完善党委集中统一领导的现代国企治理体系的创新实践与思考

文=彭 程

加强党对经济工作的集中统一领导，是习近平经济思想的重要组成部分，立足百年征程新起点，如何进一步加强和改进党委集中统一领导下的现代国企治理体系，持续把党的领导优势转化为企业治理效能，是国有企业党组织的重要使命和时代课题。本文结合调研，聚焦国有企业在完善公司治理中发挥党委领导作用的实践，就国有企业发挥党委领导作用的重要意义、实践探索及其影响因素作进一步的研究分析，并提出对策思路。

加强党对经济工作的集中统一领导，是习近平经济思想的重要组成部分。这一马克思主义政治经济学中国化的重要成果集中体现在坚持党对国有企业的领导这一重大决策上。习近平总书记指出，坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节、把企业党组织内嵌到公司治理结构中。党的十九大通过的党章明确“国有企业党委发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定重大事项”，这为新时代完善党委统一领导的现代国企治理体系提供了法定依据，标志着党组织参与企业治理从个体嵌入到组织嵌入的重大改变。

为全面了解近年来在党委集中统一领导下的现代国企治理体系的实践成效、存在问题及改进建议，我们面向国有企业尤其是中央企业收集调研卷2000余份、面对面访谈党组织书记50余人、实地走访企业24家。研究表明，中国特色现代企业制度作为一种制度设计还需要在实践中不断创新和完善。立足百年征程新起点，如何进一步加强和改进党委集中统一领导下的现代国企治理体系，持续把党的领导优势转化为企业治理效能，是国有企业党组织的重要使命和时代课题。本文结合调研，聚焦国有企业在完善公司治理中发挥党委领导作用的实践，就国有企业发挥党委领导作用的重要意义、实践探索及其影响因素作进一步的研究分析，并提出对策思路。

近年来国有企业建立党委集中统一领导的现代国企治理体系的创新实践和主要成效

一是夯实制度保障，明确党委发挥领导作用的法定地位。第一，实现了党建进公司章程全覆盖。各中央企业、国有企业集团公司先行先试，与时俱进优化党建进章程示范文本，通过制度设计、程序设计和循环监督检查，逐级向所属二三级企业延伸，有力推动了党委的主张和重大决策转化为企业的战略目标、工作决策和发展成效。89.7%的被调研对象认为，党建进章程制度有力保障了党委集中统一领导作用的发挥。第二，完善了“双向进入、交叉任职”领导体制。在集团公司层面100%实现了党委书记、董事长“一肩挑”，100%实现了具有党员身份的总经理担任党委副书记并进入董事会。82.2%的被调研对象表示，所在国有企业通过落实“双向进入、交叉任职”的领导体制，深化了党委意见融入管理战略决策。

二是健全治理结构，规范党委发挥领导作用的运作系统。第一，构建了党委发挥领导作用的治理结构。82.1%的被调研对象表示所在国有企业构建了“党委发挥领导作用，股东会依规履职、董事会战略决策、监事会依法监督、经理层授权经营、职工群众民主参与”的现代公司治理结构，突出了“党委把方向、管大局、促落实，董事会定战略、做决策、防风险，经理层谋经营、抓落实、强管理”的治理定位。91.6%的对象表明，党委发挥领导作用这一治理结构和治理体系，确保了企业治理协同高效。高达96.5%的被调研对象认为，所在企业党委发挥“把方向、管大局、促落实”的领导作用较好或很好。第二，完善了治理主体协调运转的运行制度。各国有企业坚持权责法定、权责透明，持续完善“1+1+3+X”运行制度体系。1+1即党建进章程、“三重一大”决策管理制度，3即党委会议事规则、董事会议事规则、总经理办公会议事规则，X即各治理主体的专项制度。明确了各治理主体的权责边界、每个事项的决策主体。91.7%的对象表明所在企业建立了“三重一大”决策管理制度和党委议事规则相关制度，明确了把关定向要求。治理结构和制度建设从体制机制层面理顺了关系、强化了责任，形成了各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的中国特色国企治理机制，从制度上保证了党委领导作用的发挥。

三是健全融合体系，丰富党委发挥领导作用的工作路径。调研显示，目前大多数国有企业党委坚持对标新时代国企党建要求，聚焦“五力”（图1）提升国企基层党组织组织力，推动企业党建工作与法人治理有机融合。

