巴西社会保障：从发展中国家典范到深陷泥潭

张浩淼

一、引言

巴西作为拉丁美洲面积最大和人口最多的国家，是该地区较早建立社会保障制度的国家之一。1988年巴西宪法规定所有国民均享有社会保障权利后，巴西社会保障在扩面和创新方面屡受国际关注，尤其是21世纪头十年，巴西通过一系列社会保障项目减少了贫困现象和社会不平等。2000—2011年，巴西社会保障体系受益人数增长了44%，从1690万增加到2430万，并减少了12.5%的贫困率，①参见International Labor Organization(ILO), Brazilian Good Practices in Social Security, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-lima/---ilo-brasilia/documents/publication/wcms_561251.pdf.其社会保障方面的成绩为国际社会所称赞，联合国各机构、包括《经济学人》在内的颇具影响力的国际媒体以及不少专家学者称其为发展中国家的典范。②Osmany Porto de Oliveira, "Brazil Exporting Social Policies: From Local Innovation to a Global Model," Journal of Politics in Latin America, 2019,11(3).

2013年，巴西社会保障更是迎来了高光时刻，国际社会保障协会首次设立的社会保障杰出成就奖，颁给了巴西的一项新型社会救助项目——家庭津贴计划（Bolsa Familia）。此计划是全球受益者最多的有条件现金救助项目，受益人口近5000万，约占巴西人口的1/4。国际社会保障协会的颁奖决定适逢巴西家庭津贴计划建立十周年，这使该计划名声大噪并广为发展中国家所效仿。根据世界银行统计，目前有60余个国家实施了类似巴西的家庭津贴计划。①参见International Social Security Association (ISSA), Annual Review 2013|2014, https://ww1.issa.int/sites/default/f iles/documents/publications/2-AR-2014-29794.pdf.

早在20世纪初，随着巴西工业化的发展，为了缓解劳资纠纷，巴西出台了一系列的社会保障法律法规，1919年出台了工伤补偿法，1923年实施了针对铁路工人的小额养老金计划，随后开始逐步拓展至公务员、矿业工人、商业和银行职工、制造业工人、运输业工人等其他群体。1971年，巴西开始为所有农业劳动者提供养老金，为农村老年人福利改善做出了贡献。1988年的巴西宪法明确了巴西公民的社会保障权利和普遍覆盖的原则，社会保障主要涉及医疗保健、社会救助和养老金制度三大方面。②房连泉：《20世纪90年代以来巴西社会保障制度改革探析》，《拉丁美洲研究》2009年第2期。第一，在医疗保健方面，1989年巴西建立了统一医疗体系（SUS），该体系面向全体国民，由联邦、州和市三级政府共同承担保障国民健康的责任。通过实行全民保健制度，巴西国民到任何一家公立医疗机构就医、体检或申请其他预防性服务都免费。③Jairnilson Paim,Claudia Travassos, Celia Almeida, Ligia Bahia, James Macinko, "The Brazilian Health System: History,Advances, and Challenges," Lancet, 2011,377(9779).第二，在养老金方面，1988年后巴西持续扩大养老金覆盖范围，将以前未纳入保障范围的农村人口等群体也包括进来，同时提升了老年人口的保障待遇，将最低工资确定为养老金支付的最低标准，并降低最低退休年龄。1996年，巴西在城市建立了非缴费型社会救助养老金，即连续现金待遇计划，计划向家庭人均收入不足最低工资1/4的残疾人和70岁以上老年人支付相当于最低工资的养老金（2003年受益年龄降低到65岁）。2019年，巴西的养老金改革在民众反对和批评中推出，降低了养老福利待遇，规定女性最低退休年龄为62岁、男性为65岁，对农业劳动者而言，女性和男性的最低退休年龄可提前至55岁和60岁，此外，还修改了公务员未满50岁退休仍然可以领取金额养老金的规定。④彭芬：《难以为继与持续发展：巴西养老金制度的改革及其启示》，《黄冈职业技术学院学报》2021年第4期。第三，在社会救助方面，20世纪90年代中期，巴西在部分地区试点有条件现金转移支付救助项目，救助金的提供与儿童营养、健康、教育等促进人力资本提升的条件相挂钩，2003年在试点经验的基础上正式创设家庭津贴计划，该计划成为巴西政府旗舰政策，⑤Sergei Suarez Dillon Soares, Rafael Perez Ribas, Fabio Veras Soares, Targeting and Coverage of the Bolsa Familia Programme, International Policy Centre for Inclusive Growth Working Paper 71, https://ipcig.org/sites/default/f iles/pub/en/IPCWorkingPaper71.pdf, 2010.产生了重要的影响力。

国内学界对巴西社会保障的研究多关注其某一制度，如养老金制度、⑥齐传钧：《巴西非缴费型养老金制度的发展及对中国的启示》，《开发研究》2020年第2期。公费医疗制度⑦刘岩：《巴西医疗保障制度研究及启示》，《生产力研究》2009年第12期。与新型社会救助项目，⑧张浩淼、杨成虎：《巴西有条件现金转移支付救助实践及其对我国的启示》，《西部经济管理论坛》2021年第1期。或集中探讨巴西等拉美国家的福利赶超问题，认为其损害了拉美国家的宏观经济。⑨张盈华：《拉美“福利赶超”与社会支出的结构性矛盾》，《经济社会体制比较》2018年第4期。既有研究较为缺少对近期巴西社会保障发展困境的多视角分析和考察，容易造成把社会保障遭遇困境单纯归咎于社会保障制度本身的误导，不利于全方位认识和理解巴西社会保障制度。基于此，本文旨在回顾和分析近十年来巴西社会保障从发展中国家典范到深陷泥潭的具体表现，并从政治、经济和社会氛围等多方面探讨其致因，以从中获得相关启示。

