黄河流域科技创新政策的特征与启示——基于2006—2020年省级837份政策文本的分析

宋 洁，冯 杨

(1.河南工程学院 人文政法学院，河南 郑州 451191；2.河南财政金融学院 计算机与信息技术学院，河南 郑州 450046)

科技创新是推动经济转型升级、提质增效的“第一动力”。当前，我国深入落实创新驱动发展战略，完善和优化科技创新政策体系，充分发挥其规划、引导、激励等作用,着力提高创新效率、提升创新能力。黄河流域在创新资源不足的窘境下，综合科技创新水平较低，又面临新发展格局下绿色发展、高质量发展的迫切要求。因此，科技创新驱动的发展转型对于黄河流域显得尤为重要。

一、相关研究综述

1949—2010年,我国的科技创新政策发生了显著的主题变迁，呈现出科技创新体制改革深化、人才政策不断完善、自主创新成为政策焦点、创新治理能力增加的特征,但是基础研究尚未成为可辨识的科技创新政策聚焦点[1]。当前，我国科技创新政策整体效力不高，部门协同水平偏低，政策目标表述模糊；政策体系不完善和结构性失衡，环境型和需求型政策工具应用不足；很多领域的科技创新都缺乏面向商业化阶段的政策工具[2-5]。因此，在“非对称”赶超战略的新要求下，我国科技创新政策必须以“并行、领跑”为取向，“继续扬长、按需补短”，提高供给型政策工具的系统性，提升需求型政策工具的可操作性，加强科技市场和创新环境建设[6]。未来，我国科技创新政策的完善主要集中在要不断加强基础研究和自主创新、改进评价及激励制度、提升科技治理能力、推动高水平开放创新、营造健康的创新环境[7]。

当前，黄河流域科技创新水平整体较低，科研投入少、创新产出水平低、科教水平落后、创新平台较少[8]。与长江经济带相比，黄河流域的生态效率优于长江经济带的生态效率，但在技术进步方面黄河流域则落后于长江经济带[9]。2009—2018年，黄河流域高质量发展综合水平逐步稳定上升，共享发展、绿色发展对黄河流域经济高质量发展的支撑作用稳步增强，但创新发展、开放发展的支撑作用持续偏低[10]。陕西、山东和四川三省份科技创新的集中度处于较高水平，但呈现下降趋势；全流域科技创新处于极低极化水平并呈持续下降趋势。黄河流域科技创新极化效应在一定程度上依赖于人口数量规模和资源总量，而创新效应小[11]。黄河流域在产业结构合理化、改善资源型城市生态环境和提高水资源使用效率过程中都要高度重视科技创新的作用[12-14]。综上，2019年黄河流域生态保护和高质量发展战略提出之后，对该领域的研究主要集中在战略部署、协调发展等方面，但是把高质量发展重要驱动力科技要素的研究作为影响生态效率、产业结构等的一个重要因素，分散在不同领域，相关的系统研究相对匮乏，尚且没有关于黄河流域科技创新政策特征的探讨。本研究以黄河流域9省(区)的省(区)级科技创新政策为研究对象，探讨黄河流域科技创新政策环境在2006—2020年的变化特征，为黄河流域科技创新政策的主动调整和改革提供一定的参考，进一步促进形成有利于黄河流域科技创新的长效机制。

二、研究设计

(一)政策文本的收集和删选

科学政策重点解决知识生产问题；技术政策侧重指导某一个领域技术的发展、应用及进步；创新政策侧重促进科技发展，规范创新管理，强调科技成果商业化[15]。科技政策与创新政策不断融合，形成了涵盖要素政策、主体政策、关联政策、产业领域创新政策、区域创新政策和创新环境政策等六大类型的政策体系[16]。为了避免研究过于泛化和文本数量过于庞大，本研究以“科技创新”“技术创新”为核心关键词，以保证所选文本主要涉及科技、技术领域的创新。