图1 ：党委集中统一领导下的五大治理融合体系

第一，强化政治领导力，推动前置讨论研究和治理决策体系有机融合。一方面，从制度上明确前置要求。通过规范“三重一大”制度、党委议事规则等制度，明确“董事会和经理层决策的重大问题、重要经营管理事项必须经党委会充分研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定”的前置讨论程序要求，把准企业发展航向。88.7%的被调研对象表示，所在企业已经明确了党委前置讨论研究的制度和决策机制。另一方面，从操作上细化清单标准。国有企业集团公司100%制定了党委（党组）前置讨论清单，重要子企业完成率95.5%。企业均不同程度地贯彻了前置把关的具体标准，且94.1%的被调研对象表示所在企业建立了党委前置讨论研究把关的重点和四个是否标准：是否符合党的理论和路线方针政策，是否贯彻习近平总书记重要指示批示、党中央决策部署和国家重大战略，是否有利于促进企业高质量发展、增强企业竞争实力，是否有利于维护社会公众利益和职工群众合法权益。

第二，强化思想引领力，推动思想政治工作和发展战略落地有机融合。一方面，强化铸魂工程，凝聚发展共识。国有企业党委牢牢把握思想建党这个根本，坚持把思想政治工作作为治企兴企的重要方式和各项工作的“生命线”，推动习近平新时代中国特色社会主义思想和党的创新理论入脑入心到行动，提升使命战略引领力。如中国船舶集团外高桥造船党委（简称外高桥造船）创新建立“初心大讲堂”常态教育模式，打造了红色引擎、动力现场、榜样站点行走党课品牌，凝聚了高质量发展磅礴力量。另一方面，突出政治建设，服务国家战略。坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，以打造党和国家最可信赖的依靠力量为出发点，把对党忠诚、为党分忧、为党尽责作为根本政治担当，把“两个维护”体现在做精主业主责、服务国家战略的具体行动上。如江南造船党委牵头组建大型驱逐舰异地试验试航项目临时党委，形成保障大队和临时党委“两位一体”的运行模式；中远海运集运党委秉承理想信念坚定“压舱”、工作责任落实“满舱”、精神状态迸发“爆舱”的“三舱精神”，创新推出“无接触物流、端到端的全程物流”等服务，坚守航运报国初心使命。外高桥造船党委把摘取“皇冠上最后一颗明珠”——造好国产首制大型邮轮作为贯彻习近平总书记重要指示批示精神、落实国家战略、满足人民美好生活需要的重大举措，构建“12345”党的领导融入大项目治理体系，全力打造大型邮轮专业生产线。

第三，强化治理执行力，推动党管干部人才和组织建设体系有机融合。一方面，严把政治标准，把好干部选用风向标。88.2%的被调研对象认为，所在企业党委坚持“党管干部、党管人才”选用机制，确保了党委在人才选用中的领导作用。如外高桥造船党委坚持上下贯通完善选人用人体系。从制度上明确党委对选聘经营管理人员的推荐权、把关权，对中基层管理人员的决定权、任免权；从流程上深化基层干部和后备干部的推荐由党支部集体讨论形成建议意见后再由党委讨论决策，部门基层干部竞聘选拔由党支部书记担任评审组组长，确保党支部在干部选拔、人才培养上的领导权、话语权。另一方面，强化人才汇聚，打通引才育才新渠道。国有企业党委通过创新招聘选聘机制、深化校企战略合作、完善人才发展体制等方式，持续提升干部人才队伍的能力合力活力，厚植企业发展新动能。如中远海运船员管理有限公司坚持打基础蓄水储才，下力气推进“五十百千”人才工程，建设五大人才库，培育十名国际“名家”、百名行业“名人”、千名海上“名匠”等“十百千”顶尖人才；为“五十百千”人才量身订制培训课程，形成总体方案和各层级培训方案。

第四，强化发展推动力，推动党建考核指标和改革发展目标有机融合。大部分国企都树牢了用企业治理效能衡量党建成效的党建评价体系。通过全方位、多角度、立体式评价，推动各级党员干部把管党治党主体责任、治企兴企经营责任一并抓在手上、扛在肩上，推动党的领导、党的建设和企业改革发展同频共振、同轴共速。如外高桥造船构建了党建绩效与组织绩效“双捆绑双嵌入”的考核评价机制。坚持既报“党建账”、又报“经济账”，建立了“考核指标相互捆绑，考核结果互为系数，评价等级嵌入否决”的考核评价体系，有效发挥考核“指挥棒”作用。

第五，强化运行保障力，推动治理监督机制和合规管理体系有机融合。国有企业党委坚持把出发点放在提质增效上、把着力点放在履职尽责上、把落脚点放在务求实效上，持续深化大联合大监督体系。首先，建立了“一把手”监督管理制度，从制度上突出对关键岗位、重要人员特别是“一把手”的监督管理。其次，集团公司巡视和企业监事会上下联动，强化对董事会、经理层用权履职监督，董事会工作报告、经理班子年度工作报告要预先听取党委意见。最后，公司治理体系中的监事会作用与党的纪律检查、政治巡察、专题监察、专项审计统筹整合，形成“1+4＞5”的监督格局，建立完善切实有效的权力制衡体系和坚强有力的约束监督机制。

