突发公共卫生事件中政府网络舆情应对策略研究

华晓明，张雪松，詹奎芳

（1.国家税务总局潍坊市奎文区税务局 办公室，山东 潍坊 261000；2.国家税务总局潍坊市税务局第二税务分局，山东 潍坊261000；3.潍坊学院 经济管理学院，山东 潍坊 261061）

当前互联网技术飞速发展，我国早已进入了“人人都是麦克风”的时代，尤其是在重大突发事件发生时，各类小道信息被无限传播和转载，数股舆论力量交叉作用，让公众一时难以分辨，亟需寻找可靠信源来获取消息，政府舆论引导和舆情处置的作用更加凸显。2020年初，新冠肺炎疫情爆发后，网络舆情多发，谣言类违法犯罪猖獗，政府部门作为网络舆情处置的主要机关，科学、合理、及时地处置舆情显得尤为必要。

一、主要理论基础

（一）突发公共卫生事件

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，同自然灾害类、事故灾难类和社会安全类事件一样，是突发公共事件的重要组成部分。突发公共卫生事件有公共性、突发性、破坏性、不确定性和关注性等特点。

（二）网络舆情

舆情是社情民意，网络舆情是指在互联网范围内，对于某些热点话题，表现出的具有一定主观色彩、有一定价值观和影响力的言论。主要包括网络、事件、网民、情感、沟通和影响六个基本要素。一般要经历潜伏形成期、酝酿发展期、迅速爆发期及消退平复期四个阶段。网络舆情主要有传播载体的普遍性和丰富性、传播过程的开放性和随机性、意见表达的主观性和互动性、信息来源的随机性和虚拟性等特点。

（三）政府网络舆情处置

政府网络舆情处置，主要是指政府部门对于那些可能或者已经对政府工作产生影响的网上负面报道或者舆论危机，通过监测、控制、引导、化解等手段进行应对和处置，最大限度压缩虚假消息和小道消息，减轻负面言论对政府工作的不利影响，及时、规范、合理地做好舆情处置工作，平复社会紧张情绪。

（四）生命周期理论

总体来看，对于突发事件网络舆情的生命周期有多种划分方法，学者们一般将网络舆情的生命周期划分为三到五个阶段，大多数倾向于存在形成期、发展期、爆发期、衰退期四阶段，其阶段划分和大致走势具体见下图：

图1 网络舆情生命周期走势图

二、新冠肺炎疫情事件中网络舆情演变发展和政府应对策略分析

新冠肺炎疫情事件产生至今，引发了一系列网络舆情，具有显著的突发性、公共性、破坏性、不确定性、关注性等特点。

（一）新冠肺炎疫情事件中网络舆情演变过程

新冠肺炎疫情事件作为一件典型的、影响巨大且史无前例的重大突发公共卫生事件，对国家舆情应对来说是一次严峻挑战。从舆情发展的“生命周期理论”来看，其演变过程伴随整个事件发展脉络呈现相应波动，基本符合形成期、发展期、稳定期和衰退期四个阶段。

具体来说，形成期是该事件网络舆情的发酵和潜伏阶段。此时事件已经被报道，零星的网络言论己经出现，但由于关注度不高或是缺少触点而没有显现出来。网络意见较为分散，没有形成体系，公众情绪没有集结。发展期为该网络舆情形成后的扩散阶段，此时该舆情事件已经引发了社会公众的广泛讨论，网络意见出现聚合、分化、对立，次生舆情层出不穷。稳定期为该事件网络舆情到达公众关注顶峰后的消退阶段，此时随着各类社会热点焦点事件的出现，公众对于新冠肺炎的相关舆情的关注点发生转移，重视程度降低。与此同时，对于新冠肺炎疫情此类周期较长、影响力较大的大型公共事件来说，一定程度上也存在二次或多个发展期，但总体来说，二次、三次等后续发展期的爆发与波动程度要远低于首次发展期。

