清末滇督李经羲与云南盐斤加价案的纠葛

张嘉玮

盐税为历朝国家收入之大宗，盐价问题可谓是上关国计，下系民生。清代沈寿榕曾说：“盐为天地自然之利，民生日用所需者。”①沈寿榕.云南盐法道题名记[M]∥黄培林,钟长永.滇盐史论:附录一.成都:四川人民出版社,1997:297.国家盐政的好坏可谓是历朝历代国运之风向标，当王朝末期朝政混乱，国用日绌之际，盐政必定也是混乱不堪。清政府对盐价的掌控一直严格，庚子之乱后，清廷要偿还外债、支付战争赔款，又要依靠地方督抚推行新政，就必须更进一步从社会资源中吸取血液。因此，清政府出台盐斤加价政策来弥补亏空，选择由民众“共其担荷”。云南作为我国西南边疆省份，本就需要其他省份的协饷来维持财政运转，近代以来又要直面英法列强从越南、缅甸侵入的压力，财政完全依靠本省的盐与鸦片税款极力苦撑。这种情况下云南要继续推行新政，几乎所有的财政收入都压在了盐税之上（鸦片税款在1908年被取消）。到光绪三十二年（1906），云南仍有盐井23处。在中央和地方多次盐斤加价之后，云南“盐价昂贵，均为各省所无”②滇咨议局续呈盐斤加价之害云南[N].申报,1910-11-17(10).，终于在最后一任总督李经羲提出酌加运盐马脚费后，引发了政潮。

目前学术界对于清末盐斤加价问题已经有所关注③相关方面的论文参见:刘增合.清末禁烟时期的盐斤加价与督抚干政[J].清史研究,2004(3);李丽霞.清末盐斤加价与财权关系的转变[J].历史教学,2015(1);李丽霞.清末盐斤加价考议[J].历史教学,2016(5);钟莉.清末盐斤加价与官商博弈:以四川南部县为中心[J].盐业史研究,2018(4).，大都将视角集中在了中央与地方督抚的矛盾以及清末财权关系的转变上，其中或多或少涉及到了滇盐加价问题。至于滇盐加价引发的这次政潮，已经有唐靖教授的研究珠玉在前④唐靖.清末资政院滇籍议员活动述论:以云南盐斤加价案为核心[J].中国边疆史地研究,2016(4).。不过，唐教授将此次事件作为清末滇籍议员在资政院活动的案例来进行分析，至于事件本身，并不是行文的重点。本文则从清末地方督抚盐政改革的视角，还原事件本身，从地方视角窥探清末新政时期督抚面临的困境。

一、滇省的盐政困境

云南历来的财政收入主要有田赋、铜矿和盐三项。到了近代，由于云南山多地少的地理条件，田赋不可能有较高的增加。矿产则需要大额资本的投入，云南一省之力，无法筹措出本金，需要其他省份的协助，且短期内无法盈利，矿产的收入也并非完全属于本省。这种情况下，增税的压力就集中在了盐税身上。采用盐斤加价的方式则有诸多便利，1902年湖南巡抚俞廉三曾对此做出解释，盐斤加价“有总纲可揽，只就原设局卡代征，随课分解，既无骚扰，亦免侵渔，其善一；盐为日用所需，以日食三钱计之，每斤加钱八文，每人月捐不及五文，取之至纤，集之至巨，其善二；食力佣工授餐，主者所捐，无庸自纳，贫富调剂无形，土著旅居，一律捐纳，其善三；商本不致亏折，而食户出于自然，其善四”①杨家骆.清光绪朝文献汇编:卷11[M].台北:鼎文书局,1978:4906.。因此，在清末，盐斤加价成为了最常见的征税手段（表1），一些地方达到正课的数倍甚至二十余倍不等②丁长清.中国盐业史:近代当代编[M].北京:人民出版社,1999:29-30.。清政府最后一次盐斤加价为1908年6月度支部奏请“无论何省，通行每斤加价四文”③朱寿朋.光绪朝东华录[M].北京:中华书局,1958:5930.。当时报刊即有评论说：“而各省盐价之昂，视从前大都过倍，困苦小民，咨嗟太息。”④论加盐价以抵药税[N].申报,1908-07-08(4).

