环境分权促进了资源型城市产业转型升级吗？——以安徽省为例

郑飞鸿，牛 玥

(合肥学院 经济与管理学院，安徽 合肥 230601)

一、问题提出与文献综述

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，促进经济社会发展全面绿色转型”[1]，确立了到2035年生态环境根本好转的目标。资源型城市是我国重要的能源战略保障基地，为我国经济社会发展供应了大量的能源。然而，随着资源的过度开发利用，资源型城市逐渐出现了资源短缺甚至枯竭、生态环境恶化、落后产能严重过剩及城市更新缓慢等一系列恶性的连锁反应，这些问题严重破坏了资源型城市的“资源-环境-经济”平衡，并且导致资源型城市落入衰退陷阱。环境分权作为一种分权化环境治理模式，以提升环境治理效率和效能为目标导向，旨在寻求政府层级之间环境管理权力的最优配置，环境分权管理体制的实施在改善区域生态环境的同时将倒逼资源型城市推进产业转型升级，从而为实现生态环境保护与经济高质量发展“双赢”及破解资源型城市可持续发展难题提供重要突破口。安徽省拥有众多资源型城市，作为中部地区的生态大省，高度重视生态文明建设，在全国范围内率先出台了《安徽省全面推行河长制工作方案》《安徽省林长制条例》等多项环境政策法规，并积极开展环境分权行政执法活动，在环境治理和生态保护上取得了一定的成效。针对资源型城市这一特殊的城市类型，环境分权的实施能否促进资源型城市产业转型升级？环境分权对资源型城市产业转型升级是否会有非线性的影响？安徽省不同区域、不同类型资源型城市的环境分权对于产业转型升级的促进作用是否具有异质性影响特征？这些都是本研究需要探讨和解决的问题。

通过梳理国内外学术界关于环境分权与资源型城市产业转型升级的研究文献发现，此领域相关研究主要集中在环境分权理论、环境分权对产业转型升级的影响机制及环境分权对产业转型升级的U型和倒U型影响等方面。

(一)关于环境分权理论的研究

从20世纪70年代开始，中央和地方应该如何进行环境保护事务的权责划分成为学术界研究的热点。一部分学者认为，在环境保护事务上应该实行分权。如：Oates[2]认为，权力的下放可以鼓励当地政府实施最适合辖区内居民利益的环保政策，推动地区环境管理工作有序进行；Millimet[3]认为，在分权管理体制下，地方对于信息的掌握程度要远高于中央，可以更高效地制定出符合当地发展模式的环境制度与政策。另一部分学者认为，在环境保护事务上应该实行集权。以Stewart[4]为代表的一批学者对环境分权治理理论提出质疑，认为应该由中央政府提供环境公共品的供给，原因在于中央集权的环境治理模式可以避免地方政府为发展经济而牺牲环境所带来的风险，为当地居民提供优质的环境服务。但是，随着分权理论的进一步发展，环境分权的支持者逐渐占据主导地位，认为环境治理事务的决策权应该更多地由地方政府来承担。例如，林毅夫[5]认为，分权度越高，地方政府的环境管理自主权越大，可以遵循比较优势制定地方产业结构与资源禀赋相匹配的发展战略，实现地方经济长期较快增长。

(二)关于环境分权对产业转型升级的影响机制研究

从环境污染的视角出发，Helland等[6]认为，“搭便车”这样的行为不仅对地区环境造成不利的影响，而且抑制了产业转型升级。陆远权等[7-8]认为，环境分权显著地增加了碳排放,而产业结构不合理是造成碳排放居高不下的主要原因。这是因为随着环境分权水平的提高，地方政府只考虑了经济增长，没有考虑环境污染问题，从而抑制了产业转型升级。从地方政府竞争的视角出发，邹璇等[9]认为，环境分权、环境行政分权和环境监测分权都有利于地区的绿色发展。这是因为随着环境分权水平的提高，地方政府的环境管理自主权也越大，这样更容易调整环境管理的相关政策，促进地区绿色发展，从而促进产业转型升级。而Wu 等[10]运用动态门槛面板模型分析了在不同地方政府竞争水平下环境分权与地区绿色发展之间存在的关系，结果表明，地方政府竞争与环境分权的共同作用降低了地区绿色发展的效率。这可能是因为政府间“竞争到底”的恶性竞争不利于地区绿色发展，从而抑制了产业转型升级。