事件整体舆情演变过程如下图所示：

图2 网络舆情演变过程

（二）新冠肺炎疫情事件中网络舆情的分类和特点分析

新冠肺炎疫情事件的网络舆情大体分为正面网络舆情和负面网络舆情，以正面网络舆情为主，并随着事件发展出现了少量负面网络舆情。总体来看，疫情期间政府网络舆情处置工作尽管在几次舆情爆发点中产生了一些负面网络舆情，但处置结果较为积极有效。通过分析本次新冠肺炎事件中的网络舆情，发现其具有舆情传播载体的广泛性和开放性、舆情传播过程的突发性和不可预测性、舆情意见表达的倾向性和互动性、舆情信息来源的模糊性和虚拟性等四方面特点。

（三）新冠肺炎疫情事件中政府网络舆情处置策略分析

新冠肺炎疫情事件中，政府网络舆情处置策略主要分为：运用官媒进行及时发声—在信息公开、传递沟通、辟除谣言等方面起到了积极作用；公开透明发布准确消息—对稳定疫情防控局势、及时回应社会关切均起到了积极作用；依法依规治理网络谣言和违法活动—安抚群众紧张情绪；发动各方力量扩大正面舆论阵营—更好地把控和处理疫情舆情。总体来说，政府网络舆情处置速度和方式较为及时、丰富，取得了良好的成效。

但在几次舆情爆发点中，政府网络舆情应对还存在不足之处。一是疫情初期政府信息公开略显迟滞，部分政府对疫情信息披露不足；二是舆情意识欠缺引发次生舆情，对可能出现的次生舆情没有进行及时地预见和有效地预防；三是公开发布的信息不够严谨准确，由于极个别政府的失误，刺激了公众敏锐的神经，使得舆情进一步放大，并引发了新一轮的舆情风波。

三、突发公共卫生事件中政府网络舆情处置存在问题及原因分析

从新冠肺炎疫情事件政府网络舆情处置方式来看，在舆情监测、引导、应对和处置的各个环节，均体现了各级政府应对突发性事件的重视程度有所提高，舆情应对意识明显增强，处置方法日渐完善，但也在不同程度上存在一定问题。

（一）政府部门在突发公共卫生事件网络舆情应对中存在的问题

1.网络舆情管理能力有待完善。一是管理方式有待完善。部分基层政府部门在舆情管理机制上尚未形成规范系统的舆情处置体系，主要表现为舆情预警机制、应急反应机制、信息公开机制、舆情处置机制不够健全。二是法律保障有待健全。部分政府部门应对突发公共卫生事件的法治意识不强、法律保障不够健全，普法方式不够丰富，执法路径不够规范。三是舆情意识有待提升。部分基层政府舆情应对意识和议程设置意识较为淡薄，主要表现为网络舆情重视程度、舆情治理思维、公务人员舆情意识较弱。四是舆论阵地建设有待加强。部分基层政府部门对于媒体管理和协调工作不够到位，没有真正发挥媒体作用，主要表现为对舆论阵地和社会公众言论把控不足。

2.网络舆情监测能力有待提高。一是监测水平参差不齐。部分基层单位监测水平相对落后，智能化水平不高，有时只能依靠人工网页搜索的方式进行监测。二是监测队伍配备不足。从事舆情处置工作的人员分为舆情监测员、舆情通讯员、网络评论员、舆情研判员，而在具体的政府网络舆情管理工作中，存在工作人员身兼数职，且多数为兼职从事舆情工作的情况。三是监测机制有待完善。部分政府部门在舆情的潜伏期进行监测较少，导致舆情发现时效性不高，容易出现监管盲区。四是监控盲区复杂多变，存在较多监控盲区和薄弱环节，且受保护个人隐私等因素影响，难以进行全面覆盖。

3.网络舆情分析研判不够科学。一是研判方法相对不足。部分政府部门实施舆情研判的方式有时过于简单，单纯从事件表面出发，浅层次地解读和分析，缺乏风险评估，造成了研判失误。二是分析过程不够准确。部分基层政府部门舆情分析缺乏必要的标准和参考，未建立舆情分析汇集机制，容易导致决策出现偏差，进而难以采取准确有效的措施。三是研判能力有所欠缺。基层政府部门的网络舆情研判工作中，部分单位缺乏专业人员，感知和分析水平较弱，预测的精准性不高，甚至有时存在报喜不报忧的情况，直接影响了应对策略的制定。

