城市轨道交通枢纽治理：理论框架与运作模式

刘向阳

（银川能源学院 商学院，宁夏 银川 750100）

1 问题的提出

随着城市化进程的进一步加快，城市治理已上升为中国整个国家治理体系中的一个越来越重要的组成部分。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。而在城市治理中，城市轨道交通的治理又逐渐成为一个关键环节。近十年来我国城市轨道交通发展迅猛，已成为城市居民出行的主要交通方式之一。截至2021年12月31日，中国内地累计有50 座城市开通运营了轨道交通，运营里程达9 192.62 km。2020年，尽管受到新冠肺炎疫情影响，城市轨道交通客流量出现大幅下降，中国（含港澳台）地铁年客流量仍达到了195.02 亿人次［1］。因而，在城市治理中，加强城市轨道交通治理尤其是其枢纽（为表述方便，本文将城市轨道交通枢纽简称为“枢纽”）的治理就显得十分关键。原因有3个方面：一是枢纽往往处在一个城市的中心地段或者黄金地段，周边关系错综复杂，在某种程度上起着牵一发而动全局的作用；二是相比于单线车站，枢纽往往具有更大的规模、更复杂的结构，客流量大，风险高，安全要求严；三是枢纽构成线路运营的重要节点，直接影响线路的运营效率和运营安全，从某种意义上决定着城市轨道交通运营的质量，从而影响着整个城市交通运营的效率，是城市轨道交通网络化治理的核心内容之一。但从既往的城市轨道交通理论研究与实践探索来看，这一领域的成果还显得十分薄弱。笔者查阅了中国知网自2012年以来10 余年的期刊论文，几乎很少涉及交通枢纽治理，涉及的也只是某一个方面，比如研究大型建设工程项目上海虹桥综合交通枢纽工程的治理结构［2］。比较相近的是关于综合交通枢纽管理领域的论文，数量上虽然有数十篇，但极少刊发在主流期刊上。由此可以看出，这一领域的研究目前尚未引起足够的关注。从实践层面来看，城市轨道交通运营总体上仍处于管理阶段，尚未上升至治理阶段。近年来，党中央、国务院对交通治理能力建设问题高度重视。2019年中共中央、国务院印发了《交通强国建设纲要》，其中提出“到2035年，基本实现交通治理体系和治理能力现代化”。2021年，又印发了《国家综合立体交通网规划纲要》，明确指出“要加强交通运输行业的治理能力建设，强调要以大数据、信用信息共享为基础，构建综合交通运输新型治理机制”。同时，要加强交通运输领域的法制建设和人文建设，建立相应的治理机制。这不仅是对整个交通运输行业提出的总体要求，也是对城市轨道交通行业提出的更高要求。城市轨道交通枢纽作为综合交通立体网络中的一个缩影和重要组成部分，不仅是轨道线路和其他运输方式的交互点，而且更是各方利益关系的交织点，体现了安全、高效、快捷、经济、舒适等可持续发展的目标要求。而这些目标仅靠管理手段是远远不够的，必须依靠治理手段。已有的研究成果表明，管理与治理虽然在内涵上有相似之处，两者紧密联系，但区别却是主要的。从层次关系上看，治理聚焦的主要是顶层关系的协调和相互制约，而管理更多的则是中下层关系的处理；治理反映的主要是人与人之间的关系，而管理反映的则主要是人与物的关系［3］。由于城市轨道交通规模化的时间相对较短，因而人们对其发展中面临的治理问题还有待于进一步深化认识。有鉴于此，本文以此为导向，拟对这一研究领域进行初步探索，从枢纽治理的基本逻辑框架以及治理行为人之间形成的治理机制等视角，探讨城市轨道交通枢纽治理的理论架构和运作模式。

2 城市轨道交通枢纽的边界

分析城市轨道交通枢纽治理的基本框架，首先需要明确枢纽的边界，以便确定治理的边界，从而进一步分析内部治理结构和外部治理结构。

随着交通运输现代化的发展，人们对交通枢纽重要性的认识也越来越深入，对其重要作用也越来越重视。按照交通大词典的解释，轨道交通枢纽是指若干轨道交通线路相交会，进行换乘的地点和设施。一般而言，城市轨道交通枢纽是指由2 条及以上城市轨道线路交会形成的枢纽。但也有不完全相同的观点，认为只有客运吞吐量（包括进出站客流、换乘客流）达到10 万人次以上的两线换乘站才称为枢纽，否则只能视为换乘站［4］。相应地，可以将枢纽分为2 类：一类是单一枢纽，即单纯由城市轨道线路交会形成的枢纽，与其他交通方式的配套相对简单，主要是站边的公共汽车停靠点以及自行车停放点。比如，二线枢纽北京西二旗地铁站，由13 号线和昌平线交汇而成；三线枢纽北京东直门地铁站，由2号线、13号线和机场快轨交汇而成；另一类是混合枢纽，即内含在城市综合交通枢纽之中的枢纽，也可称之为“枢纽中的枢纽”或“子枢纽”。这种枢纽往往与铁路客站、民航航站楼、公交总站或长途客运站、水（海）运客运候船房等一种或多种交通方式的枢纽连接在一起，承担着辅助性的配套功能，各方协调关系比较复杂。比如，北京西客站城市轨道交通枢纽，由7 号线、9号线和14 号线交汇而成，属于西客站综合交通枢纽的重要组成部分。

