粤港澳大湾区战略下港澳资历框架体系的构建意义、经验借鉴与实施路径

林素絮 黄佳

（广东技术师范大学 广东 广州 510665）

在此背景下，香港资历框架的国际化进程不断加快，澳门的职业教育发展规模也在不断扩大。目前，广东、香港和澳门正开展推进粤港澳大湾区资历框架对接的工作。2020 年12 月发布的《粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》明确提出“探索构建大湾区资历框架体系”，持续促进高等教育合作发展，深化人才交流。在粤港澳大湾区战略下，港澳资历框架的构建不仅有助于实现粤港澳大湾区教育合作与交流，进一步推动粤港澳大湾区在经济发展与对外开放中增强引领作用，还可以推动国家资历框架的建设。基于此，本文对构建港澳资历框架体系的意义以及国内外区域性资历框架构建的经验进行研究，提出粤港澳大湾区战略下构建港澳资历架构体系的路径。

一、资历框架发展概况

（一）国际资历框架的发展

欧美国家开始研究和建立国家资历框架的时间为20 世纪80 年代，其中最具代表性的要数英国、澳大利亚等国。资历框架的平稳运行使得这些国家在人力资源开发与认证等方面取得了良好的成效。从2000 年开始，印度、马来西亚等发展中国家也跟上了欧美国家的步伐，实施国家资历框架。与此同时，欧盟等组织也致力于研究资历框架的地区性互动和衔接。2014 年，东盟制定了八个层次的东盟资历参照框架，这是在分析东盟成员国现有资历框架的层次和标准的基础上形成的。经过一年的时间，东盟各成员国的国家资历框架已经与东盟资历参照框架进行对接，各成员国之间也相继完成了资历水平的对接。《全球区域和国家资质框架目录》（2019 年）显示，已有161 个国家和地区建立或采用了资历框架。

（二）港澳资历框架的发展

香港的职业教育体系相对来说较成熟。2008 年，香港特别行政区政府推出了香港职业资历认证框架，这是一个从基础教育到博士教育的法定学历学位制度。该框架在横向上规定了通识教育与职业教育的融合，在纵向上保证了教育体系的融合。职业资历证书制度正式推出后，香港职业教育的各项政策都与该框架密切联系，由此可以看出香港资历框架的构建是“自下而上”的需求引起了政府“自上而下”的重视。

澳门的职业教育和通识教育都属于非高等教育的范畴，在教育资源共享方面处于同等重要的地位，但职业教育发展相对缓慢。澳门特别行政区政府于2013 年颁布实施了《澳门青年政策（2012—2020）》，为职业教育学生提高社会适应能力提供了更广阔的空间，有利于建立人才培养的长效机制。2020 年，在政府、社会各界的大力推动下，与教育团体、学校等进行咨询交流后，拟定了《澳门青年政策（2021—2030）》咨询文本，期望与国家及粤港澳大湾区各城市的青年政策实现相互衔接。

黄亚武对澳门中等职业教育和高等职业教育进行了研究，认为澳门高等职业教育的发展总体比中等职业教育好。目前对于澳门职业教育的研究，学者们主要是结合国家职业教育发展政策，集中对现状与建议进行研究，对澳门地区性的资历框架研究甚少。吴世勇等认为，目前的香港和澳门存在多方发展职业教育，构建资历框架的共性需求。首先是促进经济发展的需要，香港的主要任务是使职业教育与经济相对接，而澳门在经济发展方面的需求更为迫切；其次，能够促进社会稳定发展，在职业教育和技能培训的支持下，人们的就业情况好转，失业率降低；最后，香港与澳门都是以第三产业为主的产业结构，服务类技能型人才存在较大缺口，培育新兴产业和相关产业人才刻不容缓。

