专门出台了《国家制造业创新网络知识产权指南》(36)Michael F.Molnar,Guidance on Intellectual Property Rights for the National Network for Manufacturing Innovation, October, 2014，https://www.manufacturing.gov/sites/default/files/2018-01/nnmi_ip.pdf，July 12,2022.，指导各创新研究所(MIIs)依自身情况提出知识产权的保护、共享和发布计划，避免出现权益纠纷。最后，还要注意完善我国基础设施建设，营造高效的投资软环境。要重视激活高质量发展动力，寻找制造业新的增长点，推进关键核心技术攻关和自主创新，打造国家重要先进制造业高地和具有核心竞争力的科技创新高地。

此外，在人才方面，中国作为人口大国，人力资源优势明显。因此，首先要继续加大教育投资，提升教育质量，积极制定相关政策吸引海外人才并留住本土高技术水平人才。其次，要注意中国大量制造人才培养与企业实际需求脱节，产教融合度不够的问题。实现制造强国战略需要充足的人才保障以及健全的人才培养系统。本研究发现美国也意识到其制造业劳动不足的现象，在其可持续创新生态中，对制造业劳动力的培养也十分重视。通过已经搭建的合作平台，利用研讨会、课程、实习和学徒等方式来教授先进的制造技术，为美国制造业创造未来的劳动力。中国也应当进一步推动制造业企业与高校的融合，政府要发挥其无可替代的作用，帮助职业学校和应用型本科高校与制造业相关行业搭建合作桥梁，降低合作成本，从而促进合作创新。最后，目前制造业生产一线工人的工资和福利待遇水平较低，这些问题正制约着我国制造业的转型升级和进一步发展，因此也必须要引起重视。