2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》公布。在该规划纲要指导下，各地出台各项科技创新政策的活力得以迸发。因此，本研究以2006—2020年为研究期，选择的黄河流域9省份省(区)级科技创新政策均可以公开从网络获得，内容不涉及保密性和敏感性，均可以用于理论研究。政策文件搜索主要借助于各个省(区)的政府网站及北大法宝数据库，以“创新”“科技”“技术”为标题关键词进行政策检索，选取的时间段为2006年1月1日到2020年12月31日，发布的单位是省(区)级人民代表大会及其常务委员会、省(区)级人民政府和省(区)其他部门。考虑到初步检索政策文本数量庞大，本研究对政策进行删选和整理，删去仅仅是泛泛而谈、没有具体实际内容的政策，删去仅仅是通知告知相关事项的政策，删去高度重复的政策，删去批复、函，得到政策文本共计837份。

(二)黄河流域科技创新政策“外维-内维”分析框架

为了深入分析黄河流域2006—2020年科技创新政策的时空演变，把握其外部属性变化规律和内部构造特征，本研究主要从“外维-内维”构建政策分析框架。其一，政策的外部维度就是政策体系的外部特征，主要是对政策正文以外的属性进行描述分析，包含政策的发文时间、发文机构、政策形式、政策效力等。其二，政策的内部维度就是政策文本的内容特征，主要是对政策的正文进行分析，根据研究目的可以从政策工具、政策主体及政策过程等不同层面进行分析。本研究着重于创新主体和政策工具两个层面。创新主体分为企业、高校、科研院所、创新平台和科技中介，政策工具则借鉴Rothwell和Zegveld[17]提出的划分标准分为供给型、环境型和需求型三种。

三、黄河流域科技创新政策外部属性特征的变化

(一)科技创新政策发文数量在波动中不断增长

2006—2020年黄河流域科技创新政策数量在波动中整体呈现上升趋势，2017年达到峰值135份，2009年、2013年则出现了明显的下降趋势，2014年之后波动幅度不大，并不断增长(见表1)。可见，在党的十八大报告提出必须把科技创新摆在核心位置之后，科技创新快速发展，在其影响力不断增大的背景下，黄河流域不断提高科技创新政策的投入，但从其发文数量的波动性来看，黄河流域要加强政策的连续性，特别是波动幅度较大的省(区)，如陕西、山西、甘肃、内蒙古。

表1 黄河流域科技创新政策发文时间和数量 单位：份

(二)科技创新政策的发文主体和部门合作由单一到多元

2006—2020年黄河流域科技创新政策政府部门联合发文数量不断增加，部门间合作日益加强。据统计，研究样本中联合发文数共计193份，占到样本总量的23.1%。其中山东、四川联合发文量占比高于黄河流域平均水平，分别为36.5%、27.7%，其余均低于平均水平，甘肃最低，为14.6%。研究期内，黄河流域省(区)级单位共有134个机构参加了科技创新政策的发文，核心发文部门主要有省(区)政府、科学技术厅(科技厅)、工业和信息化厅、发展和改革委员会、财政厅、教育厅、人力资源和社会保障厅，这些部门参与科技创新政策发文的频次较高，且发挥出较大的作用。其中, 2006—2014年“省委省政府-财政厅-科学技术厅(科技厅)”联合发文频率较高，占联合发文量的34.1%；2015—2020年形成了“科学技术厅(科技厅)-财政厅-发展改革委员会”为核心的联合发文格局，占联合发文量的54.7%。

(三)省(区)级科技主管部门与其他部门合作不断增多

2006—2020年黄河流域9个省(区)的科学技术厅(科技厅)共参与政策制定330次，其中最多的是山东，为83次，甘肃、河南、四川的科学技术厅(科技厅)参与频次稍高于黄河流域平均水平，宁夏、山西、青海的科学技术厅(科技厅)参与频次低于黄河流域平均水平。科学技术厅(科技厅)合作最多的是财政厅，两部门联合发文共计100次，占科学技术厅(科技厅)参与发文量的30.3%。科学技术厅(科技厅)与发展和改革委员会、教育厅、人力资源和社会保障厅、农业厅的合作也很密切。2018—2020年黄河流域各省(区)的科学技术厅(科技厅)与工业和信息化厅合作日渐密切，合作的领域主要集中在科研、绿色技术研发和制造业技术人才培养等方面。从中可以看出，黄河流域9个省(区)的科技主管部门在科技创新政策中的核心地位突出，合作部门数量和次数不断增多，合作的范围、程度、强度都得到很大的提高。