(三)关于环境分权对产业转型升级的U型和倒U型影响研究

在环境分权对产业转型升级线性影响的基础上，部分学者认为，环境分权与产业转型升级之间还存在U型和倒U型的非线性关系。屈小娥等[11]基于经济高质量发展评价指标体系进行实证检验，结果显示，环境分权对经济高质量发展的影响呈现先下降后上升的U型特征。实施合理区间环境分权能有效促进经济高质量发展，因而需科学把握环境分权的拐点，最大限度发挥环境分权对经济高质量发展的促进作用。从空间效应的角度来看，马越越等[12]基于动态空间杜宾模型来进行环境分权对绿色技术创新的实证验证，结果显示，环境分权对绿色技术创新的“本地-邻地”效应呈现U 型特征。绿色技术创新有利于摆脱对传统资源产业的依赖，减少环境污染，从而有利于促进产业转型升级。彭星[13]将环境分权、产业升级和绿色发展纳入同一分析框架，实证检验发现它们之间存在一种倒U型关系。也就是说，环境分权是否能真正促进产业升级取决于环境分权水平是否适度，环境分权只有在合适的区间才能充分发挥对产业转型升级的促进作用。

综上所述，既有研究主要围绕环境分权与工业绿色转型的关系展开，但缺乏专门针对资源型城市的环境分权研究，鲜有深入阐释环境分权对产业转型升级的影响机制，并且缺乏门槛效应分析。本研究利用2010—2019年安徽省资源型城市的面板数据，基于地方政府竞争的视角深入分析其影响机制，构建门槛效应模型探寻促进资源型城市产业升级的最优区间，并针对不同区域、不同类型资源型城市的异质性特征展开差异性研究。

二、影响机制分析

环境分权作为一种制度，在影响资源型城市产业转型升级的过程中并不会产生直接作用，可能通过地方政府竞争、倒逼地区企业研发投入[14-15]等方式对资源型城市的环境和经济产生影响，从而影响产业转型升级。因此，本研究在分析环境分权是否促进资源型城市产业转型升级的内在机制时，引入了地方政府竞争，对它的作用机制进行探讨。

首先，对产业创新而言，环境规制会影响企业的生产行为，而环境分权将会影响环境规制对环境污染治理的效率[16]。地方环境事权变化会改变环境规制的方向，随着地方政府环境管理权的增加，在环境绩效考核激励下，地方政府可以通过淘汰污染企业或倒逼企业创新等方式提高地区企业整体创新能力，使资源型城市摆脱资源依赖，从而促进资源型城市产业转型升级。在经济发展和晋升激励下，地方政府会选择重点发展高污染、高消耗等产业以快速刺激GDP的提高，减少对创新企业的投资，因而不能够倒逼企业技术创新能力提升。另外，资源型城市还依赖于传统资源的开发，从而抑制了城市产业转型升级。

其次，对产业绿色发展而言，环境分权的“污染光环”效应和“污染天堂”效应会通过外商直接投资对资源型城市产业转型升级产生不同的影响。“污染光环”效应通过引入外资企业先进的设备和生产技术，使得外商直接投资通过技术溢出效应提升地区清洁技术水平，改善地区环境质量，从而倒逼资源型城市产业转型升级[17]。而“污染天堂”效应使得环境保护力度越小的地区越容易吸引外商直接投资，地方政府为争夺外商直接投资而放松环境规制标准，甚至引起“逐底竞争”，这将会降低地区绿色发展水平，从而抑制资源型城市产业转型升级。

最后，对产业经济而言，根据Ryan[18]的最优分权理论，相对中央政府而言，地方政府更了解当地的环境情况，更能因地制宜地调整和优化当地的环境分权水平，提高环境管理效率。同时，不同地方政府之间对于好的经验做法可以分享、传播从而形成辐射效应，使地方政府之间产生“竞争到顶”的良性竞争。这样不仅可以充分利用当地的资源促进产业转型升级，而且可以使各地方经济共同发展。实施环境分权的目的是通过对地方政府间环境事权的调整，对不同地区给予不同程度的环境管理权限，通过改变对地方政府的激励实现资源型城市产业转型升级。在地方政府竞争的影响下，环境分权对资源型城市产业转型升级的影响会发生何种变化，后面将通过实证分析来验证。