二、深陷泥潭：近十年来巴西社会保障制度的困境分析

2013年巴西社会保障经历了辉煌后，伴随着经济危机与衰退、财政赤字扩大等问题，逐步暴露出多方面的弊端，已开始深陷泥潭。主要表现如下。

（一）社会保障支出攀升，可持续性问题凸显

巴西社会保障因覆盖范围的扩张、较为慷慨的待遇和人口老龄化等原因，支出不断攀升。2013年以来，社会保护一直是巴西增长最快的支出领域，①20世纪90年代以后，国际劳工组织等推动了社会保护概念的广泛使用，社会保护是对社会保障内涵与外延的扩张，社会保障是社会保护的核心内容，国际劳工组织认为社会保护除了社会保险、社会救助和社会福利之外，还包括就业培训和就业服务等。参见OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F-4F31E4A600CB4898F0D.根据国际劳工组织的数据，2020年巴西社会保护支出（不含医疗卫生）占GDP的比重达15.7%，远超中高收入国家（8.0%）和拉美和加勒比地区国家（10.1%）的平均水平，接近高收入国家的比重（16.4%），其中老年群体的社会保护支出占比最高，达9.7%，甚至超过高收入国家（8.5%）。如包含医疗卫生支出，巴西社会保护支出占GDP的19.7%，比重偏高。

养老金支出是巴西社会保障支出中的主体部分。巴西通过缴费、半缴费和非缴费的方式逐步扩大养老保险覆盖面，构建了普惠型的养老保险制度。其中，缴费型制度包括普通养老金计划和特殊养老金计划，前者面向城市劳动者和私营部门，后者面向公务员，男性最低退休年龄为65岁、女性为62岁，待遇是收入关联性的，基础待遇为最低工资；半缴费型制度面向农村人口和小自耕农，缴费为每年农产品销售额的较低比例，最低退休年龄男性为60岁、女性为55岁，待遇为最低工资；非缴费型制度面向贫困老年人和残疾人，65岁即可领取，待遇为最低工资。以上制度安排基本实现了普遍覆盖，降低了老年极端贫困率，但是制度成本很高。巴西60岁以上人口占总人口的10%多一点，但养老金支出与60岁以上人口占总人口25%的国家的养老金支出相差无几。②International Labor Organization(ILO), Universal Old-Age Pensions in Brazil，https://www.social-protection.org/gimi/gess/RessourcePDF.action?id=53951.2018—2019年，巴西养老金支出占公共支出的8.5%，接近经合组织国家平均水平，据预测，巴西养老金公共支出占比将不断增长，2040年之后会超过经合组织国家（见图1）。

图1 巴西和OECD国家养老金的公共支出预测（2018—2060年）

巴西养老金收不抵支的主要原因如下：一是大多数受益人不缴费。巴西只有不到20%的参保人在定期缴纳30或35年的养老保险费，③Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).非缴费与半缴费的制度设计使得养老金覆盖面的扩大并没有相应带来缴费人数的增长，导致养老金收不抵支，2015年养老金缴费收入只占GDP的不到8%，比支出低4个百分点。①齐传钧：《巴西养老金制度的教训》，《环球时报》，2018年6月2日。二是平均退休年龄低。巴西在2019年养老金改革引入最低退休年龄之前，规定缴费年限男性达35年、女性达30年即可不受退休年龄限制，因此，巴西平均退休年龄为男性56岁、女性53岁，这给养老金支出增加了巨大压力。三是养老金待遇慷慨。目前巴西养老金替代率与经合组织国家和其他发展中国家相比仍然很高。以男性平均收入为基准，养老金替代率男性达88.4%，女性达93.3%（见表1）。四是最低养老金的指数化机制不合理。根据巴西宪法，最低养老金不能低于最低工资，目前巴西最低养老金等于最低工资，2/3的养老金领取者领取最低养老金。由于最低工资因通货膨胀不断上调，最低养老金在过去十年里实际增长了近90%，实际养老金支出迅速增加。五是最低缴费年限低。与经合组织国家平均需要26年才能获得最低养老金形成鲜明对比的是，巴西只需满足15年的最低缴费年限，②参见OECD, Pension Reform in Brazil, https://www.oecd.org/brazil/reforming-brazil-pension-system-april-2017-oecd-policymemo.pdf, 2017.直到2019年的养老金改革才把年限提高至20年。③彭芬：《难以为继与持续发展：巴西养老金制度的改革及其启示》，《黄冈职业技术学院学报》2021年第4期。

表1 2021年巴西和其他国家的退休年龄和养老金替代率

巴西引以为傲的家庭津贴计划的支出也不断增加。2022年，巴西政府对家庭津贴计划的预算高达500亿雷亚尔，受益家庭数量会从原来的1460万扩大至1700万，每月的津贴额度也会从200雷亚尔翻倍为400雷亚尔，①周燕：《财政超支：巴西经济的阿喀琉斯之踵？》，《区域观察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。这对原本就入不敷出的财政而言无疑是雪上加霜。