(四)政策的操作性与力度整体较弱

就政策采取的形式而言，837份科技创新政策文本使用最多的前三种是办法、意见和通知，分别占37.4%、35.1%、12.3%；实施方案、措施、条例和细则分别占4.2%、3.6%、3.1%和2.3%；占1%以下的有决定、规定和规划纲要。可见，操作性较强的实施方案、措施和细则一共占10.1%，其余政策形式可操作性较弱，抽象性、指导性、引导性较强。

依据发文主体层次和政策文本文种，对各类政策进行力度分类和赋值。本研究将黄河流域省(区)级政策文本划分为五个层级：省(区)级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规(5分)，省(区)级人民政府制定或批准的意见、办法、试行条例、措施、细则、方案、标准(4分)，省(区)级人民政府颁布的通知(3分)，省(区)级人民政府下属的委、厅、局颁布的意见、办法、试行条例、措施、细则、方案(2分)，省(区)级人民政府下属的委、厅、局颁布的通知、公告(1分)。若一份政策文件涉及多个机关部门发文，取其中最高级别的机关部门进行力度的计算。通过统计，黄河流域整体的政策力度从2006年的平均得分2.42发展到2020年的2.36,这与2006年发文数量偏少有一定关系。2006—2020年整体政策力度平均得分为2.57。从9个省(区)人民代表大会及其常务委员会制定的行政法规数量来看，一共有26份，占政策文本的3.1%。其中，甘肃5份，山东、四川各4份，陕西、河南各3份，内蒙古、宁夏、山西各2份，青海1份。整体来看，黄河流域科技创新政策的法律效力不高，体现在行政法规占比较小，为3.2%，政府规范性文件占比30.1%，部门规范性文件占比66.7%。相对来说，四川省科技创新政策规格较高，四川省人民代表大会制定的行政法规有4份、四川省人民政府制定的政策有32份，两者一共占该省样本量的35.6%。

表2 黄河流域各省(区)科技创新政策的形式 单位：份

四、黄河流域科技创新政策内部结构的变化

本研究主要从创新主体和政策工具两个层面对黄河流域科技创新政策内部结构进行剖析。创新主体分为企业、高校、科研院所、创新平台和科技中介；对创新主体的关注度主要体现在不同创新主体的文本数量占创新主体文本总量的比值；政策工具分为供给型、环境型和需求型三种。

(一)创新主体层面

1.对企业创新主体的重视程度不断增强

政策样本中关于企业的专项政策共计103份，占创新主体文本总量的30.7%；特别是2016—2020年，发文量占企业专项政策总量的84.5%。其中，宁夏最高，占其政策创新主体样本量的40%；青海、山东、河南和四川紧随其后，分别占35.3%、35.2%、33.3%和32.4%；陕西、山西、内蒙古和甘肃均低于黄河流域平均水平；最低的是甘肃，占20.5%。规格最高的是2017年12月1日山东省人民代表大会常务委员会颁布的《山东省企业技术改造条例》；从发文时间来看，2006年，陕西省人民政府出台的《陕西省委、陕西省人民政府关于增强自主创新能力提高经济竞争力的决定》、山东省人民政府出台的《中共山东省委、山东省人民政府关于实施科技规划纲要增强自主创新能力建设创新型省份的决定》，较早提出了企业作为创新主体的地位。研究期内，四川省人民代表大会常务委员会颁布的《四川省人民代表大会常务委员会关于加快实施创新驱动发展战略的决定》(2016年)、山西省人民代表大会常务委员会颁布的《山西省科技创新促进条例》(2017年)和《山西省创新驱动高质量发展条例》(2020年)、河南省人民代表大会常务委员会颁布的《郑洛新国家自主创新示范区条例》(2020年)，均明确了建立企业为主体、产学研结合的科技创新体系。