4.网络舆情引导水平良莠不齐。一是引导能力较为欠缺。不同层级的政府单位舆情引导水平存在较大差异，主要表现为引导方式欠妥、引导路径单一等。二是信息发布不够全面。在基层政府部门的工作中，有时会存在以涉及国家秘密、影响社会稳定等原因拒绝信息公开的情况，导致各类信息被碎片化传播和解读。三是公开时限存在滞后。部分政府在网络舆情面前反应不够迅速，有时存在担心突发公共卫生事件信息公开会破坏公信力等顾忌，对于信息公开没有明确的态度，或直接实行冷处理。四是互动机制有待完善。部分基层政府与媒体间的互动不够通畅，没有及时将第一手信息提供给媒体，部分媒体的报道带有自发性、倾向性、碎片化，内容表达不够真实、立体、客观，报道“博眼球”“带节奏”，舆论导向出现偏差。

5.舆情危机处置能力亟待提高。一是专业人员匮乏。在基层政府的公职人员中，拥有丰富经验、接受过专业教育的舆情公关人才比较缺乏，日常培训较为单一，难以满足具体工作需要。部分基层政府部门虽然设立了政府发言人，但一般由办公室工作人员或者分管领导兼职担任，公关意识不强，舆情处置手段较少，难以精准回应社会关切。二是处置方式欠妥。部分基层公务人员网络舆情危机意识不强，对于一些处于酝酿期的或者潜伏期的网络舆情或视若罔闻，或视为洪水猛兽，没有掌握科学妥当的方式方法。三是协调配合不畅。部分基层政府各个维度协调配合之间存在不足，表现为上下级之间衔接不够顺畅、地域部门之间缺少沟通配合等，没有建立纵合横通的联动机制，实现资源的整合共享。

（二）政府应对突发公共卫生事件网络舆情存在问题原因分析

1.思维认知方面。一是舆情观念不强，应对舆情主动性不高，没有第一时间掌握主动权和话语权，导致舆情危机事件持续升温、恶化。二是缺乏精准定位，部分基层政府部门仍然抱着传统的舆情思维方式处理当下的网络舆情工作，没有掌握舆情发展的周期规律，对于网络舆情的传播效率和发展方向不够明晰，错失最佳应对和处置时机。

2.机制建设方面。一是舆情预警机制不够健全，未能提前制定应急预案并做好应急处置准备，舆情监测机制不完善，缺乏舆情监测相关软硬件和技术支持，无法及时准确发现网络舆情的苗头性倾向。二是应急处置机制不够健全。部分基层政府部门未建立科学顺畅的舆情信息采集、分析研判、舆论引导、善后补救等应急处置机制，导致公众无法第一时间了解事情的来龙去脉，引发猜测和质疑。三是监督问责机制不健全。部分基层政府部门对于舆情处置情况简单以报告或者总结收尾，缺少相应的监督和问责机制，未将责任落实追究到个人。长此以往，难以纠正根本性原因，再次出现舆情时，容易导致恶性循环。

3.方式方法方面。一是潜伏期。部分基层政府部门在公共卫生事件舆情的潜伏期反应较慢，主动性与执行力不强，丧失最佳处置时机，造成舆情迅速扩散升级。二是爆发期。部分基层政府部门为了防止事态扩大，或有意保持沉默，或为减轻舆论压力控制影响范围，结果欲盖弥彰，埋下社会隐患。部分基层政府没有完全掌握卫生事件的来龙去脉就着急发声，分寸拿捏不当、统计数据不全面等情况时有发生。部分基层政府不善于利用媒体发声，舆论引导不当，部分言论缺乏事实依据或数据支撑，引发公众猜测。三是恢复期。在网络舆情的威力渐渐消退后，部分政府部门没有对网络舆情发生原因、应对过程和处置结果开展系统评估总结。部分基层政府没有深入地进行检视剖析，吸取经验教训，导致很多问题再三出现，屡禁不止。