社会保障支出攀升带来政府赤字和负债的持续增加。2014年之前，巴西政府赤字占GDP的比例徘徊在3%左右，但2014年骤升至6%，之后一直居高不下，2015年和2020年更是达到了10.2%和13.4%。在政府赤字中，社会保障赤字是最大的部分，2019年包括私营、公共部门和军人在内的养老金赤字超过3000亿雷亚尔，相当于GDP的4%以上。②《地球上“最慷慨”的养老金制度或将终结！因为这个大国撑不下去了》，搜狐网：https://www.sohu.com/a/297615868_464025，2019年2月25日。同时，巴西政府负债占GDP的比例也迅速增加，从2014年的51.5%上升至2020年的88.8%，③Trading Economics, Brazil Government Gross Debt to GDP, https://tradingeconomics.com/brazil/government-debt-to-gdp.2020.正如巴西财政部指出的，处于同一发展阶段的新兴国家的政府债务总额约为GDP的50%，④彭芬：《难以为继与持续发展：巴西养老金制度的改革及其启示》，《黄冈职业技术学院学报》2021年第4期。巴西接近90%的比例显示沉重的社会保障负担已经给政府敲响了警钟。

面对社会保障支出无序增加的不良影响，巴西2016年曾通过宪法修正案，要求未来20年内严格限制医疗、教育、社会救助和社会保险方面的公共投入，即每年政府开支的增长上限不超过上一年的通货膨胀指数。尽管学者和世界卫生组织均批评这一紧缩政策不合理，巴西民众也表达了不满和抗议，但被赤字折磨的巴西政府已无暇顾及。⑤Luis Eugenio Portela, Fernandes de Souza, "The Right to Health in Brazil: A Constitutional Guarantee Threatened by Fiscal Austerity," Journal of Public Health Policy, 2017, 38(4).然而，这项突破重重阻碍出台的修正案对缓解巴西财政危机的作用并不理想，因为巴西各类宪法修正案层出不穷，在各方利益角逐下，此前的法律可以在新的修正案的加持下改变，⑥周燕：《财政超支：巴西经济的阿喀琉斯之踵？》，《区域观察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。正如前文所述，2022年巴西家庭津贴计划的预算大幅增加，说明了巴西社会保障支出不断增加的问题难以得到有效控制，制度可持续性问题明显。

（二）社会保障结构失衡，不公平性突出

第一，巴西社会保障重现金、轻服务。巴西注重养老金、家庭津贴等现金转移项目，这类项目覆盖范围广、待遇较慷慨，但相关服务保障受到忽视。例如，在医疗保健方面，统一医疗体系中医疗服务的不足和质量差在巴西国内被公认为最大的政策挑战，2014年对巴西公立医院的调查发现，81%的医院缺乏专业人员，47%的床位不能使用，63%的人员缺勤以致影响医疗卫生的服务提供，⑦Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).超过70%的巴西民众对医疗和公共卫生服务不满意或非常不满意，主要问题是获得医疗服务或治疗的延误以及缺少医生。⑧Marcus André Melo, Political and Institutional Drivers of Social Security Universalization in Brazil, United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD), https://www.f iles.ethz.ch/isn/186224/Melo.pdf, 2014.2019年，巴西每千人仅有2.2个床位，低于经合组织国家5个床位的平均水平，更是远低于中国6.3个床位的水平。巴西每千名居民中仅有2.3名医生，低于中国的2.77名，也低于经合组织国家3.5名医生的平均水平。在服务保障不足的情况下，2019年巴西预期寿命为75.9岁，低于中国的77.3岁，更低于经合组织国家的80.9岁。①巴西和经合组织国家数据源自OECD Reviews of Health Systems, Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB-4898F0D；中国数据源自《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》，中华人民共和国中央政府网，http://www.gov.cn/guoqing/2021-04/09/content_5598657.htm。此外，巴西人口老龄化的加速使得老年护理需求大幅增加，但是巴西正规的长期护理机构很不发达，缺乏机构和社区提供的长期护理服务，也缺乏对专业人员的培养和培训，目前主要依靠家庭成员与亲属提供非正式护理服务。②OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.

研究显示，不平等现象的减少在很大程度上归功于社会服务，而不是现金转移支付。③OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.现金转移支付在减少不平等方面存在一定局限性，2013年以来，巴西的基尼系数呈现先下降后上升的趋势，2019年仍高达0.534。由此可见，巴西社会保障重现金轻服务的结构不利于减少不平等。

第二，巴西医疗卫生重私营部门，轻公共部门。一是医疗保健服务提供不均衡。巴西较好的医疗保健服务集中在私营部门，占巴西人口75%的没有参加私营健康保险计划者基本上得不到这些服务。2019年，在公共部门的统一医疗体系中，巴西人均仅2.2次就诊量，远低于经合组织6.6次的水平，但如果把有私营健康保险的人口考虑在内，巴西人均就诊量则上升到6次。二是医疗卫生投入不均衡。2019年，巴西在医疗卫生方面支出很高，占GDP的9.6%，高于经合组织国家8.8%的平均水平，但是其中60%的支出是通过私营健康保险或家庭直接支付的方式进行的，这导致统一医疗体系的资金不足。2019年巴西医疗卫生支出中只有41%由公共部门的统一医疗体系提供，30%由私营健康保险提供，25%由个人自付，公共部门支付占比显著低于拉丁美洲和加勒比地区平均50%左右的水平；此外，巴西所有零售药品支出只有9%由统一医疗体系提供资金，而经合组织国家这一比例为58%。④OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.以上说明巴西虽然建成了覆盖全民的医疗体系，但重私营部门、轻公共部门的结构性问题严重影响了其医疗卫生的公平性。