2.高校、科研院所及科技人才的培养与激励的重要性逐步凸显

政策样本中关于高校、科研院所创新主体的专项政策共计32份，占创新主体专项政策总量的9.5%。其中，四川最高，占其政策创新主体样本量的14.7%；山西、宁夏和青海紧随其后，分别占13%、11.8%和11.3%；河南、甘肃、陕西、内蒙古和宁夏均低于黄河流域平均水平；最低的是宁夏，占5%。从政策内容关注焦点来看，主要集中于高校及科研院所的科技基地、基础设施建设、创新团队、创新绩效评价、科研经费管理等方面。宁夏、四川、内蒙古、甘肃和山西没有出台有关高校主体的相关创新政策。

政策文本中关于创新人才的专项政策共计55份，占创新主体专项政策总量的16.4%；特别是2018年，发文量占创新人才专项政策总量的40%。其中，山西最高，占其政策创新主体样本量的26.1%；陕西、内蒙古、山东和河南紧随其后，分别占19.7%、17.6%、16.9%和16.7%；甘肃、四川、宁夏和青海均低于黄河流域平均水平；最低的是青海，占5.9%。黄河流域科技创新政策对于科技人才的关注大多是不区分人才类型的培养、激励或综合性的政策。从人才类型来看，黄河流域对于高层次人才关注度最高，其次是技术人才，最后是海外人才。从政策内容关注焦点来看，主要集中于人才培养、引进、激励和综合管理等方面。

3.创新平台的地位日益突出

政策样本中关于创新平台专项政策共计146份，占政策总量的17.4%。特别是2017—2019年，这三年的创新平台专项政策发文量占创新平台专项政策总量的58.2%。其中，陕西最高，占其样本量的23%；甘肃、河南和陕西紧随其后，分别占22.9%、21.6%和21.4%；宁夏、青海、山东、四川、内蒙古和山西均低于黄河流域平均水平；最低的是山西，占12.7%。2016年之后，高新技术开发区、产业集聚区、科技园区、产业园区、创新中心、微小企业创业基地、自主创新示范区作为创新主体在黄河流域越来越受到重视，这与省(区)级人民代表大会及其常务委员会和人民政府出台关于开发区专项政策有关。河南、山东、山西出台了专项条例，如河南省人民代表大会常务委员会2010年出台了《河南省开发区条例(2010年修正本)》，山东省人民代表大会常务委员会2016年出台了《山东省经济开发区条例》，山西省人民代表大会常务委员会2019年出台了《山西省开发区条例》；四川、甘肃和内蒙古出台了相关规划或实施意见，如四川省人民政府2019年出台了《关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》《四川省开发区发展规划(2018—2022年)》，甘肃省人民政府办公厅2017年出台了《关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》，内蒙古自治区人民政府2017年出台了《内蒙古自治区“十三五”开发区发展规划》。

4.科技创新政策关于科技中介的关注一直处于较低的水平

科技中介以生产力促进中心、科技企业孵化器、科技咨询与评估机构、技术交易机构、创业投资服务机构等为代表与各类创新主体和要素市场建立紧密联系，为科技创新活动提供重要的支撑性服务。黄河流域科技创新政策对于科技中介的关注一直处于较低的水平，在研究期内尚没有出台关于科技中介的专项政策。在837份政策文本中，共有154份涉及科技中介。山东对科技中介较为重视，2015年6月17日山东省人民政府办公厅印发的《关于加快全省技术市场发展的意见》提及科技中介的频次较多。

(二)政策工具层面

本研究采用质性分析软件Nvivo 11，以政策文本的条款作为内容分析单元，按照“地区代码-政策编号-章节/条款”的方式进行具体编码，对其使用的政策工具进行识别。837份文本的2487项内容分析单元的政策工具使用情况见表3。