从物理边界来看，城市轨道交通枢纽一般以地铁站出入口及风亭周边5米范围内为边界，有的枢纽站还包括了车站上盖部分以及附近的停车场。枢纽在建设过程中，与电力、燃气、通信、热力、市政、园林等城市公共事业管理部门、公共交通管理及运营部门存在着众多接口［5］，这些也构成枢纽的物理界限。枢纽空间范围的治理既包括了物理边界范围内的治理，同时也包括了周边区域的治理。单一枢纽周边区域的范围大约在50 米范围之内，复合枢纽还包括与之相邻的其他运输方式的枢纽空间。物理范围内的治理称之为内部治理，周边区域称之为外部治理。进一步细化，如果枢纽内部不同线路还存在不同的运营主体，那么换乘通道的某一点通常成为它们各自治理的物理边界。

从组织边界来看，城市轨道交通枢纽处于公共治理和公司治理两个治理框架关系结构之中，两个治理集相并的区域便是枢纽的治理区域。一方面，由于枢纽承担着旅客聚散的功能，涉及人身安全、财产安全、公共卫生、公共秩序等多方面的事务，因而它是一种公共治理行为，从而受到政府层级关系的制约；另一方面，它又是城市轨道交通经营的重要节点，关系城市轨道交通可持续性发展，因此，它又是一种公司治理行为，进而受到公司层面关系的制约。那么，在枢纽空间区域内，物理规划边界的公共治理和公司运营边界的公司治理交织在一起，共同形成了城市轨道交通枢纽治理的边界，由此出发，由里及外便形成了枢纽的二元治理结构及由此而衍生出的内外部治理机制。

3 城市轨道交通枢纽治理的框架结构

从上述分析中不难发现，城市轨道交通枢纽的框架结构由其公共治理和公司治理两大部分构成。虽然公共治理与公司治理同为治理，有着许多相同之处，但两者的区别却是主要的。公共治理是以多元主体为核心，强调的是各种治理主体在协作的基础上相互拾遗补阙，通过多样化的互动模式，形成政府主导下网络式向心合力的互动格局［6］。公共治理包括国家治理、社会治理和市场治理，它们与公共治理的关系可表述为：国家治理是公共治理的顶层设计，社会治理是公共治理的基础，市场治理是公共治理的核心［7］。而公司治理则是由于所有权和经营权两权分离产生的委托代理关系下的产物。两权分离后，所有者（委托人）不再直接经营企业，而是将企业的经营权交给职业经理人（代理人），自己退居幕后，通过建立公司治理结构形成一种监督约束机制，从而使得代理人能够忠实地执行委托人的经营意图而不损害公司的利益。概括为一句话，公共治理以协调社会利益关系为主的政府主导下的治理行为，而公司治理则以协调经济利益关系为主的市场主导下的治理行为。

3.1 枢纽的公共治理结构

按照公共治理的定义，城市轨道交通枢纽公共治理结构由治理的主体和客体两大部分组成。主体结构是指参与公共治理的主体层次以及主体间的制度关系和权力安排。公共治理发展到现代，主体结构已呈现出多元化的趋势，因而公共治理是一种多元主体共治的制度安排。公共治理的主体包括政府但又不限于政府，市场、非政府组织乃至公民都是治理主体之一。因此，公共治理也可以理解为是一种全民治理、全体公众的自觉治理。由于政府的特殊地位和作用，政府治理仍然是其中非常重要的部分，往往发挥着关键性的主导作用，这在转型关键期的中国更是如此［7］。

具体到城市轨道交通，公共治理的主体首先是党中央、国务院；其次是国务院相关部委；第三层次是省市的政府部门，主要包括交通、规划、建设、公安、消防、财税等职能部门；第四层次，是参与运输市场运作的主体如轨道交通公司、公交公司、铁路站段、机场管理公司、码头公司、供货企业以及物业公司等以及枢纽内上下车的乘客，均是枢纽治理主体结构的有机组成部分。