二、粤港澳大湾区战略下构建港澳资历框架体系的意义

（一）为不同类型教育与学习成果间搭建衔接桥梁

在我国传统观念中，人们对正规的、有文凭的教育认可度高，而对非正规的和无学历文凭的教育不太认可。随着“互联网+教育”的发展，学习呈现自主性、成本低、渠道多、知识全等特点，仅依靠传统的教育制度不能满足学习者个性化、灵活性的学习需求。资历框架打破了普通教育、继续教育、职业教育等教育类型间的隔阂，认可多种途径的学习成果，并且衔接了各级各类教育和学习成果，不仅更能满足学习者的学习需求，还能创造更多的社会效益，具有很强的正外部性。从粤港澳大湾区发展来看，产业转移和升级对人才的需求不再仅仅依靠传统的普通教育、学历教育等，更加看重个人能力与综合素质。因此，通过构建资历框架体系实现不同教育类型和学习成果间的沟通衔接显得格外重要。

（二）促进港澳经济发展，加速澳门经济结构调整

香港和澳门在“一国两制”体制下能够实现长期的繁荣与稳定，而促进经济发展的连续性至关重要。构建港澳资历框架，适应粤港澳大湾区经济产业多元化发展，拓宽香港、澳门居民在大湾区内的就业渠道，既是香港澳门所愿，也是国家发展所需。

近年来，澳门经济结构呈现产业结构单一、经济发展不平衡、产业依赖外部程度高、产业空间分布极不均衡等特征。例如，2018 年澳门特别行政区政府财政收入约1312 亿元，其中博彩业税收占86.5%。澳门的职业教育为推进经济发展提供高水平技术人才的功能并没有得到很好体现。因此，十分有必要构建香港和澳门的资历框架，提升职业教育与澳门地方经济发展结构的协调性，加强职业教育机构与当地企业的合作，使职业教育在促进经济结构发展中发挥重要作用。香港资历架构已运行十余年，在法律保障、质量保证机制、资历认定以及与其他地区或国家对接等方面积累了丰富的经验，为港澳资历框架的建立提供了基础。

搭建的无线无源转速测试系统如图3所示。采用FPGA程序控制电机驱动器激励电机实现不同速度旋转,转速平台的转盘通过联轴器与电机转轴相连进而随电机旋转。定向耦合器三端分别连接信号发生器、读取天线以及包络检波器,定向耦合器为-10 dB耦合度。安装在转盘上的LC谐振器在电机旋转过程中,每到达与读取天线正对位置时,读取天线与LC谐振器发生互感耦合,耦合系数k达到最大值,读取天线端电压幅值出现最低值。转速参数即包络检波器的输出信号的提取通过示波器直观显示并通过采样率为25 ksample/s的数据采集模块实现电压幅值信号的采集,之后通过MATLAB仿真读取天线端电压信号幅值随时间的变化曲线。

（三）促进粤港澳大湾区人才流动

一方面，粤港澳大湾区的建设有利于为三地职业教育的发展创造良好的外部条件并提供更多的可能性；另一方面，职业教育的良好发展反过来也可以更好地实现人才培养和输送，为粤港澳大湾区建设服务，形成良性互动。杜怡萍认为，粤港澳大湾区相对于全球一流的湾区仍存在差距，如劳动力市场人均产出水平低、开放程度低，是产生差距的主要原因。张锐的研究结果表明，粤港澳大湾区产品市场开放度为70%，但劳动力市场开放度仅仅只有1.85%。同时，就旅游业来看，从业人员素质不高，2018 年具有大学及以上学历者占比为36.4%，可见人力资源较为短缺。所以，构建港澳资历框架，提高各类学习制度和资历的透明度，让用人单位、学生等了解相关岗位对能力和素质等的要求，对促进人才市场流动具有重要意义，也是打造粤港澳“教育与人才高地”的必然要求。