四、政府部门突发公共卫生事件网络舆情应对策略建议

（一）网络舆情预备阶段

舆情应对应该本着“预防为主，处置次之”的原则，做到防患于未然。根据突发公共卫生事件的特点，在预备阶段应该从以下四方面入手进行舆情防范和应对能力提升。

1.健全工作机制。一是健全舆情监测预警机制，借助大数据、字段分析、网络爬虫等技术，从监测范围、监测指标、监测方式和预警流程上进行拓展完善、深化提升，加强监测技术创新，从平台、指标、方案和模型四个层面入手，为第一时间发现和应对舆情做好铺垫。二是健全舆情应急反应机制。建立组织有力、分工合理、响应迅速的网络舆情应急处置工作机制，建立健全应急处置预案，尽快启用应急预案并成立应急指挥中心，第一时间组建网络舆情应对处置工作组，有序、高效、合理地应对解决致使舆情爆发的根源问题。三是健全舆情协作沟通机制。要构建上下级贯通、左右级互联、媒体号助攻的全时段、立体化协作联动机制，杜绝单打独斗。四是健全舆情分析研判机制。通过大数据技术手段，建立便捷科学的指标体系，对网络舆情演变规律分阶段开展数据分析，形成舆情监测分析报告，通过规范的程序向涉及舆情的职能部门反馈，为舆情应对提供依据。

2.明确应对原则。一是实事求是原则。在相关舆情发生后，政府部门要遵循实事求是、客观真实的原则，坦诚、及时、准确地发布事件的权威信息，确保信息的有效性和真实性，回应公众关键诉求，保障公众的知情权。二是及时应对原则。政府部门要把握“黄金4小时”，迅速了解事情的前因后果，公布事实真相。三是以人为本原则。政府部门要坚持以人为本的原则，把服务的重点放在维护公众的切身利益与生命健康安全上。四是公开透明原则。政府部门要将网络舆情治理与现实问题的解决结合起来，履行好信息公开的职责，及时将事件的起因、经过、结果和责任认定等相关信息公之于众，为引导网络舆情创造良好条件。

3.提高认识能力。一是加强舆情危机意识。重视突发公共卫生事件的网络舆情，提升舆情感知力和应变能力，及时发现舆情隐患。加大对网络舆情的培训力度，开设专门的舆情知识课程，提升舆情鉴别、跟踪、研判和处置能力。二是完善人才队伍建设。强化和支持突发公共卫生事件的舆情处置人才队伍建设，明确机构编制、人员职数和工作职能，设置网络舆情管理机构和相应的职能科室。建设高质量网络舆情处置队伍，采用模拟实战、“体验式”培训等方法，提升人才队伍的业务水平、专业素质和战斗能力。三是转变工作作风态度。应坚持走群众路线，坚持坦诚布公，从公众的利益出发，回应人民最关心的、最期待的问题，增强公众的信任。充分考虑社会公众的心理认知和情绪感受，依据社会常识应对舆情。同时还要及时通过互联网了解民情，汇聚民智，引导舆论。

4.完善工作举措。一是加强法制建设。要完善法治体系，加强立法工作，围绕突发公共卫生事件，积极探索并制定相应法规和规范性文件，使公共卫生事件网络舆情工作有法可依，有章可循。加快网络实名制建设，堵塞监管漏洞，杜绝消极、虚假信息在互联网上传播。大力加强普法教育，鼓励行业自律，引导广大网民依法上网、理性表达、有序参与。二是加大资金投入。政府部门应加大对舆情管理工作的资金投入，加大教育培训经费的投入，提升舆情工作人员专业能力素质。三是开展应急演练。开展舆情应急预案制定工作，提前预判事件发展趋势，并在此基础上进行实战演练，检验应急预案的实施效果并加以改进。四是营造良好氛围。政府要在全民媒介素养上下功夫，鼓励网民参与舆情治理，加强思想教育，提升公民素质。

（二）网络舆情发酵阶段

在网络舆情发酵阶段，少数的观点已经在网络上点状传播，如果不加以制止，会引起舆情的大爆发，而如果处理到位，舆情可能就不爆发或者爆发力度减弱，对社会的危害减轻。在此阶段，政府的工作重点是本着“发现在早、处置在小”的理念，对网络舆情及时发现、及早处置，防微杜渐、占据主动，防止势态扩大。

1.开展监测预警。对海量的互联网信息数据，政府网络舆情监测部门要将人工与技术系统紧密结合，加强互联网舆情预警分析系统应用，通过大数据和搜索引擎，进行全网系统检测，获取和追踪突发公共卫生事件相关舆论热点和引发的舆情风险点，并及时向上级业务部门和本级卫生、网信、宣传等职能部门通报，根据舆情的等级对风险进行量化，作出不同的预警响应，针对性地解决问题。