第三，巴西的弱势群体在社会保障中明显处于不利地位。一方面，许多非正规就业群体未被社会保障所覆盖。巴西近年来社会保险以及社会保护和劳动力项目的覆盖率仅分别在30%和50%左右，被排斥在外的主要是非正规就业的弱势劳动者。巴西社会保障支出因覆盖面窄、社会排斥严重而带有显著的累退性。⑤张盈华：《拉美“福利赶超”与社会支出的结构性矛盾》，《经济社会体制比较》2018年第4期。另一方面，低收入群体的社会保障权利未得到充分保护。一是社会保障支出向高收入者倾斜，2017年巴西缴费型养老金中，收入五等分中的最高收入群体和中高收入群体获得了大约50%的养老金待遇，而最低收入群体只获得了4%的养老金待遇；对象为贫困老年人和残疾人的非缴费养老金中，收入五等分中的最高收入群体和中高收入群体获得了大约43%的养老金待遇，而最低收入群体只获得了12%的养老金待遇。①World Bank, Summary Note on Pension Reform in Brazil: Why is It Needed and What Will Be its Impact?, https://documents1.worldbank.org/curated/en/552181491971723170/pdf/114183-replacement-PUBLIC-13-4-2017-15-46-47-SummaryNoteonPensionReform.pdf, 2017-04-13.二是社会保障覆盖向高收入者倾斜，五等分收入的最低收入和最高收入群体的养老社会保险覆盖率的差距较大，相差30个百分点左右，且2017年后差距缓慢加大，2019年低收入群体的养老保险覆盖率仅为10.54%，高收入群体为43.02%。

（三）社会保障管理松散，有效性不高

巴西社会保障的管理松散、行政成本高，发放保障待遇的过程容易出现违规行为，导致资源浪费，影响制度的有效性。例如，在失业保险方面，随着非正规就业人数的增加和劳动者在正规就业与非正规就业之间的轮换，再加上对劳动条件的审查不足，在仍有工作的情况下领取失业津贴的人数在增加。由于巴西政府不同部门内部沟通薄弱，导致了大量不必要的支出，失业保险并没有达到收入替代的目标。②Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).巴西医疗保健方面的效率同样低下，统一医疗体系的管理分散，联邦政府负责整体规划，州政府的职责包括区域治理、协调战略计划（如提供高成本药品）以及提供尚未下放给市政当局的专业服务，570个城市的卫生部门主要负责地方一级的管理，包括共同筹资、卫生项目协调和卫生保健服务的提供。为了尊重每个层级实体的自治权，行政管理干预协定允许统一医疗体系通过各实体之间的协议动态运作，为此形成了多个治理领域，涉及许多理事会和委员会，③OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.由此导致管理成本高、效率低下。经合组织的一项研究显示，在保持当前巴西人均卫生支出不变的情况下，可以通过提高医疗保健的效率使巴西人口预期寿命至少增加5年；④OECD, OECD Reviews of Health Systems: Brazil 2021, https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/146d0dea-en.pdf?expires=1647495747&id=id&accname=guest&checksum=13774BFAC8B7F4F31E4A600CB4898F0D.还有研究显示，医疗卫生部门有很大空间来提高支出效率，在不损害质量的情况下，到2030年可以节省至多2.5%的GDP。⑤Valentina Flamini, Mauricio Soto, Doing More with Less: How Can Brazil Foster Development While Pursuing Fiscal Consolidation?, International Monetary Fund Working Paper, No.19/236, 2019, https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2019/11/01/Doing-More-with-Less-How-Can-Brazil-Foster-Development-While-Pursuing-Fiscal-Consolidation-48540.此外，巴西负责征缴保费的社会保障管理部门的行政成本占其预算的比例高达3.7%，远高于美国社会保障管理局的0.5%。⑥Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).

巴西社会保障的有效性不足还体现在管理机构的碎片化。巴西社会保障体系包括养老金、社会救助、医疗保健和失业保险等，分别由养老金部、社会发展部、卫生部和劳动部等负责，各部委往往独立行动。例如，劳动部和卫生部对劳动条件的审查是单独进行的，效率低下，无法对其他部委和机构产生影响。卫生部和养老金部也是如此，虽然医疗保健机构负责治疗病人，但它们需要得到养老金部的授权，对于残疾索赔，即使养老金部能够批准福利，也无权批准治疗方案，因此，涉及社会保障的官僚程序可能缓慢而不确定。巴西社会保障机构的数据库和记录也支离破碎、互不相容，每个机构都各自进行数据管理，几乎没有交流和共享，这导致社会保障方面的欺诈和违规行为，多达20%的养老金受到上述行为的不良影响。①Milko Matijascic, Stephen J.Kay, "Understanding the Brazilian Social Policy Model: Myths, Milestones and Dynamic Social Security," International Social Security Review, 2014,67(3-4).

综上，近十年来巴西社会保障支出不断攀升使得制度可持续性问题凸显，制度结构失衡导致不公平性突出，管理松散导致其有效性不高。郑功成曾指出，评判社会保障制度是否成功有三条标准：一是制度是否公平，二是制度是否有效，三是制度是否可持续发展。②郑功成：《科学发展与共享和谐》，人民出版社，2006年，第260页。由上述评判标准可见，巴西社会保障制度在公平、有效和可持续方面都存在问题，整体上并不成功，“发展中国家典范”这一赞誉已经名不副实。

三、巴西社会保障制度深陷泥潭的原因探析

（一）政治因素

巴西存在严重的社会保障泛政治化的不良现象。巴西现行政治体制的核心安排是联盟总统制，它赋予总统较大的权力，③王鹏：《联盟总统制与巴西的政治困局》，《拉丁美洲研究》2021年第3期。总统拥有编制预算法案的行政权力，可以决定国会通过的预算支出于哪些项目或指定国会优先考虑某些法案。④周燕：《财政超支：巴西经济的阿喀琉斯之踵？》，《区域观察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。因此，对追求竞选成功或连任的总统候选人而言，通过社会保障或福利扩张的承诺获得选民支持就成为了必要手段。