四是强化自身建设，提升党委发挥领导作用的硬核能力。

第一，完善了党建工作领导体制。国有企业党委坚持以党的政治建设为统领，完善党委履行全面从严治党主体责任、党委书记履行第一责任、党委副书记/总经理履行重要责任、专职党委副书记履行直接责任、班子成员履行“一岗双责”、党委工作部门牵头抓总、子公司党委/党支部履行所在部门党的建设主体责任和抓具体落实的党建工作格局，形成了主体明晰、责任明确、有机衔接、齐抓共管的党建责任体系。

第二，健全了党建工作制度体系。国有企业党委坚持从实际需要出发，突出“融入中心、创造价值”的工作主线，运用系统化思维建章立制，对接党的“新五大建设”，完善党建制度“干枝叶”体系。制度体系持续完善优化了党建运行体系，确保了党建工作的高标准、高质量运转。

第三，提升了基层党建工作活力。国有企业党委以落实全面从严治党要求为主线，坚持标准特色相结合，不断创新基层党建工作机制，积极探索实施党建品牌建设，着力打造内涵丰富、亮点突出的支部建设“金名片”，涌现出了一批特色鲜明、主题突出、内涵丰富、员工认可的特色党建品牌。

当前制约党委集中统一领导的现代国企治理体系效能的主要症结

一是部分领导干部的认识不尽一致，影响党委作用发挥。调研显示，39.9%的被调研对象认为党委在企业治理体系中是发挥政治核心作用，而不是领导作用。在实践中，法人单位建制的党（总）支部是否发挥领导作用、多层级国有企业三级党委是否发挥领导作用以及领导作用的内涵需要进一步明确。

二是部分国有企业公司治理运行机制不够完善，影响企业治理能级。在关于“影响企业治理体系中党委发挥好领导作用的主要因素”反馈中，63.6%的被调研对象认为党的领导体制还有待健全、治理体系不够完善，与企业高质量发展不相适应。

三是前置讨论研究程序落实不够到位，影响领导决策效能。有的国企前置讨论研究清单没有结合企业改革发展实际及时更新,清单过细，党委直接成为企业生产经营的指挥中心。有的国企前置论证程序不够规范、论证不够充分。在“双向进入、交叉任职”体制下，有的企业党委会和经理班子人员高度重叠，存在反复研究、重复研究的情况，制约了决策效能。

四是部分企业领导班子治理能力相对薄弱，影响企业目标管理。在关于“您认为影响企业治理体系实践效能的主要因素有哪些”的问题反馈中，76.4%的被调研对象认为主要因素之一是各级管理人员企业治理能力不到位；67.8%的被调研对象认为，影响企业治理体系实践效能的主要因素之一是治理体系运行效能的考核评价和监督体系不健全。

五是治理监督体系尚未健全，影响监督整体合力。主要体现在对于监事会如何全面深度履职缺乏系统的制度设计和针对性的考核指导，监事会约束无力。“一把手”监督机制还不够完善。

进一步加强和完善党委集中统一领导的现代国企治理体系的思考与建议

新征程新阶段，国有企业党委要坚持打铁还需自身硬的理念，遵循党的建设规律和现代国有企业治理规律，持续完善党的领导与公司治理相统一、党的组织与公司治理体系相衔接、党的建设与企业生产经营相融合的国有企业新型治理模式（图2），确保党委总揽不包揽、协调不替代、到位不越位、融入不融化，推动各治理主体各尽其责、协调统一、共同发力。

图2 ：在完善治理结构中发挥党委领导作用运行模式图

一是系统思维完善治理结构和治理机制，确保治理体系高效运转。要按照“东西南北中，党是领导一切的”要求，坚持系统思维完善制度和程序设计，对党组织发挥领导作用作出明确规定。第一，进一步明确党建进公司章程的内涵。分层明确不同层级企业党委发挥领导作用的职责要求，既要确保党委领导、又不搞以党代政。第二，不断完善“双向进入、交叉任职”的领导体系。在制度上明确党委书记、董事长由一人担任；组建各治理主体班子成员时，应充分考虑“双向进入”的实际需要；并适度提高党委班子成员进入董事会、监事会、经理层的人员比例。第三，优化治理机制。加强党委与其他治理主体的有机联动，统筹协调好党委统领企业改革发展全局与董事会、经理层依法依规履职，努力实现党委把关定向与董事会科学决策有机统一,党委领导力、组织力与经理层执行力有机统一,党委总揽全局、协调各方与全方位、立体化监督格局有机统一,党委发挥领导作用与党员干部发挥先锋模范作用协同联动，坚持党管干部、人才与市场化选人用人有机统一，确保治理体系高效协调规范运转。第四，切实加强各治理主体建设。把握党委“定”和“议”的职责范围，完善制度机制，明确各治理主体的功能定位、议事规则、决策程序和运行方式。