基于上述理论模型的分析，本研究提出3个研究假设。

假设1：环境分权有利于促进资源型城市产业转型升级。

假设2：良性的地方政府竞争有利于促进资源型城市产业转型升级。

假设3：在地方政府竞争的影响下，环境分权和地方政府竞争对促进资源型城市产业转型升级存在交互作用。

三、模型构建与变量说明

(一)模型设定

上文系统分析了环境分权对资源型城市产业转型升级影响的作用机制，根据上述机制分析，构建基准模型为

ITUit=α+β1EDit+γ1Xit+εit+σt+λi,

(1)

式中：i代表地级市；t代表年份；ITUit为产业转型升级；EDit为环境分权水平；Xit为一组控制变量；εit为随机扰动项；σt和λi为时间和地区固定效应。

根据假设2，在式(1)的基础上引入地方政府竞争变量(LGC)来检验环境分权与地方政府竞争对资源型城市产业转型升级的影响，具体模型为

ITUit=α+β1EDit+β2LGCit+γ1Xit+
σt+λi+εit，

(2)

式中：i代表地级市；t代表年份；ITUit为产业转型升级；EDit为环境分权水平；LGCit为地方政府竞争；Xit为一组控制变量；εit为随机扰动项；σt和λi为时间和地区固定效应。

根据假设3，在式(2)的基础上引入环境分权与地方政府竞争的交互项来检验地方政府竞争在环境分权对资源型城市产业转型升级的影响中发挥的作用，具体模型为

ITUit=α+β1EDit+LGCit+φ1ED*LGCit+
γ1Xit+σt+λi+εit,

(3)

式中：i代表地级市；t代表年份；ITUit为产业转型升级；EDit为环境分权水平；LGCit为地方政府竞争；ED*LGCit为环境分权与地方政府竞争的交互项；Xit为一组控制变量；εit为随机扰动项；σt和λi为时间和地区固定效应。

(二)变量选择

1.被解释变量

产业转型升级(ITU):产业转型升级包含两重含义：其一指产业结构的重心由第一产业逐渐向第二、第三产业演进；其二指第一、第二、第三产业之间协调发展，合理化的产业结构有助于促进生产要素资源的优化配置。

(4)

式中：i表示第i产业；n表示产业部门数；Y和L分别表示产值和就业人数，Y/L表示生产率水平。利用熵值法将第三产业产值与第二产业产值的比值与RIS指数进行合成，得出产业转型升级指数。

2.核心解释变量

环境分权(ED)：鉴于各地级市政府环保人员数据可得性，本研究采用各资源型城市环境和公共设施管理业城镇单位就业人员分布情况来衡量环境分权水平。此外，考虑环境分权与经济发展的内生性问题，将经济放缩因子[1-(GDPit/GDPt)]纳入环境分权的测算公式(5)中。

(5)

式中：ED表示各资源型城市环境分权指数；LEit表示第i个资源型城市第t年环境和公共设施管理业城镇单位就业人数；LPit表示第i个资源型城市第t年年末人口总数；GEt表示第t年安徽省环境和公共设施管理业城镇单位就业人数；GPt表示安徽省第t年年末人口总数。

3.其他控制变量

财政分权(FD)采用地区预算内财政收入与地区预算内财政支出的比值来衡量。资源禀赋(RE)采用采矿业从业人数占当地人口总数的比重来衡量。 绿色技术创新(PAT)采用三种专利授权数来衡量。人力资本水平(HUM)采用居民平均受教育年限来衡量。地方政府竞争(LGC)采用中美年均汇率换算后的外商直接投资总额与GDP的比重来衡量。

(三)数据说明

鉴于数据可得性，本研究选取安徽省2010—2019年10个资源型城市的面板数据，所选取的数据来源于历年《安徽省统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。另外，为了消除异方差的干扰和量纲问题，对所有变量进行对数化处理。所有变量的描述性统计如表1所示。

表1 变量描述性统计

四、实证分析

(一)基本回归分析

通过Hausman检验，结果显示应选择固定效应模型进行基本回归分析，具体回归结果如表2所示。环境分权对促进安徽省资源型城市产业转型升级影响的回归系数显著为正，环境分权水平每提高1%，安徽省资源型城市产业转型升级促进作用提高0.132%，表明环境分权有利于促进安徽省资源型城市产业转型升级。引入环境分权与地方政府竞争的交互项后，交互项对促进安徽省资源型城市产业转型升级影响的回归系数显著为负，交互项每提高1%，安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用降低0.067%，表明在地方政府竞争的影响下，环境分权和地方政府竞争对促进安徽省资源型城市产业转型升级存在交互作用。具体而言，地方政府为了保证该地区经济快速增长，可能会选择放松环境标准和降低市场准入门槛，这将造成该地区环境质量下降。如果各地方政府忽视环境质量问题而只比较经济增长的速度，则会使地方政府之间产生“逐底竞争”，从而抑制安徽省资源型城市产业转型升级。