（四）顺应区域性资历框架趋势，为构建国家资历框架试点先行

从国际上看，欧盟、东盟和南共体等都建立了区域性的资历框架体系。南非国家资历框架以教育公平为导向，以期改善教育水平，提升人才质量。东盟资历参照框架的建立也实现了区域内不同教育和培训之间的衔接与沟通。欧洲融合、欧洲人才资源强区与欧洲终身学习区的建立在很大程度上也要得益于欧洲资历框架的建立。构建超越国家层面的资历框架体系，可以看成是一种重要的政策工具，目的在于构建国家与区域性终身学习平台。一般而言，国家资历框架的初始阶段都是教育发达地区先行先试，而粤港澳大湾区在资历框架的合作构建已然走在国家前列。粤港澳大湾区战略是国家实施新的开放经济体系的重要探索，港澳资历框架的构建乃至粤港澳大湾区资历框架的探索可以视为在教育领域的有益探索，将为全国提供宝贵的经验。

三、港澳资历框架体系构建的经验借鉴

（一）欧盟区域型资历框架的建设

欧盟资历框架于2007 年10 月通过，并于2008年生效。欧盟资历框架是在欧洲部分国家已经建立起的国家资历框架基础之上形成的，目的在于覆盖包括高等教育、职业教育与培训、普通教育以及私营部门或国际组织授予的资历类型与等级在内的所有资历，建立一个在欧洲内部相互承认资历的共同标准，同时将各国资历体系多样性考虑在内，提高资历制度的包容性、透明度和可比性。欧洲资历框架可以被称为欧洲各国建立国家资历框架的“最基本框架”，它在一定程度上代表了欧洲国家资历框架建设和发展的趋势，反映了欧洲国家资历框架建设的一般特点和一般规律。欧洲资历框架发展进程见表1。

表1 欧洲资历框架发展进程[8]

欧洲资历框架的发展成就至少包括以下两点：第一，欧洲资历框架对欧洲的影响。首先，欧洲资历框架诞生于各国对国际资历框架的构建探索之中，最终促进了欧洲境内不同国家间的资历互认，为不同国家的资历框架转化提供了有效的参照平台；其次，增强了欧洲各国国家资历框架的生命力，其诞生后引起了欧洲国家对资历框架的重视并不断进行修订，促进其可持续发展；再次，促进了欧洲不同国家间的人才流动。第二，欧洲资历框架对国际的影响。主要体现在其为除欧洲以外的其他国家或地区提供了示范作用。

（二）德国国家型资历框架的建设

德国国家资历框架的建立与其职业培训体系密不可分。其职业培训有着悠久的历史和传统，可分为三个阶段。一阶段是重视学徒制，早期建设了职业学校；二阶段是出现了“双元制”，这是促进德国职业教育事业发展的重要制度，与此同时，《联邦职业教育法》也应运而生，促进了经济社会的稳定发展；三阶段是职业教育和培训的平衡发展。

在欧盟的推动下，各成员国着手研究和开发各自的资历框架，并将自己的资历框架纳入欧盟资历框架中。德国国家资历框架与欧盟资历框架体系中的资历水平大体相同，分为8 个水平等级，但德国国家资历框架的资历类型比欧盟资历框架多，共有33 项，涵盖了普通教育、职业教育等四个教育领域获得的所有资历。同时，德国国家资历框架的等级水平结构与欧盟资历框架略有不同，欧盟资历框架包括知识、功能和能力三个维度，而德国国家资历框架则由知识、技能、社会能力和独立性四个维度构成。德国国家资历架构发展进程见表2。

表2 德国国家资历架构发展进程

牛金成在分析了德国国家资历框架的框架结构、水平结构和类型结构三个维度的基础上总结了德国国家资历框架的特点。具体而言包括：第一，整合现有资历，突出功能定向的作用。德国国家资历框架有方向性功能，但缺乏调节功能，是德国对现有各教育领域所获资历的综合评定。第二，强调行为能力。学习结果是德国国家资历框架的基础，但与此同时，学习结果与个体的职业发展和个性发展也有一定的联系，扩大了行为这一概念的范围。第三，强调资历间的等价性与差异性。德国国家资历框架中有职业资历与学历资历两个方面，可以实现在各级资历等级上有相同的价值，即等价性；与此同时，不同教育领域中的不同资历可以通过不同的教学过程获得，并在不同的任务领域之中运用，即差异性。第四，类型多、数量多，表述清晰具体，操作性强。第五，资历框架自正式实施以来一直处于不断完善和动态发展之中。