表1 1901—1910年间《申报》“盐斤加价”一词出现的频次及报道天数⑤事实上，从1901年起为筹还庚子赔款，推行新政，清廷多次施行盐斤加价政策，此处仅以《申报》报道次数为例。

除中央之外，各省为弥补财用不足及筹措新政资金，也会在本省单独推行盐斤加价政策。加价名目繁多，如“防勇加价”“防饷加价”“练饷加价”“偿款加价”“抵税加价”等，仅就云南来说，光绪二十六年（1900）十二月，云贵总督丁振铎奏请：“各井每销盐百斤，于配填引票时，随折收民捐团费银一两，于票内盖用戴记，按月随同正课批解盐库兑收，另款存储，专备团练经费。”⑥龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:195.光绪三十一年七月，丁振铎为筹建滇蜀铁路，又提出“现拟专为铁路筹款，每斤酌加五文，亦可得二十余万两，其办法即查照盐捐团费之例，由盐官收解”⑦龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:199.。1908年，清廷宣布禁烟之后，当时的滇督锡良又提出：“酌加盐价以抵药税，每银百斤加银三钱两分，以充练兵经费。”⑧龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:99.就这样多次加价之后，云南成为了全国盐价最高的地区。据当时人估计，就原产地价格来说，“如福建及直隶、大沽之盐，每斤最低一二文，云南盐最高三十文是也”⑨现行盐政说略[N].申报,1910-09-05(2).。要是运往异地发卖，盐价往往还要翻十几倍不止。根据赵小平教授估算，云南盐税在清初要占该省财政收入的1/4～1/3，中期达1/3强至1/2弱，末期仍约占1/3强，在中后期，属于云南财政收入的第一大项①赵小平.近代滇盐盐税与地方财政[J].四川理工学院学报(社会科学版),2007(4).。在近代云南历经多次战乱，许多销盐的引岸已经崩溃的情况下云南盐税仍能占据这样大的比重，由此可见其负担之重（表2），盐价之高昂。

表2 清末滇盐各项课税名②资料来源：林振翰.中国盐政纪要:上[M].上海:商务印书馆,1930:144.

除清廷与地方多次加价外，滇省盐价居高不下的另一个原因是节秤政策。节秤政策是清廷针对地方在销盐时的加秤行为所采取的一项措施。近代云南在历经多次战乱之后，政府为了确保盐的销路，抢占市场，一般在销盐时会采用加秤的办法，即账面上出售100斤盐，实际上盐商领取的盐却远不止100斤，最高达到了150多斤，甚至直接为此打造出加五大秤（面额100斤，实际为150斤）。这样使得盐商“即以井价在岸出售犹有余利，故能行销及远并使交缅亦食滇盐”③滇省官民又因盐斤加价争执[N].申报,1910-11-08(10).。这样多销少报，自然会影响国家正常的盐税收入。光绪二十一年（1895），清廷施行节秤政策予以整顿，将加五秤改为加二八秤（面额100斤，实际为128斤），这样云南理论上每年可以多出1100万斤的纳税盐，有利于国家盐税收入的增加，但实际情况并非如此。以云南白井为例，按照章程每销盐百斤为灶户发薪一两。原先在使用加五秤时，所赚的银两在扣除厘金、提举公费、厘金委员公费、井局公费、棚费等杂项后，每百斤还能剩余一钱五分作为灶户加秤的补贴。改为二八秤之后，除了以上各种杂税外，还要扣除新增的一些税款，最后实际发给灶户的薪水只剩下了九钱九分一厘二毫，连最基本的一两薪资也没法满足④龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:189.。这种情况导致的结果就是“长秤骤减、商人运至销岸加价出售，边地路远脚重盐价愈昂”⑤龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:189.。