表2 基本回归结果

从其他控制变量来看，资源禀赋(RE)对促进安徽省资源型城市产业转型升级的回归系数显著为正，可能是因为自然资源丰裕的地区，产业雄厚，易于调整产业结构。财政分权水平(FD)的回归系数显著为正，可能是因为地方政府发现生态环境对于地区经济增长至关重要，开始重视环境污染问题并且加大治理环境污染资金的投入。人力资本水平(HUM)的回归系数显著为正，这可能是因为居民平均受教育年限越高，研发新的科技成果就越多，从而提高了生产效率，推动各产业现代化。

安徽省皖北、皖中、皖南地区的经济发展水平、资源禀赋及生态环境等方面存在较大的差异，环境分权对促进安徽省资源型城市产业转型升级的影响是否会因区域之间的差异而呈现异质性呢？根据表3安徽省不同区域资源型城市的回归结果可知，皖中地区环境分权对促进资源型城市产业转型升级影响的回归系数为0.417，在三大区域中最高。这可能是因为皖中地区产业基础较好，同时合肥经济圈带动了皖中地区经济发展，对于环境治理方面的资金投入增加，更好地促进了皖中地区资源型城市产业转型升级。皖北地区的回归系数为0.235，在三大区域中最低。这可能是由于皖北地区环境污染的监管力度较弱，导致环境污染的历史遗留问题较多，同时产业单一、基础薄弱导致经济发展滞后，以至于环境分权对促进资源型城市产业转型升级的影响在三大区域中最小。皖南地区的回归系数为0.379。这可能是因为相比于皖北地区，皖南地区生态资源丰富，产业基础较好，同时紧靠长三角，经济发展条件也优于皖北地区。从环境分权和地方政府竞争交互项的回归系数可以看出，地方政府竞争抑制了环境分权对安徽省资源型城市产业转型升级。皖南地区的回归系数绝对值最大，可能是因为皖南地区各资源型城市为了经济快速发展，政府间竞争激烈，在环境治理上监管不到位。皖中地区的回归系数绝对值次之，可能是因为皖中地区紧靠合肥市经济圈，周边地区在环境保护上“搭便车”，导致地方政府没有严格把控环境污染。皖北地区的回归系数绝对值最小，可能是因为皖北地区的政府意识到生态环境的重要性，逐渐建立了较为完善的环境监管网络。

表3 安徽省不同区域资源型城市的回归结果

由表4安徽省不同类型资源型城市的回归结果可以看出，安徽省成长型城市环境分权对促进资源型城市产业转型升级影响的回归系数显著为正，并在四个不同类型的资源型城市中最大，环境分权和地方政府竞争交互项为负，没有通过显著性检验，这可能是因为成长型城市还处在上升期，资源储备较为充足，对资源还有很大的依赖，容易造成环境污染。因此，环境分权水平越高，政府越容易因地制宜地制定环保政策，从而促进资源型城市产业转型升级。成熟型城市和衰退型城市环境分权的回归系数显著为正，均小于成长型城市的回归系数，环境分权和地方政府竞争交互项的回归系数显著为负，这可能是因为成熟型城市相比于成长型城市，资源产业发展一直处在稳定的状态，政府没有及时加强对环境污染的监督。衰退型城市相比于成长型城市，面临资源产业枯竭和生态环境逐渐恶化的现实状况，政府没有及时提出严格管理高耗能、高污染产业以免生态环境持续恶化的政策。再生型城市环境分权的回归系数、环境分权和地方政府竞争交互项均通过显著性检验。

表4 安徽省不同类型资源型城市的回归结果

(二)稳健性检验

为了进一步增强模型估计结果的稳健性，本研究采用被解释变量滞后项作为工具变量构建动态面板模型，采用系统GMM估计分析方法对样本数据进行稳健性检验。由表5系统GMM回归结果可知，AR(1)小于0.1，AR(2)大于0.1，Hansen值大于0.1，说明工具变量有效，模型设定合理。该回归结果和前文的基础回归结果在方向和大小上基本一致。因此，可以认为该模型的设定与估计结果具有稳健性。