（三）香港地区型资历框架的建设

香港特别行政区政府于2000 年第一次提出资历框架的概念。2008 年，香港特别行政区政府颁布了有关法律，正式推出了资历框架。香港的资历框架有7个资历级别，涵盖专业人才、继续教育、培训等教育范畴，期望为地方职业教育和培训机构服务，通过资历架构体系界定不同行业从业者的能力标准，提升其劳动技能。截至2020 年2 月，香港实施的《能力标准说明》已经覆盖了22 个行业，接近35 000 人通过了以往的资历认定机制，获得资历证书7.2 万张。资历框架评估和认可了4800 多个培训课程，8200 多个被认可的学术和专业资历证书可供进修者选择。香港职业教育与资历框架发展进程见表3。

表3 香港职业教育与资历框架发展进程

香港资历框架制定了兼顾体系中各层级标准与行业特色的《通用能力说明》与《能力标准说明》。为了资历框架体系能够稳定运行，有明确的立法支持，通过制定相关法规、条例等，将各项责任落实到具体的责任机构。同时，资历名册的推出也提升了体系运行的可靠性，资历名册上登记的课程以能力为本，学习者可根据个人情况在资历名册中选择需要的课程进行学习，学习者的学分不仅能够累计与转换，同时还能对先前的学习成果进行认定。值得注意的是，资历主要涵盖行业部门，有利于企业对其员工进行评估。另外，香港的行业协会有较高的专业性和影响力，遵循市场原则发展，高度关注和回应社会需求。香港资历框架的学术评审条例是在香港教育界内部自发形成的，具有较好的社会基础。以上两点也正是该资历框架被社会广泛认可的主要原因。

四、粤港澳大湾区战略下港澳资历框架体系的实施路径

（一）推动社会各方力量参与

从国际上成功的资历框架建设经验可以看出，资历框架的构建涉及多个参与主体，特别是欧洲各国在总结自身建设经验时还强调利益相关者广泛参与的重要性。港澳资历框架的构建既要与就业市场对人才的选拔标准相一致，又需要与学习者学习和培训的需求相符合，需要多元利益相关者共同参与。虽然对资历框架的社会需求较多，资历框架的价值也得到了较多国家和地区的认可，但社会认可度还不高，推行也存在一定的困难。这凸显了多方参与运行机制的重要性，特别是政府参与的主体地位。因此，支持各方利益相关者在港澳资历框架的制定、实施和评估等过程中发挥作用是十分必要的。

首先，政府应在政策与经费方面提供支持，财政部和人社部等机构应发挥其职能，保证工作各步骤有序开展，以“共赢”的理念积极参与。其次，行业协会和用人单位对自身所在行业的了解程度较高，能够提高资历框架中各项标准的准确度、合理性。基于此，可以成立港澳行业咨询协会，由行业专家、企业员工、雇主代表等组成，其工作职责主要包括：制定行业能力标准和先前学习成果认证机制；统筹编写能力标准说明；根据行业标准设计培训课程；负责行业的咨询和资历框架的推广工作。再次，培训机构和中高等院校对资历框架中课程资源的开发与建设发挥着重要作用。加强职业院校和培训机构与高等院校合作，共同致力于职业教育和职业培训的健康发展。最后，学习者和求职者是资历框架构建的中心位，也是资历框架建设的最大受益者，他们对资历框架的感受与评价直接决定资历框架运行能否顺利运行。一方面，学习者与求职者应充分表达自身的合理需求，积极参与资历框架的构建；另一方面，学习者与求职者也要提升自身能力，提升终身教育素养。