盐价昂贵造成的最直接影响就是私盐泛滥。因云南官盐价格昂贵，南部交趾、缅甸私盐却依靠价格低廉的优势，乘机大肆输入内地，“每年不下千余万斤，以致利权外溢，各井每年亏额均在数百万斤”⑥龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.。私盐的存在严重阻碍了官盐的销路，直接影响到了清政府的盐税收入。据记载，腾龙边岸“各司皆食缅甸私盐，一年漏支在三五百万元”⑦李根源.滇西兵要界务图注:卷1[M].云南大学历史系民族历史研究室,1979:47.。该地定销的110余万斤官盐，也基本被缅私盐所侵占⑧杨勋民.云南盐务纪要:卷3[M]//黄培林,钟长永.滇盐史论:附录一.成都:四川人民出版社,1997:168.。面对这种情况，盐提举为避免承担责任，不得不虚报盐的销量，堆积的官盐只能慢慢找机会售出。这样一年一年堆积下来，最终造成了无法挽回的局面。当时“场岸存盐至千余万斤，官商欠课约计二百万两，销、征俱穷，公、私两困”⑨龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:财政考2:卷125[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:314.。

除了以上几点原因外，清末禁烟政策对滇盐的影响也不仅仅是将烟土税转移到盐税上这样简单。鸦片一向是云南土产中的大宗，本省农民在沉重的赋税负担下还能够维持生计，很大程度上要归功于鸦片贸易。禁烟政策施行之后，民众收入减少，生活变得拮据，直接影响到了盐的销售。“贫者日用无资，半甘淡食，即稍堪自给者，亦抱定节衣缩食主义，消受迥不如前。”①龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.鸦片盛行的时候，每年外省烟商往来贸易，年不下数千万两。一些本省商人也需要用鸦片贸易得来的钱向政府购买售盐的引票。可见，鸦片的种植与贸易已经成为了滇省民众日常经济生活中最为重要的一环，该问题也不仅是一个社会问题，更是一个经济问题。禁烟导致贸易市场凋敝，银根紧缩，盐的贸易也大受影响，即如李经義本人所说：“今则银源已涸，银根奇紧，商民交困，盐虽计口授食，而人人节啬，积少成多，遂酿成今日现象。”②龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.这种情况，进一步损害了官盐的销路。

基于上述情况，云南盐务“额重销疲，司井务者多趱运虚报，以副考成，而积盐壅滞，补课纠葛，滇盐又兹蔽矣”③林振翰.中国盐政纪要:上[M].上海:商务印书馆,1930:144.。可见，滇盐至此已到了不得不痛加整顿的地步。

二、李经羲的盐政改革及其特点

李经羲（1860—1925），安徽合肥人，李鸿章之侄，李鹤章第三子，光绪五年（1879）以优贡捐奖道员，曾先后担任四川永宁道、湖南盐粮道、按察使、福建布政使、云南布政使等职。光绪二十七年李升任广西巡抚，后又在云南、贵州担任巡抚，1909年2月，升任云贵总督。凭借家世渊源，李经羲有着较为开明的思想。历年宦海沉浮，为他积累了丰富的经验。此次清廷对他委以重任，也正是因为滇省素来难治，希望他到任后能够“迎机导引，使各项新政与他省同时进行”④无题[N].申报,1909-05-19(4).。