被称为“巴西之子”的前总统卢拉于2002年竞选成功，带领左翼劳工党走进了巴西政治舞台的核心。2003年1月卢拉在总统就职当天承诺：“让每一个巴西人吃上一日三餐”，即推出“零饥饿计划”，由此赢得了广大穷人的拥护与支持。⑤杨立民：《巴西如何解决贫富差距：完善社保扶贫抑富》，《理论参考》2010年第7期。之后，卢拉对“零饥饿计划”等各项有条件现金转移支付计划进行整合，正式推出了家庭津贴计划，这成为了巴西社会保障的最大亮点。卢拉和其同样来自劳工党的继任者罗塞夫均高度关注社会保障，劳工党执政期间的福利扩张主要体现在三方面：一是家庭津贴计划不断完善，该计划面向所有低收入家庭，并对有儿童、青少年、孕妇和哺乳期婴儿的家庭有额外补助，受益人口高达5000万，约占全国人口的1/4以上，年度开支占GDP的0.5%以上。二是上调最低工资。2001—2011年间，最低工资上涨了56%。⑥苏振兴：《反贫困斗争与政府治理能力——巴西案例研究》，《拉丁美洲研究》2015年第1期。三是半缴费和非缴费型养老金制度的完善。这两类制度覆盖面逐步扩大，因其待遇水平均与最低工资相同，随着最低工资的上调，养老金的标准也连年攀升，由此造成财政的巨大负担。劳工党的社会保障政策不限于上述三大方面，还包括面向低收入阶层的住房计划、信贷支持、资助非白人族群青年接受高等教育等。以上各种福利无疑使劳工党获得了庞大的选民基础。正如巴西学者指出，巴西社会最贫困的阶层原来并不支持劳工党，但从劳工党政府的社会保障膨胀中获得广泛实惠后，他们转为劳工党的选民基础，从而形成强大的“票仓”。⑦杨立民：《巴西如何解决贫富差距：完善社保扶贫抑富》，《理论参考》2010年第7期。此外，胜选诱惑导致劳工党更关注政治支持而非制度完善，更关注现金转移而非服务保障。巴西在社会救助领域加大投入，但在医疗保健与教育领域的改革却毫无进展，①方旭飞：《巴西劳工党的执政经验与教训》，《拉丁美洲研究》2014年第5期。由此导致了社会保障结构失衡与不公平性突出，同样，短期胜选的政治考量也使社会保障的管理和有效性问题被忽视。2018年，右翼民粹主义者博索纳罗在大选中获胜，劳工党惨败。博索纳罗总统为了赢得政治支持，不顾2016年宪法修正案对社会保障公共投入的严格限制和居高不下的政府赤字率，大幅增加2022年的财政预算并把超过一半的预算用于巴西援助金计划，计划即原来的家庭津贴计划，博索纳罗巧妙地通过计划的更名，使选民将该救助计划与自己而非前总统卢拉联系在一起，而卢拉正是2022年巴西大选中博索纳罗的强劲对手。②周燕：《财政超支：巴西经济的阿喀琉斯之踵？》，《区域观察》2021年第4期，https://goglobal.tsinghua.edu.cn/news/news.cn/sMuA5GrjJm。

由上可见，无论是左翼政党还是右翼政党都把社会保障承诺作为有力的竞选武器，社会保障项目的出台和待遇提升等缺乏理性规划，而是出于政治家的竞选需要。这会导致社会保障随着民主选举而无序膨胀，福利扩张更多是出于赢得支持与竞选的需要，而不是完善社会保障制度的需要，社会保障自身的结构和管理等问题难以得到解决，最终给巴西社会保障带来无尽难题。

（二）经济因素

经济发展为社会保障提供相应的财政基础，巴西经济政策的失误导致其经济陷入衰退，财政基础受到影响，高福利难以为继。

巴西受到风靡拉美的新自由主义的影响，在20世纪90年代逐步建立自由主义市场后，经济结构愈加服务于国际商品市场，经济对大宗商品出口越来越依赖，甚至走上了主动“去工业化”的道路，导致巴西经济结构单一、创新驱动能力不足、缺乏长期经济增长活力。③范丽丽、林伯海：《巴西大选的民粹色彩探析》，《上海党史与党建》2019年第3期。21世纪初期，巴西依靠大宗商品“超级周期”的红利，经济获得了高速发展。2011年巴西的经济体量首次超越英国，成为全球第六大经济体，但好景不长，以2011年为分水岭，巴西经济从之前的快速增长进入加速下行的通道，GDP增长率从2011年的3.9%持续下滑，2015年和2016年分别跌至-3.8%和-3.6%。④钟志生：《从世界经济奇迹，到深陷“中等收入陷阱”，巴西走错了哪3步？》，https://cj.sina.com.cn/articles/view/2622472937/9c4fc2e902001cgf7?from=f inance，2020年8月14日。2017—2019年，经济增速徘徊在1%左右，受疫情打击全球经济的影响，2020年巴西GDP总量进一步缩减，已回落到与2007年相当的水平（见图2）。伴随着经济持续低迷，巴西近期的基尼系数和不平等程度增加，失业率和相对贫困（收入低于中位收入50%）率整体上均呈攀升态势，2019年相对贫困率达23.9%，2020年失业率高达13.69%（见图3）。巴西近十年的经济衰退加上失业率和贫困率的增加，意味着社会保障的收入减少与支出增加，这使得原本就入不敷出的财政状况更是雪上加霜，不可持续性问题凸显。