相对于公共治理的主体，公共治理的客体即是指治理的对象，主要包括两个方面：一是公共事务；二是公共管理的公共权力的分配和运行机制［8］。由于城市轨道交通枢纽涉及的公共事务包括了枢纽的规划建设、运输资源的优化配置、运输设备的稳定性、换乘通道的便捷性及安全性、站台乘车的有序性以及突发事件的快速反应、舆情的及时回应等边界内的公共事务以及与电力、燃气、通信、热力、市政、园林等城市公共事业管理部门、公共交通管理及运营部门在接口处的协调业务等，这些事务则共同构成枢纽治理的客体。

3.2 枢纽的公司治理结构

从公司层面看，枢纽的公司治理结构包括内部治理结构和外部治理结构。枢纽的外部治理结构是由枢纽所属公司之外的各利益相关者构成，如政府主管资源协调、利益分配的部门包括交通委、财税部门、审计部门等，还有市场主体包括相互配套的各种运输方式的利益主体。这些利益主体虽然处在综合交通枢纽关系网之内，但却属于城市轨道枢纽之外的空间范围以及企业边界之外，应视为外部治理结构。同时，还包括广大乘客，他们对枢纽服务质量的态度会影响广大市民对城轨公司的社会评价，从而影响政府部门对城轨公司的考核，并因此影响政府对城轨公司的税收减免以及财政补贴支持的力度。枢纽站建有上盖物业的，利益相关者还包括车站的广告经营商、商铺的店主等等外部治理主体。

枢纽的内部治理结构是指由枢纽之内的治理主体组成的相互平行的机构。建设阶段的治理主体首先是枢纽指挥部，其次是各投资主体。枢纽指挥部是工程的最高协调机构，实际作用更多地表现为各单体投资项目之间的协调，及时解决工程实施过程中的各类矛盾［2］。运营维护阶段，具体分为运营管理主体和非运营管理主体，主要围绕乘客服务及综合管理、设备设施管理保护及操作、设备设施维修、抢修等三类具体事务开展日常工作［9］。由于城市轨道交通绝大多数枢纽为单一枢纽，其运营主体来自于地铁或城轨运营公司不同的部门和地铁集团不同部门和分公司，涉及单位虽多，但人员规模比较小，因而并不构成一个枢纽公司，相应地行为人的决策并不构成独立的公司治理行为，均是内含在上一级公司治理结构之中。当然，也存在着一些特例。当枢纽为混合枢纽且整个枢纽规模比较大时，这时也可以成立一家枢纽运营公司，并由它来负责包括铁路等在内的整个综合枢纽的运营。比如，天津站轨道交通综合枢纽运营管理公司即是这样的模式，它的组织机构主要有设备规划部门、资产管理部门、运营维护部门、指挥控制中心等重要部门［10］。一般而言，城轨的枢纽属于简单枢纽，非公司化决定了它的治理结构已经超出了物理界面，自然延伸至上一级公司层面。从目前国内城轨公司治理结构上看，它包括了两个层面，一个层面是公司层面上的治理，另一个层面是业务层面上的治理，比如运营业务等。两者的关系是上下层级关系，公司层面的治理是宏观层面，而业务层面的治理则是微观层面，内含着枢纽层面的治理。具体而言，枢纽的内部治理结构由2 部分组成：一是母公司层面的治理结构，包括董事会、监事会等；二是二级单位的治理结构，相对比较复杂，由枢纽运营和维护管理涉及的专业部门如运营分公司、供电分公司、通号分公司、机电分公司、线路分公司等设立的公司治理结构组成。二级部门的管理单位如运营服务管理部、调度指挥中心、安全监察部、安保部和技术部等，则归属于一级公司即地铁集团或城轨集团治理范畴。枢纽站涉及的人员主要包括站长、安全（运行安全、治安、安检等）、票务（售票、检票）、保洁等站务人员以及其他工种的驻站人员。

综上，可以将枢纽的治理结构归纳为图1 所示的框架图。

图1 城市轨道交通枢纽治理框架结构

4 城市轨道交通枢纽的治理机制

所谓的治理机制，是指治理结构各组成部分之间发生作用、形成制衡的一系列制度安排。公共治理机制，即是公共治理结构各组成部分之间发生作用和关系的一系列制度安排；而公司治理机制，则是指即股东大会、董事会、监事会和经理层之间形成的相互制衡的一种制度安排。