在接到任命之后，李经羲便立即奏请朝廷从外省调拨一批人才，又前往直隶考察新政，“录取其一切章程，以为异日治滇之张本”⑤京师近事[N].申报,1909-06-12(5).。可见，李经羲本人也希望能够在未来督滇期间大展拳脚。然而此时云南的财政情况已经极为混乱，仅就1909年来说，既要镇压云南此起彼伏的兵变与民变，又要戍防边疆，添设炮台，筹措新军军费。此外，在施行新政上，法国控制的滇越铁路已经通车，李经羲曾筹备修建滇蜀、腾越、滇桂三条铁路以谋抵制。在其未到任前，护理滇督的沈秉堃已经开始在滇边筹备修建初等小学堂、各级审判厅、模范监狱等，所有这些举措都需要一笔为数不菲的款项。然而实际情况是，云南自《辛丑条约》签订后，每年要摊派30万两支付庚子赔款。1908年，清廷下令禁烟。据前任滇督锡良当年上奏：“（滇省）常年内外开支各款，均恃土药厘税为大宗，计数在四五十万两。”⑥云贵总督锡良奏缩限禁烟停收土税片[N].政治官报,1908-12-22.禁烟政策使云南财政少了一笔重要的税款。1908年云南全年岁入6,011,502两，岁出6,983,166两，亏损达971,664两⑦刘锦藻.清朝续文献通考:卷67:国用考5:用额[M].杭州:浙江古籍出版社,1988:1296-1297.，财政几乎已到枯竭的境地。在理想与现实的巨大差距面前，李经羲要想获得资金推行新政，只有请求清廷拨款一条办法了。因此，李经羲并未着急赴任，而是留在北京极力恳求朝廷能够拨款，在得到度支部的允诺后，其才准备走马上任。此时的清政府对于各省新政的推行也已到了事事严加督促的地步，各省督抚对此深感困苦。

到达滇省就任后，李经羲发现盐政的溃烂使得云南很难短期内征集到施行新政的经费。1910年2月，李经羲以兴办实业为名向度支部请求借款100万两，分5年还清。直到当年7月，度支部才给出答复：“请由滇省募集公债三百万元，其办法可仿照北洋成例，订立章程，以保信用，并准饬由各省大清银行代为分募，至将来筹还之款，则部认一半，滇认一半。”①云南通信[N].申报,1910-07-08(3).此外，川滇边境要剿匪，滇省新军已经编成一镇，军费开支必然又要增加；滇桂铁路也要开始筹备修筑。几个月内，李经羲向清廷各部催促拨款不下十余次，甚至直接说出：“云南素属枯瘠，何处可以筹款？此固上下所共知者，今惟有声明，如果需行新政而不别拨款项，又不许挪截他款，则惟有敷衍办理之一法。”②巧妇难为无米之炊[N].申报,1910-08-01(5).到该年10月，李又因财政异常困难向清廷提出入京觐见，以求能够“面呈一切，俾得妥筹切实完全办法”③滇督请入觐之迫切[N].申报,1910-09-27(5).。可见，财政上的困难已经把李经羲置于急迫的境地。在这种情况下，李经羲只能通过奏请朝廷改订章程，加大对开矿者的奖励力度，将滇黔铁路改为官商合办等办法来筹措资金，但最终收效甚微。

1909年11月，清廷设立督办盐政处，任命镇国公载泽为督办盐政大臣，凡管辖产盐省份的巡抚，均兼任会办大臣，清廷希望他们能够“以体恤民艰为宗旨，以统一事权修明法令为办法，通盘筹划，实力推行以冀兴利除弊，渐收实效”④督办盐政处会奏督办盐政酌拟章程折并单[M]∥上海商务印书馆编译所,编纂.大清新法令:第8卷.北京:商务印书馆,2010:5.。因此李经羲也获得了督办盐政处会办大臣的身份。为了能够进一步筹集到施行新政的资金，李经羲也着手整顿云南盐政。他认为：“滇省盐法之坏,实由光绪二十一年办理节秤。”⑤龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.与此同时，滇省的缉私任务也发生了重大变化，之前查禁私盐主要在于“北杜川私，南防土盐”，而开放口岸以来，“交、缅外私，侵灌边岸，尤为滇盐大患，盐缉务者，尤以抵制外私，保守边岸为切要之图”⑥林振翰.中国盐政纪要:上[M].上海:商务印书馆,1930:326.。整顿盐政有治标治本两套方略，治本主要在于振兴实业，纾民困、厚民生，然“利虽宏而效则缓”，只得暂时搁置。治标则“非大减边价，不能力敌外私；非讲求缉务，不能遏塞来源；非流通金融，不能救银根之缺乏，使之银、盐相剂；非收回旧有引地并剔除一切积弊，不能兼筹并顾，以苏商与民之困难”⑦龙云,卢汉,等.新纂云南通志:7:盐务考2:卷148[M].李春龙,等点校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.。为此，李经羲提出的整顿办法主要有两条，一为杜绝外私，一为整顿亏额。

