强化基层消防力量建设的初探——以河南省“一队一中心”工作为例

袁利锋

消防工作事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。近年来，基层乡镇（街道）火灾防控工作面临人少事多、专业性不强、救援力量薄弱等问题和困难，接连发生“小火亡人”和有影响的火灾事故，伤亡惨重，教训深刻。为此，党中央、国务院果断作出决策部署，全面开展基层治理体系和治理能力现代化建设，发布实施《“十四五”国家消防工作规划》[1]，统筹推进城乡消防安全治理，增强基层乡镇（街道）消防工作能力，提升防范抗御火灾水平，实现基层消防管理和消防力量全覆盖，筑牢社会火灾防控人民战线。

1 当前全省基层火灾形势分析

近年来，河南省火灾形势较为稳定，2017年至2021年全省火灾数据来看，发生12.6万起火灾中，有9.1万起发生在乡镇和农村地区，占火灾总数的71.6%；同时，乡镇和农村地区火灾亡人数占总数的73%，伤人数占总数的61.5%。可以说，乡镇和农村地区火灾已经是影响全省火灾形势稳定的决定性因素。从发生火灾的场所看，“小火亡人”火灾通常发生在居民住宅、“九小场所”、群租房、村居民自建房等小场所内，如表1所示。

表1 河南省近五年亡人火灾情况分析表

河南省近五年发生有影响的亡人火灾事故情况分析如表2所示。因此，夯实基层乡镇（街道）消防工作基础，强化消防组织建设、力量建设，迫在眉睫，刻不容缓。

表2 河南省近五年有影响的亡人火灾情况分析表

2 基层消防工作中存在的问题和风险隐患

从全省总体情况来看，消防安全问题城乡交织、新老并存，致灾因素多、火灾风险高，历史遗留问题尚未解决，新情况新问题又不断涌现。

2.1 基层消防安全“网格化”责任不落实问题依然突出

全省有1823个乡镇、625个街道办事处无独立的消防管理机构。消防安全责任不明、管理缺位问题较为普遍，网格化管理制度空转，“最后一公里”难以落地，全省65%以上的火灾发生在乡镇、街道的小单位小场所和居民住宅，“小火亡人”问题突出。

2.2 公共消防基础设施建设滞后

消防队站、消防水源等基础设施建设欠账较多，是制约我省抗御火灾能力的“瓶颈”。部分县区老城老站置换新城新站，老城区站点布局“空心化”、中心城区消防力量“边缘化”问题仍然存在。部分老城区、县城和广大农村地区原有道路未铺设市政供水管网或管网形式受限，新建道路未同步建设市政消火栓的情况依然存在。

2.3 群众消防安全风险意识淡薄

河南是农业大省，农村人口占比相对较高，接受消防宣传教育的途径和机会少，消防安全意识和消防安全常识更为缺乏，容易因用火用电不慎引发火灾。广大农村青壮年“空心化”，导致村庄消防管理人员缺乏，基层干部大多未经过消防安全培训，消防知识相对匮乏，消防安全管理水平较低。

3 加强基层消防力量建设的经验做法和工作建议

加强基层消防力量建设是提升消防治理水平，稳定火灾形势的根本途径，是统筹发展和安全、服务保障高质量发展的现实需要，是践行“人民至上、生命至上”的具体体现[2]。2021年商丘柘城“6·25”火灾事故后，河南省下大力气解决基层消防监管无机构、消防安全无人管、灭火处置力量不托底这一系列问题，提出了“一队一中心”的工作思路，即：依托现有机构通过加挂牌子等方式设置消防安全服务中心，在城市消防站保护范围外的乡镇、街道按标准建成乡镇消防救援队，为打通消防治理“最后一公里”提供了重要支撑，起到了良好效果。

3.1 大力争取党委政府支持，提供政策保障

加强基层消防力量建设是强化“基层治理”的内在要求，是填补“监管空白”的迫切需要，是应对“小火亡人”的重要举措。河南省委省政府高度重视基层消防管理工作，将其作为基层治理体系和治理能力现代化建设的重要内容，作为基层应急管理体系和应急管理能力现代化建设的基本组成，作为《河南省“十四五”消防事业发展规划》的重要篇章，组织省委编办和省财政、人社、应急、退役军人事务等部门多次协商、反复沟通，印发《关于加强基层消防力量建设的通知》，明确各地“一队一中心”建设任务和时间节点。省政府在商丘市召开全省加强基层消防力量建设现场会，全面推广“一队一中心”试点建设经验。

3.2 创新工作机制，全力推进消防安全服务中心建设

3.2.1 机构设置

在所有乡镇、街道全部设置消防安全服务中心，由乡镇政府、街道办事处负责管理，配备专门办公场所和设备。目前全省已挂牌成立消防安全服务中心2555个，其中单独设立571个，依托综治、应急、消安委、行政执法、公安派出所等基层组织设立1984个。

3.2.2 人员构成

消防安全服务中心设主任、副主任，设置专职工作人员不少于3名，除兼职班子成员以外，其他人员实行专职专用。目前已配备负责人2555名，到位专职工作人员8710名，其中在编人员5469人。

3.2.3 工作职能

省政府发文明确消防安全服务中心主要针对辖区机关、团体、企事业单位、个体工商户和居民住宅小区，负责指导防火巡查、消防安全宣传、教育培训等工作，参与督促整改火灾隐患。

3.2.4 工作制度

建立落实消防工作形势每月分析研判、每周消防工作例会、常态化防火巡查、社会面宣传教育培训和工作人员量化管理等工作制度[3]。其中人员住宿的场所每季度、其他场所和居民住宅小区每半年巡查一次；每季度对辖区行政村（社区）消防工作开展一次实地指导；每半年组织对辖区社会单位、居民小区全部开展一次消防宣传教育培训。

