民族地区推行棚户区改造的必要性分析——以包头市北梁棚户区改造为例

王业鹏 薛 刚 徐文利

保障性住房作为近年来民生工程的一大热点，在中西部欠发达地区热度持续走高，棚户区改造是保障性住房建设的一项重要内容。李克强总理曾多次作出重要批示，指出棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，是推进新型城镇化的重要途径。包头市北梁棚户区作为内蒙古面积最大的集中连片城市棚户区，由于历史等多方面原因，改造之前是一个居住条件差、市政基础设施债乏、弱势群体多、多民族聚居、开发改造难度大等具有典型特点的城市棚户区，经过数年的改造，如今这里已是幸福之城，一个产城融合、生态宜居并兼具文化底蕴和古城风貌的新北梁正在变成现实。

一、北梁棚户区改造背景

北梁地区作为包头历史文化发祥地，在包头城市发展史上具有重要地位，素有“包头文化根在东河、魂在北梁”之说。北梁地区保留着极好的历史文脉，自然遗产、古老建筑、寺院庙宇相融相映，现存妙法禅寺等宗教场所11处、召梁等古街院巷28条，伊斯兰教、佛教、基督教、天主教、道教五大宗教及西口、红色、晋商、民俗等多元文化共存，极具开发和保护价值。

作为包头的老城区，东河区棚户区面积31平方千米，北梁棚户区占地13平方千米，范围北至110国道、南至东西门大街延线、西至二道沙河、东至环城路延伸段工业区东路，涉及11个行政村和14个社区，有居民4.7万户、12.4万人。受历史条件制约，北梁地区在改造前存在众多问题：人居条件差，90%以上为超过50年的土木结构危旧房屋，人均住宅面积不足15平方米；市政基础设施乏，95%以上道路狭窄弯曲、坑洼不平，环卫、供水、排污等基础设施滞后，供热、燃气等公用设施尚属空白，泄洪通道不畅，没有足够的消防设施和通道，人居环境极其恶劣，是包头市乃至自治区面积最大、最具典型性的城市棚户区，老百姓思改造、盼改造的愿望十分强烈。

从2004年起，包头市、区两级党委、政府高度重视北梁棚户区开发改造，通过招商引资，陆续实施特别是2011年3月，李克强实地视察北梁棚户区后，在国家、自治区领导和上级有关部门的高度重视和大力支持下，进一步加大了北梁棚户区搬迁改造力度。按照2013年2月3日李克强再次视察北梁棚户区并提出的尽快让北梁棚户区居民实现从“优居”到“宜居的指示精神和2月18日自治区党委常委扩大会议对北梁棚户区搬迁改造工作的要求，确定了“四年规划，三年全面完成”的工作目标

二、北梁棚户区改造的必要性分析

（一）改善居民生活环境，确保居住安全的需要

东河区北梁地区人居条件差，弱势群体多，作为城市二元结构矛盾突出的代表，道路最狭窄的地方只能通过一个人；亮化、绿化等基础设施严重滞后，难以满足居民生活需求，水电设施陈旧不堪，公共配套设施极差，与城区其他区域形成了强烈的反差。

对北梁棚户区实施改造，让棚户区居民在政府建设的保障性安居房安居乐业，不但彻底改善了棚户区居民生活条件，也是一项建设和谐社会、造福人民的解困工程、民心工程，是事关数以万计人民群众生存生计的大事

（二）加快北梁棚户区开发建设，完善城市功能的需要

棚户区改造，也加快了城镇建设速度。改造前，北梁地区的住房大都年久失修，十分破旧，多数为几代人共住一房。长期以来，北梁地区城市功能严重退化，垃圾露天堆积严重，平均900多人共用一个厕所。棚户区改造，进一步完善了城市总体规划，使规划的城市功能分区更为合理，城市土地利用的集约化程度进一步提高，原来棚户区的占地可以合理开发和利用，发挥土地资源的效益。市政设施建设加快，棚户区改造后的城市道路、给水、排水、电力、供气、供热等基础设施得到完善，人均住房使用面积、人均道路铺装面积、供水普及率、污水集中处理率、集中供热普及率、集中用煤气和天然气普及率、各种垃圾废物无害化处理率、建成区绿化覆盖率、人均公共绿地面积等都得到提高，而且有利于环境质量的提高，也有利于生态环境的恢复

（三）经济社会发展的需要

党的十八大要求全面贯彻科学发展观，以发展为第一要务，核心是以人为本，全面协调可持续发展。有数据显示，包头市失业人员总数的25%在东河区，登记在册失业人员为11885人，北梁地区占70%；全市低保人员总数近50%在东河区，东河区低保人员为30148人，北梁地区占40%以上。党和政府以前所未有的力度和高度关注和解决民生问题，推动社会公平正义。住房问题便是事关当地人民群众最直接、最真实、最迫切的利益，是包头市人民政府公共服务的一项重要职责，是贯彻落实党的十八大精神具体实践。同时，本项目建成后，为当地棚户区改造工程提供一个示范，促进当地社会的和谐发展，对地区经济增长起到积极的作用。该建设项目提出的目标任务和实施步骤科学、务实、可行，充分体现了经济建设和社会发展的需要。该项目投入使用后，受益群体范围较大，影响力也比较广，具有显著的社会效益，因此，其正面意义是广泛的。

通过北梁棚户区治理改造，使居住条件恶劣的居民搬迁到有利于生活、有利于生产的安置区，使长期居住在棚户区的居民迅速摆脱住房困境，共享改革开放成果，在经济发展和社会文明进步的过程中受益，体现了社会的公平和相互关爱，有利于社会的稳定，对于构建社会主义和谐社会具有非常重要的意义，是贯彻科学发展观、加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要实践，也是把党的十八大精神落实的具体工作。