表3 黄河流域各省(区)科技创新政策工具使用频次 单位：次

1.统计结果分析

整体来看，黄河流域科技创新政策工具以环境型和供给型为主，二者共占政策工具使用总量的92.8%，需求型政策工具占比少，仅为7.2%。供给型政策工具中人才引进与培养占比最高，为19.3%；环境型政策工具中平台建设占比最高，为19.1%。黄河流域科技创新政策工具以环境型为重心，环境型政策工具比供给型政策工具2006年高5.1个百分点，2020年高10.1个百分点。黄河流域9个省(区)中仅有内蒙古自治区的供给型政策工具占比49.7%，高于环境型政策工具所占比重(46.4%)。

黄河流域科技创新政策使用最多的五种政策工具分别是人才引进与培养(19.3%)、平台建设(19.1%)、科技资金投入(12.6%)、科技金融支持(10.5%)、科技管理和综合治理政策(9.8%)。可见，黄河流域9个省(区)级人民政府高度重视科技创新中的人才建设、平台搭建、资金支持和科技体制机制的完善。使用最少的五种政策工具分别是公共服务(4%)、政府采购(3.9%)、目标规划(3.1%)、服务外包(1.6%)和海外机构(1.6%)。可见，黄河流域9省(区)政府亟待提高对科技规划、需求拉动科技创新、营商环境改善的关注度。

2.黄河流域科技创新政策的政策工具的结构性失衡问题

2006—2020年黄河流域各省(区)政府部门依据中央的纲领性政策出台地方政策，主题广泛、数量大，但各项政策之间相对比较独立，尚未完全融合，没有形成系统性政策体系。

(1)政策工具整体分布失衡。供给型政策工具占41.9%，环境型政策工具占50.9%，需求型政策工具占7.2%。显然，环境型政策工具和供给型政策工具使用过多的不平衡的科技创新政策体系很难有针对性地推动黄河流域科技创新发展，同时在一定程度上抑制了需求型政策工具的刺激作用，难以达成“按需补短”。黄河流域对政府采购、服务外包及海外机构三种政策工具的使用极度匮乏。

(2)政策工具局部结构失衡。一方面，环境型政策工具建设相对落后，合理规划不足、科技金融和税收优惠占比较小、科技成果转换支持不足等问题导致黄河流域科技创新的低质低效；同时，在平台建设政策工具中技术交易市场、中介机构、成果转换示范基地、孵化器等频次远远低于开发区、科技园区等。另一方面，供给型政策工具中人才引进(培养)、资金投入和基础设施建设主要力量集中在创新链的中间环节，重视技术应用处理问题，对基础研究投入有待提高，对企业自主研发重视有待加强。在一定程度上，这些失衡问题可以从黄河流域科技成果转换率较低反映出来。根据国家统计局国家数据库的统计，2006—2019年，黄河流域的专利申请数、专利申请授权数和技术成交额一直落后于全国平均水平，分别落后45.3、49.4和53.6个百分点。

五、研究结论和政策建议

(一)研究结论

第一，政策数量在波动中增多，2009年、2013年则出现了明显的下降；政策主体部门合作由单一到多元；形成了以“科学技术厅(科技厅)-财政厅-发展和改革委员会”为核心的联合发文格局。第二，使用最多的政策形式是办法，操作性较强的实施方案、措施和细则占比较小；整体政策力度不大。第三，就不同的创新主体来说，关注度最高的是创新平台，依次是企业、人才和高校及科研院所，科技中介最少。第四，政策工具使用逐步丰富，但各类工具分布呈现不均衡的状态，环境型政策工具为主，需求型政策工具极度匮乏；环境型政策工具和供给型政策工具内部不同种类分布不合理；人才引进与培养、平台建设及科技资金投入是使用频次的前三名。因此，总体来说，黄河流域科技创新的政策体系要进一步系统化和可持续化，增强政策工具使用的协同效应，促使科技创新形成对黄河流域经济发展的实质影响，推进黄河流域生态保护与高质量发展战略，促使黄河流域在“双循环”新发展格局中发挥重要的作用。