2.实施分析研判。突发公共卫生事件网络舆情出现后，科学研判舆情风险走势，可以增强舆情应对和处置的准确性。一是开展综合分析。根据事件性质、传播速度、影响范围等，按照定量分析和定性分析相结合的方式将舆情细化，明确舆情的涉及事项、影响范围、社会情绪、后果区间等。二是开展风险评估。依据影响范围、受害群体和后果严重程度综合开展研究分析，做好风险评估，划定舆情等级，为舆情的应对提供建议。三是完善处置流程。相关部门对于发现的舆情信息进行及时有效地研判和把关，并在规定时间按照规范流程进行上报。

3.开展议题设置。在突发公共卫生事件舆情的发酵阶段，面对不明朗的扩散趋势，及时开展议题设置，可以加强舆论引导，纾解公众疑虑。政府部门应结合专业科学的舆情监测和研判结果，及时向上级卫生部门、本级部门和新闻宣传主管部门提出舆论引导和风险沟通建议。拟定突发公共卫生事件的应对方案，组建宣传组，负责舆论引导和风险沟通的组织协调工作。借助信息发布平台，发布准确、权威、可靠的信息，减少负面分散舆情带来的不利影响。

4.搭建沟通桥梁。对内，各部门间要以大局为重，按照预警机制，在统一战线下高度配合，切实做好协调工作。对外，搭建政府、媒体、公众三方互通、循环的沟通桥梁，实现三者之间的两两双向信息传递。同时，利用媒体发布权威资讯，并做好对媒体的监督和社会舆情的引导，对公众的思想动态进行掌握。

（三）网络舆情爆发阶段

在舆情爆发阶段，舆情的影响范围迅速扩大，破坏力急剧增强，政府部门网络舆情处理能力面临严峻考验。在此阶段，政府对于突发公共卫生事件网络舆情的处置重点应聚焦尽快应对、全面处置、控制扩散面，尽量降低负面影响，恢复社会秩序，避免出现次生危机。

1.正确运用处置技巧。一是秉持实事求是的标准，主动揭示真相。政府部门要强化责任意识、危机意识、主体意识，以真诚态度披露事件真相，公布处置方法、处置理由、处置进度等，尽可能还原事实，加强与网民的有效互动，做到主动发声、正面回应、包容批评。二是准确掌握舆情发展规律。要在前期阶段的基础上，对当下舆情进行进一步过滤、分析、汇总、排查，全面掌握舆情发展态势，主动引导和处置舆情。三是借助第三方力量开展舆情应对。在舆情大爆发阶段，大部分政府部门时间紧、任务重。对此，可以引进第三方机构协助开展舆情处置工作。例如，可以借助有着丰富舆情处置经验的专业公关机构，聘请公关专家作为专业顾问，获取合理化的应对意见与方案，或者由其协助策划开展舆情应对工作等。

2.畅通民意反馈渠道。一是搭建信息互动平台，如在政府官方网站、政务新媒体、各类门户网站上开辟带有互动功能的临时专栏，主动设置热点议题，合理利用意见领袖，把舆论方向主动引向目标议题上，让真相与正能量以点向面传播。二是拓展沟通渠道，要创新舆情管理方式，把政风行风热线、网络问政、新闻发布会等方式作为舆情引导的有效手段，把社区志愿者定期民意调查作为畅通民意的有效渠道，关注公众合理利益诉求。三是吸引公众参与社会话题。综合利用各类网络平台，引导公众积极发挥主观能动性，主动参与事件调查和信息公开，吸引更多网民参与话题构建，倾听民意、问计于民。

3.及时公开权威信息。线上，要进一步拓展政府官方信息发布渠道，通过官方门户网站、政务微博与微信公众号等，加强政府信息公开，让政府信息加速传递，让社情民意直达政府。线下，要通过新闻发布会、记者招待会等形式，发布相关信息，统一发声口径，公开处置真相，让公众充分了解政府的应对措施。