（二）推动理念先行与立法保证

资历框架遵循的教育理念与传统的教育理念有着本质的区别。传统教育以教师教学为中心，而资历框架是基于终身学习理念，强调终身学习和学习能力的培养。首先，要让多方利益相关者充分认识资历框架的意义，每一位成员都意识到自己是终身学习的实践主体，进而主动参与；其次，从总体上来看，即使在香港和广东都已建立资历框架的条件下，人们对资历框架的主要内容与构成要素依然没有清晰的认识，因此也需要将资历框架整个体系的相关知识向人们进行普及；最后，港澳资历框架的构建在一定程度上会改变他们的教育行为，因此在思想上要做到对所有教育类型一视同仁。

促进港澳资历框架的构建不仅需要理念先导，还需制定相关的法律作为保障。港澳两地处于“一国两制”的背景下，相比于其他地区构建区域性资历框架具有先天的优势，因此，可以组织有关部门，聘请法律、教育及企业等的专业人士组成专门的工作小组，制定法规、条例，落实责任机构，就资历框架的规划与设计、运行与保障、沟通与衔接等内容进行讨论。

（三）确立“港澳学分银行”制度

建立学分银行制度和学习成果认证制度是促进我国职业教育发展的关键措施。学分银行是在借鉴银行某些功能特征的基础上，通过学分的形式，认证、积累和转化各类学习成果的一种视觉化表达。2012年，广东、云南等地方开放大学成立之后，在政府支持下，大部分都成立了学分银行，积累了较多宝贵的经验。通过学分银行，学习者可以突破学习时间的限制，为学习成果积累学分，也可以突破专业限制，将非学历教育与学历教育二者结合起来，最终实现各类教育间学分的相互转换。

“港澳学分银行”建设主要包括四个方面的内容。首先，中高等院校与教育培训机构要联合行业企业开发相应的课程资源，保证课程的基础性、理论性与实践性，架起由学习到职业的桥梁。其次，完善先前学习成果的认证，将权威的社会通用能力证书、行业职业技能证书等转化为高等教育学历教育的课程学分，或者在学习者取得各种非学历证书的过程中，持学校所学课程证明申请免试已经学习的课程，以避免重复学习。再次，开展各类教育形式之间的学分互认与转换，推进与其他地区资历框架的对接，促进资历框架的持续发展。最后，建立信息服务平台，学习者可以在学分银行开设个人专属账户，进行学习成果缴存、查询学习档案、查询学分转换规则及生成成绩证明等操作，各级学分银行管理人员主要是对个人账户中学习成果进行鉴定、学分转账及审核等。

（四）坚持本土化与国际化并重

港澳资历框架构建要考虑国内的实际情况。从国内已构建的资历框架来看，一方面，级别和标准不同，具体体现在不同地方的资历框架有不同的级别和标准，如香港的资历框架有7 个级别，而国家开放大学根据自身特征等构建的资历框架有10 个级别。另一方面，资历级别数量相同但层次不同，如香港特别行政区和广东省都是7 个级别的资历框架，但两者第一级对应的阶段不同，前者第一级对应初中，后者第一级对应小学。

资历框架建设坚持国际化方向，是我国对外开放政策的要求。关注资历框架国际化，有利于学习者进行国际交流。从资历框架国际化实践来看，2016 年6月，香港资历框架与欧盟资历框架对接；2017 年7月，香港资历框架与新西兰资历框架对接。因此，相关负责部门可以委托外界顾问，在分析香港与其他国家或地区已形成的对接路径的基础上，对港澳资历框架中资历标准与层级、资历名册、资历学分等具体内容进协调。香港的资历框架理念和实践相对于广东或其他国内地区来说较成熟，港澳资历框架的国际化构建也可以依照香港与其他国家或地区进行对接的轨迹来展开。

以构建港澳资历框架体系来促进粤港澳大湾区教育合作与交流，是进一步推动粤港澳大湾区经济发展的重要途径，其对新时代教育事业发展、构建学习型社会具有重要的实践意义。在教育国际化与高质量发展背景下，构建港澳资历框架需要政府、用人单位与学习者等多方发力，不断对相关实践经验加以提炼，从而得到社会广泛认可，推进终身教育理念的落实。