（四）带动相关产业发展的需要

2013年东河区工业增加值占全市GDP的比重处于全市各旗县区末位，北梁地区工业部门相对薄弱，动力不足，无法带动东河区的经济发展。北梁棚户区治理改造，不仅直接拉动了建筑业、建材业发展，也带动了运输业、金融业、服务业等多个相关产业发展，同时为从事建筑施工、物业管理、社区服务的人员提供了就业机会，扩大了就业范围。

通过北梁棚户区治理改造城市规划更趋合理，改善了城镇面貌，城镇土地实现了集约高效利用拉动城镇基础设施建设，改善投资环境，城镇的综合承载能力和辐射带动作用进一步增强。

（五）推进民族团结的需要

北梁地区地处博托河（今东河槽）沿岸，为清朝塞外重要的水旱码头，包头商业文明发展于此，移民聚居亦发展于此。由于历史沉淀，在文化多样化的同时呈现了少数民族众多、宗教类型复杂、信教群体庞大等特征。在不到1平方千米的狭小地域内聚集了7个少数民族、5种宗教信仰、宗教场所11个，是全国范围内比较特殊的多民族混居社区。有着较为特殊民族习俗的回族群众有3000余户计8560余人，占全包头市回族总人口的1/4。宗教信仰方面，北梁地区的11个正规宗教场所集中了包括伊斯兰教、基督教、天主教、道教、佛教五大宗教，是包头市区内少数民族居住最为集中和宗教文化氛围最为浓厚的区域。（《民族宗教因素在北梁新社区治理中的作用分析》，《内蒙古统战理论研究》民进包头市委会）

北梁棚户区的改造，有效满足了少数民族群众及宗教信仰人群的物质文化需求，使当地群众通过不同渠道得到合理安置，在推进民族团结与社会稳定时，在彰显国家“一体的前提下，充分尊重“多元”或多样性，切实将满足少数民族的特殊利益诉求和维护社会公平有机结合起来，有效把民族政策融人社会政策大框架，切实推动民族关系朝着更加健康的方向发展，巩固和发展了平等团结互助和谐的社会主义民族关系，为各地城市改造提供了富有借鉴意义的“北梁经验”

三、北梁棚户区改造的进步意义

（一）悠久的历史文化

包头市作为“走西口”文化的发祥地之一，在十八世纪中叶，大批“走西口”的晋商来到北梁地区发展工商业，最负盛名的便是1755年开设的广盛公商号，后改名复盛公商号。鸦片战争后，西方各个国家的商人来到包头，相继成立十几家洋行，在这里大量收购皮毛，形成了西北地区皮毛集散地，包头成为西北通衢，市场贸易大都集中在北梁地区，直至新中国成立。1954年我国将包头市确立为大型钢铁工业基地，并于同年建立包钢厂区，包头市人口数量开始不断增加、城市规模不断扩大，新建的青山区和昆都仑区经济飞速发展，东河区与其他区相比居民收人较低、城市基础设施相对薄弱，导致了人均购买能力下降，人口逐渐向西转移。同时，由于中国在二十世纪五六十年代推行的土地政策，北梁地区大量的土地为居民、单位占用，造成内在活力菱缩，商业机能衰退。尽管二十世纪九十年代以来，包头市经济开始迅速发展，城市商业日益繁荣，也带动了东河区部分地区的发展，但北梁地区为老城区，基础设施条件差，无法促使经济增长，带动相关产业发展。原来特色的文化、商业氛围逐渐消失

如今，北梁棚户区改造项目的实施，从根本上改变了当地基础设施相对薄弱、民生问题严峻的状况，随着改造项目的推进，北梁势必将乘势而上，借着其独有的商业文化背景及国家、自治区、包头市的扶持政策再次踏上振兴之路。

（二）独特的融资体系

为有效解决北梁棚户区改造过程中项目结构复杂、建设周期长及资金缺口大等因素导致传统的“先拆迁，后安置”模式难以为继的问题，包头市政府与开发银行联手，积极探索政府和社会资本合作模式（即PPP模式），编制系统性融资规划，全面整合财政资金和市场化方式引人的社会资金，大力拓宽融资渠道，进一步做强投融资主体，综合运用多种金融工具，创新投融资模式，结合项目特点和客户需要，发挥开发性金融的引导作用，由国开行充分利用银行债券和投贷协同优势，全面推进北梁旧城更新，破解北梁棚改融资难题

目前，北梁棚户区改造项目计划征收目标已全部实现，区棚改办会同各街道办事处、财政局在征收工作站一站式办理结算手续。并通过争取上级棚改资金，为愿意回迁改货币的居民办理了货币补偿，满足了回迁居民的需求。后期同步跟进解决北梁棚改遗留问题。并积极规划北梁腾空区项目建设，初步开展北梁腾空区项目之一 企业总部及文化大院项目，该项目主要位于召梁地区，占地141.8亩，拟新建54套文化大院，总投资约4.32亿元，打造企业集团中心北梁以实际行动验证了其独特融资体系的可行性，为国内类似棚户区改造项目提供了可借鉴的经验

四、总结

综上所述，包头市北梁棚户区改造的成功经验离不开政府主体、历史文化的推动，更是改善民众生活质量、完善城市环境及推动经济社会发展的需要，全面看来，北梁棚户区改造的成功是必然的，也是可借鉴的，希望在不久的将来，“北梁经验”可以发出更耀眼的光芒，为国内外棚户区改造项目提供有价值的经验。