4.1 枢纽的公共治理机制

城市轨道枢纽外部治理机制是指枢纽空间之外的治理主体对枢纽之内的治理客体发生作用的一整套制度安排，主要体现在国家层面以及省市级层面就城市轨道交通发展发布的一系列规划、规定、办法以及标准等，以指导、协调、规范和推动城市轨道建设、运营维护等具体业务的运作。这些规划、规定、办法以及标准主要体现了几个方面的机制：审批机制、社会公示机制、安全保障机制、考核奖惩机制等，作为城市轨道交通的关键部位枢纽也在其中。审批机制是指政府主管部门对枢纽设计的合理性进行审批，审议枢纽建设方案是否符合国家和省市的有关标准，如住房和城乡建设部《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328-2018），有效避免城市轨道枢纽内部换成不畅以及与其他运输方式不配套的问题；社会公示机制是指市民通过网络投票、提建议等方式表达对枢纽规划建设的态度，或支持，或反对；安全保障机制是城市相关管理部门如公安、消防、防汛、卫生等对枢纽的安全保障措施进行审定，确保相关措施符合国家和省市有关要求，比如目前对新冠肺炎的防治，城市轨道交通是一个重要领域，城市有关单位检查枢纽是否按照全市的统一规定和部署进行管控。考核奖惩机制是城市主管部门对枢纽的运行结果进行考核，通过奖惩机制，保障目标任务的完成。

其次，外部治理机制还包括社会利益相关者治理，比如，来自综合枢纽之内的其他运输方式主体以及物理界面上存在的各结合部、各接口主管单位的评价，对枢纽的运营具有一定的监督和制约作用，促使其不断改善运营能力和协作水平，促进服务质量的提升。利益相关者治理主要是通过市场机制来实现的，强调的是枢纽内各种运输方式的主体，通过运输市场的参与以及利益的合理分配，形成各种运输方式在运力分配上的合理衔接，而不是通过行政命令进行运力的强制性安排。因此，这种治理机制不仅包括社会影响力的分享，还包括经济利益的竞争。为区别于公司治理机制，可将其称为“边界地缘竞合机制”。

内部治理机制则是指枢纽空间范围内的治理主体对枢纽之内的治理客体发生作用的一整套制度安排，主要包括：协调机制、乘车规范、信息监控等手段平衡各方的权力与职责，形成各方良性的互动机制。协调机制着重解决枢纽内各治理主体在与治理客体发生作用时的协调一致性，比如，枢纽内各工种之间的协调，以保证运营计划的实施；乘车规范是通过制定乘车的有关规定以及与乘客达成的相关契约，规范乘客上下车行为，比如排队候车、先下后上等；信息监控，即是利用信息技术和大数据，对枢纽内乘客乘车、设备运行等情况实行有效监控，保证有序运营。

4.2 枢纽的公司治理机制

枢纽的公司治理机制同样包括了外部治理机制和内部治理机制。外部治理机制主要包括公司董事长、总经理的任免机制，城轨运营的税收减免机制和财政补贴机制，利益相关者治理（也称为“利害相关者治理”）等等。内部治理机制主要体现在城市轨道交通运营集团公司层面，通过机制传导至枢纽层面。按照公司治理理论，治理机制具有传导功能，宏观层面的治理机制通过层级传递会影响到中观层面和微观层面的治理机制。

4.2.1 外部治理机制

总体上看，枢纽在整个城市轨道交通中目前还没有作为一个相对独立的实体在运行，因此，枢纽的治理主要是来自集团公司层面的治理。由于这些公司大都是国有企业或国有控股的合资企业，因此，董事长和总经理均是由政府部门任命。合资企业可能会有所区别，比如董事长由中方任命，总经理由外方担任，即便如此，外方总经理人选也须得到中方的同意。这种体制具有比较浓厚的行政治理色彩，由此产生的人事任免机制也会传递到分公司直至枢纽的负责人（站长），结果也是采取上级任免的方式。

外部治理机制中来自政府部门的税收减免和财政补贴关系到城市轨道交通能否可持续发展。如果这些运营公司不遵从已有的约定，擅自提高地铁票价或者减少低谷时段的车次，政府有可能会取消税收优惠和财政补贴。

利益相关者治理来自与城市轨道交通有经济利益关系的群体，比如，乘客、股民、供货商等等。他们分别对于票价、股价和货款的反应会影响到对出行方式、投资对象以及供货渠道的态度，一般采取“用脚投票”的方式。

从经济利益视角考虑，利益相关者还包括综合枢纽内其他交通方式的运营主体，主要是铁路、民航枢纽的运营主体。这些运营主体之间的协调，其实就是一种博弈的关系。通过市场机制和相互妥协，达到一种“共赢”，以充分发挥枢纽的资源优势和中转效率，从而提高整条线路的运输效率和经济价值。

上述机制会对城市轨道交通运营等业务造成直接和间接的影响，而作为城市轨道重要节点的枢纽，受到的影响无疑也是首当其冲的。

4.2.2 内部治理机制

枢纽的内部治理机制包括两个方面，一是来自上层传递下来的治理机制，作为下层单元需要承接，这是一种间接的机制；二是枢纽内部的治理机制，主要是协调各种利益关系，这是直接的机制。内部治理机制主要涉及各工种之间的利益协调，包括运营部门以及后台各工种的协调，尤其是运营部门与维修部门的协调，即运营时间与“天窗时间”的合理安排，在国内大部分城市地铁运营时间段一般为早5点至晚11点，即是这种协调的结果。