杜绝外私的方法以适当降低边价为主，加强巡缉为辅。按照李督的话，即：“减价之率，虽难遽与外私相等，但使贵贱不至悬殊，加以督查以巡缉，使食私者便利无多，犯法可畏，庶不敢冒险串奸。”⑧滇省官民又因盐斤加价争执[N].申报,1910-11-18(10).整顿亏额的方法在于减少内地溢额，进一步办理节秤，核实实际销量，缓解滞销带来的困扰，即：“必须酌减虚额，此非市恩于井官也，与其徒拥虚额，日核盐官，仍亏国课不若核实销数，俾有措手，无缺正供。”⑨滇省官民又因盐斤加价争执[N].申报,1910-11-18(10).因此也可以把他的方略理解为“边地减价，内地减额”八个字。但是上述措施在施行以后，短时间内未能增加盐税收入，反而造成盐税减少。据李督自己估算：

因於开广、临元、普永、腾龙各边岸设局督销，视道路远近酌减价值，每百斤有减至十元八元六元者，统计新定边额七百三十五万斤，免征正杂各款及运脚不敷银，公家至少须赔六万五六千两，而新添局用，增兵查缉各费尚不在内……黑石白三井岁共减去节秤溢额五百二十万斤，共免征课厘、团路练兵经费、公费学费正杂银十六万余两，综计减价减额两项岁其少收银二十三万两左右。①滇省官民又因盐斤加价争执[N].申报,1990-11-18(10).

在创办新政，百务待兴之际，一下子损失这样一笔巨款，对滇省的财政无异于雪上加霜，因此李督也必须设法弥补此项亏空。他认为与其设立新的税捐，不如仍在盐上着手。然而，光绪三十四年（1908）朝廷在山东又一次施行盐斤加价之后，御史王履泰上奏拟请嗣后他省不得援以为例，以清界限而恤商民，得到了清廷的批准。这就意味着清廷禁止了各省继续针对盐斤实施加价的政策。为此，李督看到了自清廷禁烟之后，滇省商业凋敝，以往运货的马脚现处于供大于求的状态，因而价格低廉，故而将加价的重点放在了往内地运盐的马脚费上。于是他下令将腹岸运盐马脚，每百斤加银一两，于十月初一日开始实行，其实质仍是将税加在了盐上，相当于变相的“盐斤加价”。综观李督的整个整顿计划，存在以下几个不足之处：

其一，布新而不除旧，治标不治本。李督在整顿盐政之前对此已有所认知，之所以选择“治标”之策，其实也是资金极度匮乏的无奈之举。不过，滇省盐政的败坏并非一朝一夕的事，也不仅仅是盐价的问题，而是生产、售卖、征税等整个流程中出现了系统性的问题。除了因多次加价造成盐价高昂外，冗官充斥其间上下其手也是一大原因。不过，李督似乎并未准备在这一方面有所整顿，其主要目的是通过整顿盐课，获得新政项目的资金来源。