此外，进入21世纪后巴西一直推行以信贷为基础的消费繁荣来促进经济增长，金融渗透到越来越多的经济和社会生活领域，如养老金、医疗卫生、社会救助等，许多巴西人通过贷款来购买私营养老金和私营医疗保险，家庭津贴计划覆盖的贫困群体也被鼓励通过消费信贷购买家电产品，即社会保障被用来承担普惠金融的功能，这导致巴西家庭的负债率从2005年的18.4%大幅上升至2015年48%。①Lena Lavinas, "How Social Developmentalism Reframed Social Policy in Brazil," New Political Economy, 2017, 22(6).伴随近年来巴西经济的每况愈下，大量中产和低收入家庭因无力偿还负债而破产，这说明以上方式一方面使得社会保障出现重私营部门、轻公共部门的结构性问题，影响制度公平性，另一方面也使得社会保障难以发挥调节器的作用，不仅不能保证经济波动期间的安全，反而扩大经济衰退的范围和影响，易造成社会保障是经济恶化“罪魁祸首”的误解。

图2 巴西国内生产总值变化（2002—2020年）

图3 巴西失业率和相对贫困率的变化（2014—2020年）

（三）社会氛围因素

社会保障的刚性发展规律，使习惯了高福利的巴西民众反对任何旨在削减福利以减轻政府赤字的改革，形成了支持“福利赶超”和抵制社会保障合理化改革的社会氛围。

绝大多数国家的社会保障发展实践都揭示了现代社会保障刚性发展的客观规律，即社会保障项目往往能增不能减，待遇能升不能降，否则便会遭到获益群体的强烈反对，甚至酿成严重的社会危机。②郑功成：《社会保障学》，商务印书馆，2012年，第156页。巴西也是如此，劳工党执政时期（2003—2016年）采取了“福利赶超”策略，人均社会支出增速明显高于人均GDP增速，福利支出脱离经济收入、呈现过快增长的长期态势。①张盈华：《拉美“福利赶超”与社会支出的结构性矛盾》，《经济社会体制比较》2018年第4期。社会保障的扩张与膨胀使巴西民众习惯了高福利的恩惠。巴西《经济价值报》曾直接指出巴西财政赤字扩大的根本原因在于社会福利支出过高，超过了本国经济的承受能力，社会保障与劳动生产率不匹配，是不可持续的，高昂的福利支出还挤占了基建项目建设，一定程度制约了经济发展。②颜欢：《巴西高福利透支经济活力》，《人民日报》，2015年08月31日第22版。巴西政府也意识到“奢侈”的社会保障难以为继，需要推动社会保障改革以降低赤字，但对民众而言，“由俭入奢易，由奢入俭难”，巴西民众支持和拥护“福利赶超”政策，而对政府推出的合理化改革提议持强烈反对态度并通过一系列抗议阻止改革政策的施行。例如，2016年巴西社会保险赤字高达2394亿雷亚尔，与9年前相比增加了650%，在赤字大幅扩大和人口老龄化的压力下，2016年开始执政的特梅尔总统意图终结劳工党时期的福利膨胀，提出了养老金改革提案，包括延长退休年龄和增加养老金最低缴费年限等，但巴西的调查机构显示，71%的民众反对养老金改革，③陈晓婉：《巴西养老改革有些举步维艰》，《经济参考报》，2017年12月13日第4版。全国爆发了自1996年以来最大规模的罢工和抗议，大城市交通一度瘫痪并引发了严重的社会骚乱，④《抗议政府劳工法和养老金改革 巴西爆发21年来最大规模罢工》，观察者网：https://www.guancha.cn/global-news/2017_05_01_406203_s.shtml，2017年5月1日。最终改革以失败告终。2019年，为了使养老金制度不至于崩溃并减少公共财政负担以刺激经济复苏，博索纳罗总统在面对大规模示威游行的情况下，仍强力推动了上调最低退休年龄、增加个人缴费年限等养老保险改革措施，困扰巴西历届政府30年的问题在付出巨大代价后暂告一段落。⑤秦天弘：《巴西养老改革获进展 财政负担缓解》，《经济参考报》，2019年10月25日第3版。

此外，从巴西社会文化方面的权力距离维度看，其权力距离指数高，显示出人们对权力分配不平等情况的接受程度高。⑥金茜：《中国与巴西之间的文化异同》，新浪网：https://news.sina.com.cn/o/2016-04-13/doc-ifxrcizs7377688.shtml，2016年4月13日。巴西社会保障的发展和扩张在关注为贫困和低收入阶层提供最基本生活保障的同时，很少触及公务员、军队、正规部门就业人员等既得利益阶层的利益，⑦Wendy Hunter, Natasha Borges Sugiyama, "Democracy and Social Policy in Brazil: Advancing Basic Needs, Preserving Privileged Interests," Latin American Politics and Society, 2009,51(2).形成了结构畸形的、济贫更济富的“破碎福利社会”，弱势群体在社会保障中被排斥或长期处于不利地位，社会保障的不公平性问题突出，而由于文化影响使社会对这种状况能够接受，巴西的不平等程度一直较高。巴西社会保障长期的不公平发展违背了社会保障制度公平性的基本原则，必然逐步陷入困境。