综上，可以将枢纽的治理机制框架结构用图2来表示。

图2 城市轨道交通枢纽治理机制框架结构

5 完善城市轨道交通枢纽治理模式的政策建议

根据2021年中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》，未来数年城市轨道交通建设仍将是我国城市基础建设的一个重点，轨道交通快速发展的势头仍将会保持下去。 作为“十四五”开局之年，2021年全国的城轨交通新增线路条（段）数和所涉及城市数均创历史新高，一线城市城轨交通线网规模进一步扩大。以北京市为例，2021年末已开通城轨交通运营线路长度为855.2 km（含地铁、市域快轨、有轨电车和磁浮）［11］。根据前不久发布的《2022年北京市城市轨道交通建设计划》，全市轨道交通将新建21.1 km，年底计划开通22.4 km［12］，规模进一步扩大。轨道交通建设将更加注重“站城融合”和“四网融合”。“站城融合”，是让轨道交通出入口更好地融入周边建筑、街区，增强轨道交通服务的便捷度和公共交通出行的吸引力，而“四网融合”，则是要实现高速铁路、城际铁路、区域快线与城市轨道交通在重要枢纽节点的同站换乘［13］。这也表明枢纽治理结构将会更加复杂，在这种情形下如要取得更好的治理绩效，则需要进一步完善现有治理模式。

5.1 现存的主要问题

我国城市轨道交通经过10 余年的快速发展，除了一线城市少数线路上的枢纽存在换乘距离远、与其他运输方式衔接不畅（比如北京的东直门地铁枢纽，2号线与13号线、机场快轨换成距离远超设计规定）外，其余绝大部分枢纽站尤其是新建枢纽站的规划建设基本上实现了与其他运输方式的统一规划、统一设计、统一建设和协同管理，正在营造空间共享、立体或同台换乘，打造全天候、一体化换乘环境。而在治理机制上设置了可研报告的专家评审、主管部门复审、规划线路社会公示、环保评审等诸多环节，在很大程度上保证了规划方案符合国家颁布的有关标准和规划的规定。当然，由于有些城市某些利益主体出于自身利益考虑而部分偏离了设计轨道，也给枢纽物理空间的治理造成了一定的难度，但是比较而言，城市轨道交通枢纽存在的治理问题主要还是在运营环节。通过剖析城市轨道枢纽治理结构和治理机制，发现目前存在的问题主要表现以下几个方面：

一是领导层治理理念还比较薄弱，“管理为上”依然在潜意识里占据着主导地位。枢纽的运营还没有充分体现出科学化、法治化、专业化、智能化的现实要求和发展趋势，而这正是治理属性缺失的集中表现。党的十九届四中全会提出要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，以及“努力形成共建共治共享的社会治理格局”。显然，仅用管理的思维来运营枢纽，很难适应新形势、新任务提出的要求。

二是治理结构不完整。枢纽公共治理结构比较松散，缺乏一个常态化的“抓总”的综合治理机构以及非常态化的应急快速反应协调组织。公司治理结构缺乏顶层设计，“三会”不健全，缺少股东会以及专业咨询委员会；单一枢纽治理条块分割，没有形成综合性的治理单元；而综合枢纽还存在着运输主体治理大多各自为政的现象，缺乏有效衔接。

三是治理机制不完善。公共治理机制表现在城轨规划建设及运营维护的法制体系不完善，尤其是缺少针对枢纽的专门性法规。规划建设方面，目前已出台的管理办法和国家标准主要包括：《城市轨道交通建设项目机电设备采购核定规则》（发改办工业［2005］2084 号）、《城市轨道交通技术规范》（GB 50490-2009）、《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5 号）、《城市轨道交通建设工程验收管理暂行办法》（建质〔2014〕42 号）、《城市轨道交通工程土建施工质量标准化管理技术指南》（建办质〔2018〕65 号）和《城市轨道交通工程项目规范》（GB 55033-2022）；而在运营维护方面，目前发布的针对城市轨道交通行业专项管理法规主要有2 项：《城市轨道交通运营管理办法》（建设部令［2005］140 号）和《城市轨道交通运营管理规定》（交通部令［2018］8 号），以及一些地方政府出台的相应管理规定。上述表明，城市轨道交通治理虽然形成了一定的行政性法规体系，但还存在着一些问题。首先，缺少专门性的规划管理办法，目前各地均在执行自行制定的设计规划，比如北京市制定的《城市轨道交通工程设计规范》（DB11/ 995-2013）等，虽然突出了个性，但也使外地乘客较难适应；其次，政出多门，存在协调的问题；三是缺少一些重要运输节点的系统性法规，比如针对枢纽治理的。而且，有一些对城市轨道交通工程质量影响重大的项目并未被纳入现行管理办法之中［14］。此外，还缺乏一些保障轨道交通资金来源以及界定政府与城市轨道交通公司的权责分工的法规。尽管有关部门就这些方面发布了一些通知和意见，比如《建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发［2005］46 号）以及《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城［2006］288 号），但在效果上与法规相比，仍有较大的差距。