其二，重边岸而轻腹地。这时英法两国自越南、缅甸对边岸地区的渗透日益加剧，为了不使利权外溢，边民失望，李督不得不将重心放在此处。抵制外来势力的入侵使得政府有充足的理由对不同地区采取厚此薄彼的政策。这就意味着李督准备在云南大力整顿盐政时，不得已在不同地区之间采取了不平衡的政策。这种边岸降价，腹地加价的方略，势必会使得腹地售盐市场萎靡，私盐进一步泛滥。其本质上并不能有效遏制私盐市场，只不过是改变了私盐泛滥的地点。这虽然符合边岸地区的利益，但却并不符合腹地的利益诉求。

其三，不符合市场规律。首先，李督的腹地减额政策主要目的是核实实际销量，以此来避免年复一年的积压情况。这样做的话势必要进一步推行节秤政策。前文已述及，光绪二十一年节秤之后，白井已经出现灶户薪水达不到标准的情况，现在过去了十几年，期间多次颁布盐斤加价政策，若进一步节秤的话，对于腹地盐价及市场、灶户生计的影响可想而知。此外，李督注意到了当时马脚运费低廉，可以酌加马脚来弥补亏空。但实际情况是，马脚运费本就随着市场行情起伏，没有一定的标准。马脚价低完全是因为禁烟之后，云南商业凋敝导致运输业出现供大于求的状况造成的。若是进一步对马脚加价，只能使从事贩运的商贩对盐的长途贩运唯恐避之不及，生产的盐根本无法运送到腹地市场。这样一来，此次盐斤加价对腹地的影响绝不仅仅是每百斤加价一两这样简单。

可以说，李督在整顿云南盐政之初，对滇盐现存弊端的认识确实是比较准确的，但碍于实际面临的困难，只好采取一些容易见效的治标之策。不过，其制定出的政策所存在的不足之处，为其后来的治理埋下了纠纷。

三、滇督与咨议局的争论

云南咨议局于1908年9月开始筹备，当时护理滇督的沈秉堃便认识到，“议员之得人与否，一省之利害系之，非富于社会上之经验，洞明法政之原理，必不能统等全省之兴革事宜，而规划精详，思虑宏远也”①滇督奏报筹办咨议局情形[N].申报,1909-05-03(10).。由此可见，拥有议员资格的起码是在当地资源分配等事务上拥有一定话语权的士绅阶层。在正式选举议员之前，沈又在省会设立自治研究所，在各府、直隶州设立自治传习所，轮调厅、州、县之绅董入所学习，目的在于“使全省素有资望或学有根底之绅士率皆入所入堂熏陶”②滇督奏报筹办咨议局情形[N].申报,1909-05-03(10).。最终，当选云南咨议局议员的68人中，拥有进士或举人等传统功名的有25人，当选前在政府任职的有11人，在日本留学或考察的共有5人③张朋园.立宪派与辛亥革命:附录1:各省咨议局议员名录[M].长春:吉林出版集团有限责任公司,2007:278-281.，这样的情况使得这些议员身上带有了进步与保守并存的特点，在受过新思想的熏陶后，极易形成一个为维护或扩张地方利益而与政府对立的团体。

李督实施盐斤加价这一政策的消息不胫而走，立刻引起了云南咨议局的反对。该局以此项增税政策事先并未提交咨议局讨论通过为由，要求取消此命令。因未得到答复，咨议局遂一面决定停止会议，等候批答；一面向资政院上书，如不能挽回，便以全体辞职为抗争④滇省咨议局为盐斤提加马脚事致资政院电[N].浙江官报,1910-02-53(29-30).。李督为缓和事态，决定将马脚费改为每百斤加银五钱，将腹地减额由800万斤改为520万斤。与此同时，李督又下严令禁止边岸盐商私自哄抬盐价，腹地到岸后也只准在原有市价基础上每百斤加银五钱。“如敢藉故高抬，希图盈利，一经委员查出或被民间告发，如事出提举，立即加等重惩，如事出商人，亦为提举是问，严行撤参，并将该商重办。”⑤李经羲.云南盐政公所札文[N].云南政治官报,1910-10-23(4-5).此后，云南咨议局虽然复会，但这一事件并未得到解决，反而进一步捅到了资政院。资政院对于此案的讨论却逐渐脱离了该不该加税这个问题，转变成了地方督抚是否因政策推行时绕开了咨议局，构成侵权违法，将其作为与政府争权的理由。最终结果是交由督办盐政处做出裁夺：