表5 系统GMM回归结果

(三)门槛效应模型

根据Hansen门槛效应检验原理对样本数据进行门槛效应检验。从表6各变量门槛检验结果可以看出，单一门槛F值为11.17，通过显著性检验，双重门槛和三重门槛F值分别为3.14和1.59，均未通过显著性检验。这表明环境分权对促进安徽省资源型城市产业转型升级存在非线性影响，且这种非线性影响存在单一门槛值，应当采用单一门槛模型。

表6 各变量门槛检验结果

图1 门槛效应图

由表7门槛值估计结果可知，Ⅰ(LGC≤1.223)和Ⅱ(LGC>1.223)环境分权对安徽省资源型城市产业转型升级均具有促进作用。Ⅰ(LGC≤1.223)环境分权水平每提高1%，安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用提高0.193%；Ⅱ(LGC>1.223)环境分权水平每提高1%，安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用提高0.103%。Ⅱ(LGC>1.223)环境分权的回归系数小于Ⅰ(LGC≤1.223)的回归系数，说明随着地方政府竞争程度的提高，环境分权对安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用减弱。由此可见，Ⅰ(LGC≤1.223)是最优区间。

表7 门槛值估计结果

五、结论与政策建议

本研究基于2010—2019年安徽省资源型城市的面板数据，从地方政府竞争视角对环境分权是否促进资源型城市产业转型升级进行研究，结果显示：提高环境分权水平有利于促进安徽省资源型城市产业转型升级，环境分权每提高1%，安徽省资源型城市产业转型升级促进作用提高0.132%，环境分权和地方政府竞争之间存在交互作用，且随着地方政府竞争加剧，环境分权对安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用有所减弱；不同区域、不同类型资源型城市存在异质性，环境分权对安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用皖中地区最大，皖南地区次之，皖北地区最小；环境分权对安徽省资源型城市产业转型升级的促进作用成长型城市最大，衰退型城市次之，成熟型城市最小。此外，环境分权对促进安徽省资源型城市产业转型升级还存在门槛效应，Ⅰ(LGC≤1.223)为最优区间，只有选择最优区间，才能更好地促进安徽省资源型城市产业转型升级。

根据上述结论，本研究提出一些政策建议。

第一，科学优化环境分权管理体制。中央与地方政府之间应合理设置和调整税收分成比例，加大财政转移支付力度。中央政府应将环境保护绩效考核与激励机制结合，为了避免地方政府以牺牲环境为代价去发展地方经济，资源型城市应加大对地方政府生态环境保护质量的考核，因地制宜地设立环境质量考核标准，推动资源型城市更积极地投身环境保护事业，从而带动产业转型升级。

第二，改造传统产业，大力培育和发展接续替代产业。通过加大环保资金的投入和技术创新的支持力度，在保护环境的基础上使传统资源得到有效开发和利用，并延伸传统资源产业链条，使传统产业向智能化、绿色化发展，摆脱传统产业对资源的过度依赖，从而促进资源型城市产业转型升级。同时，地方政府应科学选择替代产业和培育新的优势产业，发挥产业创新优势，打造人工智能、新材料等新产业以减少资源开发对环境的污染，从而加快产业转型升级。

第三，应结合安徽省资源型城市的实际情况，因地制宜地实施相关策略，充分发挥环境分权对资源型城市产业转型升级的积极作用。皖北地区最大的优势资源是煤炭，产业链条较为单一，因而，皖北地区应有效地延伸煤炭资源产业，并有序地承接新型、绿色重工业。皖中地区应通过合肥的中心辐射力，加大人才和科技创新的投入力度，大力培育和发展接续替代产业，并提高地区污染防治科学化、精细化、一体化水平。皖南地区应严守生态保护的红线，实施森林和湿地资源保护等重大生态工程，打通绿水青山与金山银山转化通道，形成以生态旅游为主导的生态经济产业体系。成长型城市应大力发展绿色新兴产业，并围绕新兴产业定位，发展和壮大接续替代产业，逐步摆脱对自然资源的过度依赖。成熟型城市应在减少环境污染的基础上使资源得到有效开发和利用，提高资源的开发利用率，有序延伸产业链条。衰退型城市需要加强产业政策的扶持，严格管理高耗能、高污染的产业，以免生态环境恶化。再生型城市基本摆脱了资源依赖，应培育和发展新兴产业，以加快再生型城市产业转型升级。