综合上述，整体来看，依靠技术创新和管理创新来提高公共治理能力和水平还没有成为主流，主要还是依靠人海战术以及既往经验作为支撑。同时，公共治理开放度不够，目前枢纽主要还是依靠内部治理，外部治理力量薄弱，全民参与公共治理的平台建设比较滞后；信息缺乏共享，枢纽内各种运输方式运营信息还未完全实现网络化和共享。

公司治理机制则主要表现在顶层权力制衡有待改善、枢纽内部治理作用不够突出、外部治理欠协调。目前如何加强对城市轨道交通集团公司“一把手”的监督已成为反腐败斗争的一个突出问题。近年来，这一领域的腐败案件频发，暴露出公司治理机制存在比较严重的缺陷。顶层治理“缺位”问题也会引发枢纽的系列问题。比如，枢纽站乘客大面积滞留问题，引发了社会舆论的北京南站“治理难”的问题，表面上看是铁路方面的问题，但实际上主要是地铁方面的问题［15］。由于地铁过早停运（一般情况是晚11 点），与铁路进京客流未能实现有效衔接。还有机场出现的乘客大范围滞留，同样反映了一个相同的问题。此外，枢纽安全问题也引起了社会的极大关注。这里包括了低谷时段长距离通道换乘可能会带来的人身安全问题、高峰时段上下车拥挤问题（比如媒体曾报道的“西二旗现象”，同台高峰时段换乘时由于上下车无序造成大量乘客的鞋子挤掉在站台上），等等。

5.2 主要政策建议

一般而言，治理绩效的大小主要取决于两个因素，一是治理结构是否健全，二是治理机制是否完善。比较而言，治理机制的完善对治理绩效的影响更大一些。因此，建立适应现代城市发展节奏以及乘客出行需求的治理机制尤为关键。针对城市轨道枢纽治理中存在的主要问题，提出以下解决思路。

5.2.1 加快推进枢纽公共治理能力建设

针对公共治理中存在的问题，目前首先需要抓好以下几个重要环节。

一是牢固树立城轨公司“治理”的运营理念。首先，各层级领导班子加强学习，系统领会习近平总书记关于“治理”的系列讲话以及中央发布的相关文件精神，将这些内容纳入党委中心组学习和党支部“三会一课”学习中，做到学深、学实、学透；其次，结合学习，认真梳理公司运营特别是枢纽运转中公共治理问题，提出切实的解决方案。最后，引导城轨公司全员遵守治理规范，主动提高治理能力。

二是积极塑造枢纽公共治理的市场主体，通过市场机制实现资源在主体之间分配的均衡化。宏观层面建立各运输方式运营公司在开行计划上的协商机制，通过契约的签订保障各自利益的最大化，并在此前提下实现运输方式的有效衔接，既要解决“最后一公里”的接驳问题，也要解决“最后一班车”的对接问题。微观层面需要建立枢纽的利益分配机制，以保障列车开行计划能够得到充分的体现。比如，地铁末班车实行灵活票价制度，允许执行偏高的票价，或者通过其他方式，对枢纽站进行利益补偿，以延长地铁运营时间。长期以来，主流的观点认为，地铁末班车时间定位在晚11 点，完全是出于线路和设备维修的技术需要。但是，英国2条地铁线路至今仍保持24小时“全天候”运营的案例，至少说明部分延长地铁主要线路末班车时间在技术上是可行的。最近几年，北京、天津、上海地铁末班车发车时间在长假或重大活动期间延长1~2 小时的成功尝试，同样也说明了其实并不存在所谓的“技术瓶颈”。事实上，它主要还是受经济利益的影响。由于晚11 点之后客流量的大幅度下降，将会造成地铁运营成本的大幅度上升。随着综合交通的快速发展，以及城市“夜经济”繁荣发展的需要，今后会有更多的地铁运营线路末班车时间需要得到延长，并逐渐成为一个惯例，而不仅仅是节假日等才有的个案。为此，需要培育综合枢纽的市场环境，并积极引导各治理主体的市场行为，同时针对部分地方政府部门在城市轨道交通市场监管中职责存在缺位等问题，从国家层面加大市场监管力度，这将成为未来枢纽治理的一个重要任务。