今该督所拟补救滇盐办法，名为提加马脚银两，实为增加盐价……虽盐为国家专卖品，而滇省盐务甫经加价之后，又复加价，实非盐法所宜，本处正拟咨商该督令将提加马脚银两即行停止，另筹补救之法。⑥督办盐政处奏查明云南盐斤碍难加价并办理此案原委折[N].申报,1910-12-10(26).

在此次争论中，咨议局认为云南不能继续施行盐斤加价的理由主要在于“滇省盐政弊坏，盐价昂贵，均为各省所无……自罂粟禁种，财源困涸，生计奇窘，全省穷民咸望稍减盐价以裕生活”⑦滇咨议局续呈盐斤加价之害云南[N].申报,1910-11-17(10).。此外，李督的政策并不能解决问题，理由如下：

查交缅私盐每百斤不过二三元而内地盐价数倍之，小民生计艰难，去贵就贱，纵严法绳之断不能禁，况缉私者惯行放私，今边盐虽减价，而所减之数几何？必不能如交缅私盐之贱，则食私者必如故，外私之充斥必如故，然则官盐虽减价仍终不能抵外私也。内地盐价骤增，则奸商巧贩趋利如羶，必百出其计以引度私盐，铁路畅通瞬息千里，潜包暗裹查不胜查，前之私盐只由外入边，后之私盐将出边入内，为官盐缩势力为私盐扩销场，不惟不能禁外私不入，反足以滞井盐不销，不惟不能增课厘，反足以减课额然则弥实缝之说，亦望屠大嚼而已，安能如愿乎……边岸减价内地增价以弥补之，自理想悬揣似觉动听，然按诸实际，官商弊窦，自此愈开。官则可企借销腹地者为销边地，饰词减价以饱私囊，商则可以借销边地者暗销腹地，乘便营私而瞒国课。前日则内焉外充尚难防缉，后日则内与内充交相损害也……税课正当之收入，以信民意最要。今不云加价而云加马脚，所加之数于运盐之马脚不得分文，就事实言，既无取信于民之确证，就名义言，反为政体之污点。①滇咨议局续呈盐斤加价之害云南[N].申报,1910-11-17(10).

由此可见，云南咨议局认为，即使对边岸实施减价政策，也不能扭转官盐价格高出私盐数倍的情况，因此也无法从根本上抵制私盐泛滥。此外，在铁路畅行，交通发达的情况下，内地盐价突然上涨，必然导致奸商大规模向内地偷运私盐。到时候不仅境外私盐大批进入内地，而且边岸私盐也会被陆续转运到内地，使得私盐蔓延到腹地，造成内地官盐滞销。这样不仅不能增加盐税收入，甚至会使盐税收入进一步下降，更重要的是省政府必须要投入更大规模的人力去稽查，反而得不偿失。除了对盐斤加价政策本身有所不满外，咨议局对于当地的整个政府系统似乎也不信任。此外，这一政策给了地方官员上下其手、中饱私囊的机会，而奸商也可趁机隐瞒国课。李督对此仍以“盐纲日坏，利权外溢”为由加以抵制，但明眼人都知道“其计诚是只以滇省财用艰窘”②盐政处竟无法补救滇盐耶[N].申报,1911-01-18(4).。