3.3 提高建队标准，着力加强乡镇消防救援队建设

3.3.1 建设标准

位于城市消防站保护范围外的1514个乡镇全部建设专职消防救援队，其中681个可建设志愿消防队的乡镇，全部按照二级乡镇专职队的标准提格建设。截至今年6月，全省已建成达标全国重点镇消防救援队151个、一级队35个、二级队257个，已招录专兼职消防员5360人，配备执勤车辆629台、器材装备20.9万套。

3.3.2 工作职责

乡镇消防救援队承担辖区火灾扑救工作，参加其他以抢救人员生命为主的抢险救援工作，可在乡镇政府（街道办事处）领导下参与防火巡查、消防宣传、教育培训、督促整改火灾隐患等工作。

3.3.3 人员配备

乡镇消防救援队队长由一名乡镇政府（街道办事处）班子成员兼任，副队长由乡镇（街道）在编人员担任；全国重点镇和一级乡镇消防救援队队员各不少于15人，二级乡镇消防救援队队员不少于10人，每队至少有2名在编人员，其他队员按照便于保留骨干的原则明确其身份性质；除乡镇政府（街道办事处）兼职班子成员外，其他人员实行专职专用。

3.3.4 营房建设

所有乡镇消防救援队设置独立办公场所，完善配套设施，满足执勤、工作和生活需要，全国重点镇和一级乡镇专职队建筑面积不低于600平方米，二级队不低于400平方米。

3.4 整合现有资源，全面提升基层火灾防控工作效能[4]

3.4.1 联建联用机制

消防安全服务中心履行乡镇消防安全委员会办公室职能，同时设有消防安全服务中心和乡镇消防救援队的乡镇，实施合署办公，由服务中心副主任兼任副队长，乡镇消防队人员日常参与协助防火巡查。

3.4.2 信息化系统运用

河南省消防救援总队组织研发了“河南省‘一队一中心’消防服务信息系统”，内含消防巡查、消防宣传、消防指导等功能模块[5]。基层中心工作人员以及行政村、社区中小网格工作人员通过开通的系统账号，登录系统录入沿街门店、九小场所、居民小区等辖区社会单位基本信息，并赋予标签备注。工作人员通过手机端APP登陆系统，录入消防巡查、指导、宣传等工作情况。各级可通过系统对日常工作进行分析调度，掌握基层消防工作动态。对巡查中发现的火灾隐患，自动通过系统下发整改通知，到期后及时提醒进行复查检查。

3.4.3 调度指挥体系建设

所有乡镇队全部建设接处警、视频会议、营区监控系统和移动通信装备等信息化设施，并与县级消防救援大队互联互通。人员编制和待遇保障方面，“一队一中心”工作人员所需编制可采取市县下沉编制、统筹调剂等方式予以解决；工作人员整体工资纳入同级财政预算予以保障，办理基本养老、医疗、工伤、失业等社会保险和住房公积金，并按照有关规定给予伤亡抚恤。

3.4.4 业务培训

省消安委办公室下发《乡镇（街道）消防安全服务中心工作指南》，明确细化职责制度、工作要求和排查要点，由辖区消防救援机构组织防火监督干部、消防文员，采取集中培训、跟班见学、线上培训等方式，分级实施对工作人员的业务培训。

4 阶段性工作成效

河南省在“一队一中心”建成后，在当地政府的直接领导下，在消防救援机构的指导帮扶下，积极履行职能，充分发挥作用，基层防范抗御火灾能力得到极大提升。

4.1 隐患排查治理效果突出

消防安全服务中心工作人员扎实开展乡村地区“九小”场所、沿街门店巡查检查，指导开展村民自建房综合治理等工作，2022年以来共检查单位63.4万家次，开展消防培训7.1万场次，对社区、行政村开展工作指导7265次，基层火灾防控水平得到持续提升。

4.2 接警处置效率大幅提升

据统计，各地城市消防站距辖区最远边界的平均距离约52.14公里，乡镇专职消防救援队建成后，平均距离缩减至13.7公里，可缩减出动到场时间约40分钟。其中，距辖区城市消防站最远的为洛阳市嵩县白河镇，出动距离从113公里缩减至25公里，共缩减出动距离88公里、出动时间140分钟。

4.3 灭火抢险救援成效明显

全省乡镇专职消防救援队按照“即建即用”原则，今年以来共接警出动4890余起，其中火灾扑救4430起，占比90.6%；抢险救援460起，占比9.4%，营救疏散遇险群众5740余人，抢救保护财产价值5674万元。

5 结束语

河南省“一队一中心”建设工作取得了一定的成效，全省所有乡镇（街道）消防安全服务中心已经全部建成挂牌并开始运行，全省所有重点镇专职消防队已经全部建成投入，一、二级乡镇专职队建设进程也已经过半，但是从目前实际运转情况来看，还存在后续资金保障压力较大，人员工资、车辆装备维护保养等方面资金不到位；基层消防工作法律支撑还不够，乡镇以下层级消防监管和工作责任缺乏法律依据；乡镇机构改革以后，消防工作处于有责任无机构、人员身兼多职等问题。但是，随着全国基层消防治理体系和治理能力现代化建设步伐不断加快，各地基层消防组织和消防力量建设创造性地开展工作，在各级党委政府的高度重视下，逐步规范组织建设、人员招录、职能定位等工作机制，为增强乡镇（街道）消防工作能力和火灾防范水平奠定坚实基础。