三是加快建立以大数据、信用信息共享为基础的新型治理机制。技术治理是公共治理的关键环节，当下公共治理已经或即将进入数据治理模式，体现了大数据、云计算、互联网、人工智能等新兴技术革命对公共治理的影响和介入［16］。未来枢纽的治理将更多地依靠信息技术，人脸识别、安全检测及预警、监控技术（中控技术）等领域的创新步伐将进一步加快。通过建立智慧车站运营指挥系统，实现在客运组织、客运服务、客流分析上的深化管理，并初步实现智慧运营、智慧服务、智慧维保［17］。为此，需要做好以下几个方面的工作：（1）提高枢纽数据资源的采集与汇聚能力，推动枢纽综合交通数据资源（主要是列车运营信息）等信息共享共用，实现数据资源“一网通享”；（2）收集、分析公众出行时间、频率、方式等交通信息，及时发布临时变更、暂停线路运营信息、设备故障信息；（3）提供智慧乘客服务，包括智能售检票的实名制乘车、生物识别、无感支付、语音购票等方式的普遍采用，紧急情况下智能管理、引导与应急疏散客流，乘客服务安全有序等；（4）提升枢纽的综合交通协同管控技术，特别是线路的智能检测技术、基于客流变化的运行图优化技术等，减少维修“天窗”时间，提高运力水平。

四是建立行业文化建设的治理机制。行业文化建设是提高乘客自觉遵守乘车准则的有效途径，而这种行业文化建设必须以社会主义核心价值观来引领，形成公共治理的道德规范和行为准则，激发乘客积极参与公共治理的热情。这种机制是保证枢纽乘车秩序，避免高峰阶段上下车拥挤，甚至有时发生严重踩踏事件的有效手段。

五是推进治理主体之间协调机制的建立。协调机制主要包括价值协同的协调机制，信息共享的协调机制，诱导与动员的协调机制，通过对话、共同商讨和共同规划来调整利益主体间的关系［18］。城市轨道枢纽空间的治理需要政府、企业和公民的公共参与，分享公共权力，共同管理公共事务。尤其是重大的安全事件的处理，更需要这种协调机制。在2021年7月20日郑州水灾地铁倒灌事故中，经地铁员工、应急救援队、公安干警、解放军指战员、义务救援队及热心乘客的共同努力下，共解救乘客500 余名。这个案例显示了共同参与治理的重要性，当然这起事件也是偶然事件的一次非常态化的协作，因而也暴露出一些协作上的问题。适应城市轨道交通迅速发展的需要，必须在治理主体之间建立一种常态化的协调机制，以适应公共治理的需要。政府部门之间需要对接相关管理规定，消除内容上相互冲突的条款。同时，要做好新旧标准的衔接。比如，《城市轨道交通工程项目规范》自2023年3月1日起实施，同时废止现行国家标准《城市轨道交通技术规范》GB 50490-2009 和一些其他现行工程建设标准相关强制性条文，需要有一个很好的衔接。此外，还需要进一步完善法规体系。比如，加快推进国土空间规划和城市轨道交通规划编制，抓紧研究国家综合立体交通网规划纲要（2021—2050年），将城市轨道规划纳入国土空间规划范畴。今后地铁枢纽的应用将越来越广泛，不仅是换乘的平台，而且是躲避战时空袭的理想场所。也因为如此，它可能会遭遇各种攻击，比如，恐怖组织、泄私愤者等，更需要全民参与治理，才能消除这些重大安全隐患。总的原则是：经济利益关系的协调通过市场机制，社会责任的协调通过组织关系，比如，在利益相关者之间建立支部的联建联学，通过学习党章和党史，提高政治站位，形成责任承担的共同体。

六是坚持法治引领，逐步实现枢纽治理的法治化、规范化、制度化。除了在外部治理方面推动交通运输法治政府部门建设，提升交通运输执法队伍能力和水平，营造行业良好法治环境外，在枢纽内部治理上，关键是要在依托现有的城市轨道交通法规的基础上，根据《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》以及《中国城市轨道交通智慧城轨发展纲要的指导思想和发展方向》，着手制定针对城市轨道交通枢纽设计、建设、运营和维护的专项法律法规，强化依法治理，逐步实现枢纽治理的法治化、规范化、制度化。

5.2.2 推动枢纽公司治理绩效提升

由于城市轨道枢纽的公司治理主要体现在城市轨道交通集团公司层面，因此，加强集团公司的治理，是提升枢纽公司治理绩效的关键。同时，由于枢纽治理离不开枢纽空间范围内的主体，因此，提高这些主体参与治理的积极性也是非常必要的。

大力发展枢纽经济，是未来城市轨道交通运营公司的目标任务之一。对于枢纽而言，地铁运营公司注重的是三类资源的经营：一是列车运营计划的优化，既要保证高峰时段运力的充分利用，又要避免低谷时段运力的浪费；二是客流资源，通过列车开行计划的实施最大程度地吸引客流并扩大客票收入；三是枢纽周边的物业收入，以弥补地铁票价低于实际成本而产生的亏损。为此，地铁运营公司在枢纽治理过程中需要构建内部治理结构和外部治理结构。