长期以来当地的士绅所关注的重点是经济相对发达的腹地，而李督的盐斤加价政策却要使腹地承受更多的压榨，政府出于“自强”“御外辱”目的而施行的新政，其关注重点更偏向边地。这样就使得腹地士绅极容易形成一种“不患寡而患不均”的心理，因此以李督为代表的地方政府与腹地士绅之间极易形成利益上的冲突。此时地方咨议局及中央资政院的建立，正巧为士绅们提供了表达自身诉求的地方。为了维护地方自身利益，他们利用新成立的国家机构进行斗争，甚至在资政院的讨论中坚持要给李督冠以“侵权违法”之名③资政院的对于此案的讨论情况，参见:唐靖.清末资政院滇籍议员活动述论:以云南盐斤加价案为核心[J].中国边疆史地研究,2016(4).，从而将自己的意志强加给地方督抚。正如胡春惠先生所说：“清末扩大升高的绅权，既然是以地方为背景而兴起的势力，所以这一势力在形成后，便自然地以地方之利害为前提。当地方官的施政不符合地方利益时，他们便攻讦地方官吏之政策，‘以合众之力’，力逼政府非有所变更不可。”④胡春惠.民初的地方主义与联省自治[M].北京:中国社会科学出版社,2011:22-30.

最终，中央督办盐政处议决并要求李督“停止提加马脚银两，另筹补救之法”。李督不得不再次上奏抗辩，得到的解释是：

臣处前奏于该督所拟补救滇盐办法，所有不能照准者，惟在提加马脚银两一层耳，其减额减价二事，臣处并未议驳，只以亏帑二十余万无从弥补，故议令该督另筹补救之法，假使该督不计目前亏帑之累，而力图后日疏销之效，则不惟边岸减价可以照准，即内岸减额亦可暂时照准，此在该督酌量办理，臣处并无成见。⑤盐政处竟无法补救滇盐耶[N].申报,1911-01-18(4).

也就是说，督办盐政处对于李督“边地减价，内地减额”的政策并不反对，只是反对提加马脚费，对于因此产生的亏损，则需要另筹办法或直接扛下来。这对于财政早已枯竭的云南来说是做不到的。显然，这是中央督办盐政处在推卸责任，同时也就意味着李督的盐斤加价政策得不到清政府的支持。在这种情况下，李督只好在云南设立云南盐政公所，专门负责整顿滇盐，但该部门不到一年便归并盐道衙门，并未发挥实际作用。不过，李督借着设立该部门，也算勉强为自己此次盐政改革画上了句号。

四、余 论

李经羲为解决在云南进一步推行新政的经费问题，迫不得已变相实施“盐斤加价”的政策，因遭到咨议局的反对最终不了了之。咨议局的设立虽然在某种程度上分割了地方督抚的权力，使得一些潜在的问题逐渐显现了出来，但二者并非绝对对立。如滇督李经羲多次呼吁清廷开国会、行立宪，这与咨议局立宪派议员的主张是一致的。滇督与咨议局之间因所处位置的不同，对于某项政策在执行时所考虑的因素也会有所不同，往往在涉及地方利益的问题上会陷入对立状态。咨议局有感于加价导致的民艰，而总督却对列强自南而来的威胁以及新政时期财政窘迫的境地感触尤深。二者立场不同，渐行渐远，最终不得不提交院议。当然，咨议局的一系列反应并非仅仅是对民生艰难的敏感，更多的是因地方利益的纠葛所做出的考量。因此，我们不仅要注意地方社会经济环境对当地士绅阶层的政治参与、精神面貌的影响，更要关注他们本身是怎么反向影响政府决策的。对于李督与清廷来说，清政府在任命之时确实对李督在云南实施新政寄予厚望，但也仅仅是口惠而实不至。在云南盐斤加价案上达清廷时，李督不仅没能得到其支持，反而被推卸责任。在这次事件中，李经羲虽是一方总督，实际却是夹在了“地方”和“中央”之间，这也是清末地方督抚施政困难的一个典型缩影。