（四）小结

通过对巴西社会保障困境的原因分析，可以发现，导致近十年来巴西社会保障深陷泥潭的因素是错综复杂的。社会保障作为一种重要的制度安排和一个有着复杂内容的系统工程，“虽然应当且能够自成体系并按照自身规律发展，但不可能孤立地存在和发展，一国的社会、经济、政治乃至人文环境都对社会保障发展有深刻的影响”，⑧郑功成：《社会保障学》，商务印书馆，2012年，第179页。社会保障的多因素综合决定论意味着不能因社会保障制度深陷泥潭就单纯责怪社会保障政策，而是需要从政治、经济、社会等多方面去寻找根源并着力解决这些方面的问题。与此同时，社会保障应该更具有弹性和动态性，要通过制度的改革与发展不断适应人口结构、家庭结构、劳资关系和技术等经济、社会各方面的变化和挑战。

四、对我国的深刻启示

（一）坚持中国共产党领导下的民生建设，可以避免社会保障泛政治化

巴西左翼劳工党执政时期为了获得包括贫困群体在内的广大民众的政治支持，采取“福利赶超”策略，使巴西社会保障发展成绩受到世界瞩目的同时也给国家财政带来了沉重负担。现任总统博索纳罗率领的右翼政党为了在2022年的大选中获胜连任，不顾已经病入膏肓的赤字问题，通过对久负盛名的家庭津贴计划更名来继续扩张社会救助以获得贫困群体的选票，这种多党制下的胜选诱惑使得巴西社会保障发展陷入泥潭、难以自拔。可以说，巴西社会保障泛政治化的教训是惨痛的。

与西方国家普遍实行的多党制不同，我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一新型政党制度是我国一项基本政治制度。中国共产党处于领导和执政地位，各民主党派并非西方政治话语下的在野党、反对党，而是在中国共产党领导下参与国家治理的参政党，中国共产党和各民主党派之间形成了亲密合作的伙伴关系。与西方政党政治中各党派需要通过福利承诺换选票不同，中国共产党得到了最广大人民群众的衷心拥护和爱戴，其领导地位是历史和人民的选择，中国共产党长期执政能够保障政治稳定，并能有效避免党派利益、阶级利益、集团利益的弊端以及否决政治、议而不决、决而不行的问题，①《中国新型政党制度“新”在何处？》，中央广电总台国际在线：http://news.cri.cn/20210625/698b4ce7-b8a5-9348-ee29-aa30da19a91f.html，2021年6月25日。这是我国政党制度的先天和独特优势。中国共产党自成立以来，一直以把解决民生问题作为不懈追求和全心全意为人民服务的重要手段，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把民生作为最大的政治，紧紧围绕人民对美好生活的向往，不断推进社会保障制度建设和发展，以增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。正如习近平总书记指出，“保障和改善民生是一项长期工作，没有终点站，只有连续不断的新起点”，②《为人民创造更美好的生活》，《人民日报》，2019年12月16日第4版。他同时强调：我们既要在经济发展的基础上不断加大保障民生力度，也不要脱离财力作难以兑现的承诺，政府主要是保基本，多做雪中送炭的重点民生工作，要从实际出发，既尽力而为、又量力而行，做那些现实条件下可以做到的事情，让群众得到看得见、摸得着的实惠，决不能开空头支票。③《坚持以人民为中心的发展思想 努力让人民过上更加美好生活——学习<习近平关于社会主义社会建设论述摘编>》，《人民日报》，2017年10月11日第6版。以上表明党和国家领导人对我国的民生和社会保障问题有着清晰和深刻的认识，发展和民生的关系必须被辩证地处理，这就要求各地在民生建设过程中既不能漠视人民群众对福利增长的需要，造成社会保障发展滞后，也不能追求短期政绩工程而导致过度福利化，“福利水平提高必须建立在经济和财力可持续增长的基础上”，①中共中央文献研究室：《习近平总书记重要讲话文章节选》，中央文献出版社，2016年，第325页。要使社会保障的规模和水平与我国经济社会发展水平相适应，通过社会保障的系统性和协同性建设来促进制度的高质量发展，提升社会保障的公平性、有效性和可持续性。

坚持中国共产党领导下的民生建设，可以有效避免社会保障泛政治化并促进社会保障的理性发展，使社会保障构成了脱贫攻坚和全面建成小康社会的重要制度支撑，这是已经得到验证并且必须坚持的成功经验，也是迈向共同富裕进程中推进社会保障制度进一步高质量发展的关键。

（二）采取适当的经济发展战略与政策，使经济发展与社会保障良性互动

巴西采取了加速“去工业化”政策，导致经济结构单一、极度依赖大宗商品出口且缺乏长期增长活力。2011年全球大宗商品市场价格大幅下挫给巴西经济增长和财政收入带来重创，社会保障的财政基础受到严重影响。此外，巴西社会保障也没有与经济发展形成良性互动，经济繁荣时非理性地盲目扩张福利，却未解决社会保障深层次的不公平、有效性低等问题，经济衰退时破碎和累退的社会保障难以促进经济复苏并承担了导致经济恶化的污名，教训非常深刻。

经济发展战略和经济政策对经济发展至关重要，经济发展可以为社会保障提供重要的财政基础，同时，经济发展和社会保障要保持良性互动，最大限度发挥两者的积极协同作用。我国改革开放以来，坚持以经济建设为中心，不断调整并采取合适的经济发展战略与经济政策，从原来的单纯追求经济效益，到追求高质量的发展，取得了经济发展的巨大奇迹，为社会保障建设和完善提供了丰厚的经济基础，“十三五”时期我国已建成世界上规模最大的社会保障体系，同时，我国社会保障在助力经济发展方面的效果显著，为应对经济危机和促进经济改革做出了直接贡献。例如，近些年社会保障通过大幅减轻民生之忧进而促进了国内消费，使消费成为支撑经济增长的重要引擎，新冠疫情期间及时出台减免企业社保费政策，对保住市场主体、稳定就业发挥了重要作用等，②郑功成：《以人民为中心：新时代中国民生保障》，中国人民大学出版社，2021年，第132页。以上说明我国在促进社会保障和经济发展良性互动方面已经积累了不少成功经验。