(二)政策建议

一是提高科技创新政策的持续性和系统性。只有建立目标明确、优势互补、协同合作的科技创新政策体系，才能够营造创新环境，激发创新动力与活力。近些年，黄河流域密集出台了大量科技创新政策，其中难免有重叠、交叉、不合时宜等问题，特别是在政策资源有限的约束下，政策断断续续、时有时无；有些政策内容之间甚至会产生一定的矛盾；有些政策在有的地方废止了，在有的地方仍旧有效；有些政策虽出台时间较晚，但时代性不足。因此，黄河流域各省(区)要对科技创新具有长远、系统规划，要甄别不同地域的科技创新优势、创新的层次与水平，并据此有计划、系统性地设计科技创新政策目标，并在企业、创新平台、科技中介及高校和科研院所等不同创新主体之间合理分配创新资源；要发挥基础科研和科技创新能力较强地区的带动作用，加强流域之间科技合作和交流，形成具有流域特征的科技创新体系。

二是提高科技创新政策体系政策工具分布的均衡性。供给型政策工具有推动作用，需求型政策工具有拉动作用，环境型政策工具有促进作用，三者要相互结合，合理分布，实现均衡发展。黄河流域要将供给型政策工具和环境型政策工具保持在合理范围之内，尽快提高需求型政策工具使用比重，提高科技创新的活力和动力。特别是在“双循环”新发展格局下，黄河流域要积极从需求角度出发给予科技创新发展机会，通过创造需求、扩大需求实现科技创新资源和要素的聚集效应。黄河流域要加大对新兴产业和高新技术的扶持力度，完善政府采购创新产品的各项制度，尽快出台本地区自主创新产品政府采购的意见(实施方案)；通过灵活多变的方式，提高创新产品和服务的政府采购力度，逐步推行科技应用示范项目与政府首购、订购相结合模式，促进创新产品和服务的研发及规模化应用；搭建科技服务外包市场，实施科技服务外包企业培育工程。同时，黄河流域各省(区)要在国际市场上支持科技创新企业与外商合资兴办企业，通过海外并购或联合经营等方式在海外设立分支机构或销售网点；要积极鼓励孵化器融入国际创新创业网络，通过国际会展、科技交流、技术转换等方式对接海外市场，开拓科技创新海外业务。

三是合理调整供给型政策工具和环境型政策工具的内部结构。一方面，保障资金、人才和信息等创新要素的持续供给，提高供给型政策工具的针对性。黄河流域要不断完善省(区)级财政科技投入机制，继续加大科技研发投入规模、加强科技基础设施建设、拓宽创新信息交流渠道，补齐创新要素不足的短板。特别是针对黄河流域在传统农业、能源化工、资源开采等产业比重较大、重工业化明显的特征，要对传统行业的技术升级、改造、创新加大投入力度，强化供给侧改革，促进黄河流域的传统产业比较优势得到改善和提升。黄河流域要学习长三角地区，尽快形成清晰和针对性强的系统性科技人才队伍培养规划和资金扶持计划，重视高层次人才，强调科技领军人才的引领和带动作用。另一方面，合理调整环境型政策工具，重视科技创新的相关市场机制作用。当前，黄河流域大多数省(区)对于科技创新中的市场作用没有给予足够的重视，尚且停留在技术市场的管理阶段。这些省(区)要积极转变思维，加大技术市场培育、政策引导，支持并鼓励企业、科研院所、高校参与技术交易；各省(区)要主动加强科研合作与交流、重视产学研环节的衔接。同时，黄河流域各省(区)要紧跟时代创新科技金融工具使用，深化科技金融对科技创新的支持，鼓励各类众创、众包、众服、众筹支撑平台建设，建立股权流转和融资服务产权交易平台，发展多层次资本市场，拓宽科技企业直接融资渠道，推动科技保险发展，为科技型企业上市提供各种金融服务等。