二是与时俱进优化运行机制和把关标准，提升前置程序决策效能。坚持决策质量和效率相统一，坚定不移地把前置程序纳入企业决策程序的系统链条，厘清前置讨论的管理运行思路，规范“1（前置清单）+3（党委、董事会、经理层）”治理主体权责清单。第一，进一步厘清权责边界。坚持重大经营管理事项由党委前置讨论研究，党务工作、党的自身建设由党委决定，企业重大事项由董事会决策、生产经营由经理层决定的原则，划出“三重一大”基准线。第二，持续优化清单范围。坚持管大局而不是管全局，既要避免事无巨细盲目前置、以党代政，也要避免党只管党建、改革发展把关不足。第三，注重加强会前酝酿。党委书记、总经理意见不一致的应充分沟通，形成共识后再提交党委会讨论研究。经反复沟通仍难以达成共识的，必要时应当及时向上级党组织或者履行出资人职责的机构报告。第四，突出提升决策效能。根据治理主体班子配备情况优化决策流程，重大经营管理事项经党委前置研究讨论后，总经理办公会可根据实际情况适当简化决策程序，避免同一范围人员对同一事项重复研究。第五，推动决策部署贯彻落实。在董事会、经理层决策前，进入董事会、经理层的党委委员要充分反映党委会意见，并将决策情况反馈报告党委。经董事会、经理层科学论证，未采纳党委会意见的或对党委会意见有重大调整的，党委会应支持其依法履职必要时再次研究讨论。

三是上下贯通健全领导机制和制度标准，确保选人用人科学规范。国有企业党委要把发挥好党委领导作用与依法依规任用干部、选用人才结合起来，不断创新选人用人工作方式方法。第一，要规范把关权责。从制度上和决策程序上，理顺党管干部和董事会经理层依法行使用人权的关系。按照干部管理权限深化党委集体研究、决定干部任用与依法行使任命有机衔接，完善党委任职条件把关、任前考察，对行政提名、程序把关等形式明确党委对企业重要干部的任免权、管理权、监督权和建议权。第二，要选优配强班子。建立专项制度，把全面加强党的领导，推进党的建设和企业改革发展两个能力过硬作为国有企业党委书记选拔标准；把所长、副所长履职经历作为科研院所党委书记选拔条件。优化党委班子能力结构和专业结构，以匹配研究讨论企业重大事项的素质要求。第三，要建立干部重大事项决策档案。树强“大事难事看担当、逆境顺境看胸襟”的理念，建立领导干部担当决策档案机制，记录领导干部在重大工程项目、重大投资项目、急难险重事件面前的担当精神、决策胆识，为干部选用提供多维度决策依据。

四是靶向发力提升治理能力和治理水平，确保企业治理行稳致远。坚持把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务，把提高治理能力贯穿领导干部选育管用全过程，持续打造对党忠诚、担当进取、本领高强的复合型干部人才队伍。第一，加强思想淬炼。把两个“一以贯之”作为国有企业领导人员培训的必修课，掌握科学内涵、重大意义，找准履职重点、工作偏差和改进方向。组织领导班子和党员干部持续学懂弄通做实习近平治国理政思想，深刻领会其中蕴含的先进治理理念和科学治理方法。第二，加强政治历练。把对党忠诚作为第一位的能力素质，建立领导班子、尤其是“一把手”政治能力提升专项行动计划，持续提升领导干部的政治判断力、政治领悟力、政治执行力。第三，完善激励机制。坚持党管干部、党管人才和用活市场机制融合贯通，完善任期制考核和契约化管理制度，加强对敢担当、善作为干部的激励保护，以正确的用人导向引导干事创业；充分激发各治理主体班子成员活力和创造力，提升企业市场化、现代化治理水平。

五是多维一体统筹监督体系和资源力量，提升治理过程监督合力。完善公司治理需要切实有效的权力制衡体系和坚强有力的监督约束机制，必须从严监督管理干部，既要捆住一些乱作为的手脚，更要放开干部担当作为、干事创业的拳脚。第一，要构建大监督格局。建立党委统一领导、党内监督为主，监事会、纪检、内部巡察、内部审计、职能监督、职工监事民主监督有效整合贯通、有机统一协调的“大监督”体系。第二，要深化专项监督机制。突出重点领域、重要事项、重大决策，有针对性地开展专项监督，形成事前预防、事中跟踪、事后改进的闭环管理。第三，要夯实监事会监督。发挥企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督职能。整合监督力量和监督效能，把纪委对干部的监督与监事会对经理层监督有机结合，具备条件的企业可由纪委书记兼任监事会主席。