目前，我国开启了实现共同富裕的新征程，在这一过程中，做大蛋糕和分好蛋糕同样重要，“做大蛋糕是扎实推动共同富裕的物质基础，而分好蛋糕是走向共同富裕的关键所在”。③郑功成：《不争论做蛋糕重要还是分蛋糕重要，现在到了必须分好蛋糕的时候》，每日经济新闻：http://www.nbd.com.cn/articles/2022-03-12/2163211.html，2022年3月12日。我国应该坚持既有的成功经验，吸取巴西的教训，一方面要继续通过适当的经济战略和政策来促进经济持续和高质量发展，为实现共同富裕提供可靠的物质基础；另一方面要重视社会保障的改革与完善，积极解决社会保障体系建设质量不高的问题，“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系”，④《习近平在中共中央政治局第二十八次集体学习时强调 完善覆盖全民的社会保障体系 促进社会保障事业高质量发展可持续发展》，《光明日报》，2021年2月28日第1版。矫正市场失灵以更好地助力经济发展，使社会保障成为不断增进人民幸福感的重要制度保障和走向共同富裕的基本制度安排。

（三）营造良好的社会氛围，为社会保障改革提供有利条件

巴西社会保障的过度膨胀使民众感受到巨大实惠并产生强烈的依赖心理，再加之社会保障自身的刚性发展规律，使得巴西政府扩大社会保障覆盖面和提高社会保障待遇的改革受到民众的支持并能顺利推行，但出于人口老龄化、社会保障与劳动生产率匹配等因素考虑而推出的社会保障改革措施，因影响民众的社会保障权利而遭遇强烈的反对和抵制，经常出现针对社会保障改革的大规模罢工、游行示威乃至社会骚乱，最终导致改革无法推行、社会保障的权利和义务失衡、制度陷入困境并难以为继。

社会保障的发展和完善需要良好的社会氛围和环境，在良好的社会氛围中，社会保障的各方主体才能够相互配合，合理调整并平衡好各自的责任和权利，确保社会保障制度的行稳致远。我国目前正处于社会保障制度走向成熟、定型的关键时期，要实现“权责清晰”，即政府要尽力而为又要量力而行，个人应人人尽责、人人享有，企业和社会各方需要依法自觉承担相应责任，①郑功成：《全面理解党的十九大报告与中国特色社会保障体系建设》，《国家行政学院学报》2017年第6期。这就要求党和政府要营造良好的社会氛围，引导正确的舆论导向，让人民群众与国家的社会保障政策充分保持协调，树立分担社会保障责任的观念，倡导社会成员从社会保障制度中受益的同时也为社会保障的发展起到积极的作用，要通过有针对性的和各种形式的宣传活动让社会成员正确理解和认识社会保障改革的重要性并支持相关的改革措施。例如，人口老龄化背景下我国需要适时推出延迟退休政策和增加最低缴费年限等。可以说，良好社会氛围的营造能够为深化我国社会保障改革提供有利条件，是推进社会保障制度发展完善的重要保证。

（四）构建动态的社会保障，寻求其与经济、社会与政治发展之间的共生关系

巴西社会保障在近期发展过程中始终没有解决覆盖面窄、社会排斥严重、管理效率低等突出问题，在人口老龄化加速和非正规就业增加的背景下，没有及时合理地调整和创新社会保障政策以增强其可获得性和可持续性，造成了结构畸形、不公平的制度，突出表现为福利体制碎片化和福利制度累退性。这导致社会保障深陷泥潭的同时，也不利于巴西经济的复苏、社会的包容发展和政治的去民粹化。

国际社会保障协会在21世纪头十年末期提出了动态社会保障的概念框架，②Roddy Mckinnon, "The ISSA and dynamic social security," Global Social Policy, 2009,9(1).旨在更好地确保可获得和可持续的社会保障，为社会成员提供保护的同时有助于建设更有经济效益和社会包容性的社会。动态社会保障既是阐明当代社会经济等挑战对社会保障管理和政策影响的一种手段，又是有助于指导社会保障管理和政策改革以使其有效应对上述挑战的一种工具。③Roddy McKinnon, "Dynamic Social Security: A Framework for Directing Change and Extending Coverage," International Social Security Review, 2007,60(2–3).其实，社会保障多因素综合决定论表明了构建动态社会保障的必要性，应该努力寻求并维持社会保障与经济、社会和政治可持续发展之间的共生关系。当前我国处于经济社会快速发展的进程中，在第四次工业革命的影响下，劳动关系在淡化，人们的生产、生活方式都发生了深刻变化，④郑功成：《不争论做蛋糕重要还是分蛋糕重要，现在到了必须分好蛋糕的时候》，每日经济新闻：http://www.nbd.com.cn/articles/2022-03-12/2163211.html，2022年3月12日。新业态从业者数量庞大、流动人口众多、人口老龄化加剧、人口出生率较低等各种挑战交织，这要求我国社会保障制度不能僵化并简单延续过去的做法，而是要及时做出适应性改革，与时俱进地优化现行制度安排，积极构建动态的社会保障以有效应对上述众多挑战，更好地适应经济社会等方面的变革和发展，使其能够与经济、社会、政治发展之间形成并保持共生关系，更好地承担起推动共同富裕的重要职责。