1）加快推进公司治理结构的完善

对照目前国有企业尤其是上市公司的治理结构，城市轨道交通运营公司总体上还有一定的差距。上市公司治理结构一般由“旧三会”和“新三会”组成。“新三会”由股东大会、董事会和监事会组成，“旧三会”则由党委会、纪委和工会组成。相比之下，非上市公司仅仅缺少股东大会。

对于城市轨道交通治理结构，目前需要增加监事会和股东会。这里的股东会与股东大会只是规模上的区别。城市轨道建设投资多元化后，股东数量虽然很难达到上市公司的规模，但组成股东会是完全可能的。由于城市轨道交通设计项目投资额大、运营成本高、政府补贴（含直接补贴和间接补贴）占有一定的比例，更需要设立股东会和监事会，以对董事会的权力进行监督和制约。同时，加强国有企业党建工作，加强党的领导，进一步完善“新三会”组织结构。至于分公司或事业部，视规模和投资状况决定是否设立“新三会”的机构，但与集团公司“旧三会”对应的机构必须设置。考虑到枢纽的主要业务是运营，因此，需要突出运营部门的重要作用，以便加强枢纽所在部门之间的协调。可考虑运营公司的负责人担任集团公司总经理助理或副总工程师，以协调与平级的其他事业部和子公司的关系。在党组织关系上，可以设立一个联合支部，将枢纽内各工种的党员组织起来，增强凝聚力，有利于枢纽治理主体之间的联合。

相应地，城市轨道交通枢纽单元成立由一个由运营部门牵头的协调组织，以协调与枢纽内其他业务工种在操作层面的协作关系。由此建立起枢纽治理的三级委托-代理关系：初级委托-代理发生在城市轨道交通所有者和经营者之间，二级委托关系发生在母公司和子公司之间，三级委托关系则发生在子公司和运营部之间。每一层组织关系清晰，分级协调，权责明确，形成一个完整的委托代理链。

2）进一步强化枢纽的治理机制

依据枢纽的治理结构，建立相应的治理机制。顶层治理机制的设计尤为重要，尽管它不是直接对微观层面的机制发生作用，但由于它是治理的源头，决定着每一个传递环节的质量。

首先，在集团公司层面的顶层设计上，着重完善两种治理机制。一是“新三会”的联席会议制度。由于董事会、监事会以及股东会规模比较小，有些重大投资经营问题的决策，可以召开联席会，进行集体决策，能够起到平衡各方权益的作用，尤其是保证股东对董事长兼总经理的经营行为实行有效监督。二是发挥“旧三会”的作用，新旧三会人员可以相互兼职，相互制约，保证党组织对公司重要人事任免的决策权，实现“党业融合”，对于有效保证城市轨道交通领域政治生态环境的风清气正有着重要作用。

其次，在对枢纽考核时引入外部评价机制。一方面，城市政府在对城市轨道运营进行补贴时，既要考虑整条线路的亏损状况，同时要考虑枢纽的服务质量，将社会公众对城市轨道交通服务的评判纳入考核内容。对于发生重大安全事故、枢纽治理问题严重的线路在申请时采取“一票否决”。另一方面，城轨公司在对枢纽值勤人员的考核时引入乘客对服务质量的评判，通过建立乘客意见反馈机制获取相关信息，以此作为考核的一个重要指标，决定其绩效工资和奖金的发放数额。

6 结 语

本文从城市轨道交通枢纽的物理边界和企业边界切入，试图从社会治理和公司治理二维视角建立一个全景式的理论框架，并在这个框架下探索枢纽治理的运作模式，但由于每个城市轨道交通发展所处阶段和发展规模的不同，决定了其枢纽治理模式也不尽相同，但万变不离其宗，在理论尚总存在着一个基本的模式。本文构建的这个基本模式，或者说样本，旨在供不同的城市轨道集团公司在实际工作以为参考，在此模板基础上，公司可根据各自枢纽的实际情况建立相应的治理结构和治理机制，形成有个性化的治理模式。由于枢纽牵涉众多的治理主体和客体，相互关系十分复杂，本研究尚未能穷尽所有的细节并展开深入探讨，因此枢纽的治理还可以进一步细化，从各专业视角进行专项研究，特别是如何在多网合一条件下建立技术治理机制、如何通过博弈分析找到枢纽地缘各方利益相关者的利益平衡点和利益最大化的期望等问题展开深入研究，以此促进综合研究的进一步深入，最终形成系统性的理论框架，为城市轨道建设、运营和维护治理能力和水平的提高，提供更有建设性的理论指导，将成为下一步研究关注的重点和方向。