4.坚持正确舆论引导。一是明确引导目标。政府部门应第一时间发挥主动性，开展议程设置，争取舆论的主导权。通过党媒、主流媒体和社交平台，精准施策、准确发声，普及科学防控知识，及时粉碎各路谣言，彰显“定海神针”的作用。二是丰富引导方式。要重视知名专家、公众人物、社群意见领袖等的信息传播影响力。尊重医疗专家的专业判断和处置意见，使其成为具有专业能力的有价值的表达者。三是要创新引导内容。政府部门不仅要通过电视报道、两微一端滚动发布最新疫情相关权威数据、专家观点、形势研判等信息，还要通过短视频APP等实时性手机软件进行消息推送，提炼重点，蕴含情怀，满足公众碎片化知识获取需要，让信息更加吸引眼球，真正“活起来”。

5.加强部门协调配合。要建立分级联动的网络舆情治理机制，形成“拳头效应”。纵向上，要加强上下级管理部门间的协调分工，上级部门要第一时间安排专人前往事发现场跟进查实事件真相，做到靠前指挥、调度部署，下级单位要在上级的指导下开展工作，进行舆情应对和工作报告。横向上，各部门要加强有效沟通和信息交流，遵循“政府部门组织协调，医疗部门主动应对，相关部门密切配合”的舆情应对思路，联合行动，互通信息，资源共享。

（四）网络舆情消亡阶段

在舆情消退阶段，网络舆情的传播速度放缓，舆情热度下降并趋于稳定，社会注意力发生转移，舆情态势得到有效控制。然而消亡不是绝对的，此时舆情具有一定的隐蔽性，如果疏于防范，仍然存在二次爆发的可能性，造成舆情热度反弹、死灰复燃。需要进一步修复舆情带来的不利因素，全方位消除网络舆情的负面影响，同时做好经验总结，避免类似舆情的发生。

1.恢复网络秩序。一是要持续加强关注，及时获取公众对于前期突发公共卫生事件网络舆情的残留态度和观点，准确把握网民心理的变化，进一步打消群众的负面情绪，使情绪性舆情逐渐消退。二是要加大互联网整顿专项行动力度。互联网不是法外之地，要尽快整顿净化网络空间，对于网络上的情绪宣泄、负面言语和不良之风逐一清理，避免事件再起波澜，营造清朗科学的舆情空间。三是要培育和建设舆论生态。政府部门应该统筹科研院所、医院、卫生组织等机构作用，通过发表研究报告、论文、评论等方式，分析解读公共卫生事件处置的程序、方式等，减少无端的猜测和指责。

2.开展评估问责。一是对事件进行深入调查，探究舆情产生的深层次原因和事件发展脉络，分析职能部门应对网络舆情的工作流程、方式和机制方面的不足，形成理性判断，总结经验教训，制作典型案例，对善后工作提出对策建议，为下一次的网络舆情应对积累经验，提供借鉴参考。对重大决策和根深蒂固的问题，要站在全局高度提出对策建议，提报决策部门研究参考。二是实行“谁出事谁负责”的突发网络舆情问责纠错机制，明确责任主体，厘清职能界限，严格责任区分，实施责任追究与倒逼。对突发公共卫生事件相关责任人员要公平、公开、公正处置。惩处方式要结合行政处罚、经济处罚、刑事处罚多管齐下，并及时向社会通报处理结果，避免出现推诿扯皮的情况。三是严厉打击“网络水军”和“网络推手”，对于挑起事端、蓄意制造谣言，扰乱公共秩序的社会人员进行依法合规处置。

3.推进心理建设。一是要开展心理疏导，与公众展开对话，对突发公共卫生事件的网络舆情的时间节点、发展脉络和处置结果进行梳理和公开，体现政府作为，树立良好的正面形象。二是加强网络文化建设，培育和发扬积极向上的价值观。政府部门应该协同宣传部门，加大正面宣传力度，以塑造卫生、公安、消防、社区志愿者等各个领域的人物典型、深度挖掘感人故事和可贵品质等为方法，发挥榜样示范作用。三是抵制网络暴力。政府部门要倡导文明上网，开展相关公益活动，抵制网络谣言，督促网民合理进行情绪宣泄，不做“键盘侠”和“网络推手”，提升法治意识，重整网络风尚，不断提升网民网络素养。