马萨模型视域下我国青少年体质健康政策执行的阻滞与消解研究

曹文晓，王 舜

（淮北师范大学体育学院，安徽 淮北 235000）

青少年是祖国的未来和民族的希望。改革开放以来我国经济飞速增长，人民生活质量显著提高，但是我国青少年体质健康状况与国家高速发展形成强烈的反差。近十年来，在全社会的关注下多项有关青少年体质健康的举措出台。然而，青少年视力不良和近视率偏高、超重肥胖率上升、握力水平有所下降、脊柱侧弯等问题，从侧面暴露了我国青少年体质健康政策执行过程中可能存在潜在的阻滞因素。因此，本文基于萨巴蒂尔和马兹马尼安的政策执行综合模型（以下简称马萨模型），探析我国青少年体质健康政策执行过程中的阻滞因素，并在此基础上探索纾解路径，以期对我国青少年体质健康政策执行中的问题有更清晰的了解。

1 马萨模型的解构与应用

马萨模型由美国政策学家马兹曼尼安（Mazmanian）和萨巴蒂尔（Sabatier）共同提出。模型的自变量主要由政策问题的可处理程度、政策本身的规制能力和政策以外的因素3个维度及其下4～7个小项构成（图1）。马萨模型理论框架与我国“由上至下”的行政管理特点相互契合，同时突出了政策制定者、政策执行者、政策目标团体以及政策环境对政策执行目标的影响，并且能够以全面、系统、客观的视角看待影响青少年体质健康政策执行的各种变量因素，具有其他理论模型无法替代的研究优势。因此，本文基于马萨模型视域下，探索青少年体质健康政策执行过程中的阻滞因素，以期为政策的深入与实践提供理论参考，同时发现执行过程中的盲区，从而提出指向性的纾解策略。

图1 马萨模型具体内容

2 马萨模型视域下我国青少年体质健康执行阻滞因素探究

2.1 青少年体质健康政策问题的可处理程度分析

我国青少年体质健康政策执行结构是由多层级、多因素构成的复合结构，需经过至少4个部门层层协作，最终落实到一线学校。但政策传递过程中，国家与地方存在利益诉求与价值立场差异，上层政策制定者着眼于国家和社会长久、整体利益，而下层政策执行者着眼于地区短期、局部利益，致使地方“筛选”中央下发的政策，不能站在全局理解政策、执行政策，导致形式上看似符合政策条款，但实则政策协调沟通不畅，政策执行效能层层递减，政策执行效果层次化、碎片化，进而导致政策执行不彻底效率低下，同一地区内，政策执行以行政部门为主导，多领域部门跨界配合运行，存在系统分离和职能分割。其表现在：如体育、教育等部门处于同一行政层级，没有隶属关系，则两个部门难以在工作中向对方提出工作要求。在部门职能划分不明确、权责分化对立、没有明确追责问责的前提下，双方合作交流很难形成有效的联动机制，难以保证政策目标的有效完成。

（1）青少年体质健康政策通常采用社会控制，通过由上至下的压力传导推动政策执行。例如，“阳光体育”“校园足球”“一校一品”等有关青少年体质健康政策的执行改革中均可以看到科层制的身影。虽然短期时间内强制性的政策能收到较好的效果，但长远来看，由于缺少内部激励机制，后续的执行工作常缺乏动力。（2）根据公共选择理论，青年体质健康政策的执行主体和客体是执行该政策的两个主要利益相关方，而政策执行的实质就是各利益集团以自己的利益为导向，在追求利益的过程中，利益的不平衡往往会使政策的执行产生偏差。因此，多元化的利益诉求是实施主体和客体政策执行的内在动力，而政策执行主体、客体及其内部的利益冲突与矛盾，会导致对青少年体质健康政策目标的认知差异。

2.2 青少年体质健康政策本身的规制能力分析

多年以来，国家颁布的各项青少年体质健康政策，常着眼于“问题导向”，缺乏对相关领域的整体思考与顶层规划。例如，2007年《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》中明确要求，全国学校对学生进行体质健康测试并提交数据，然而经过抽测数据发现上报数据与实际情况不符。可见，当前政策执行主体过分强调青少年体质健康，忽视了青少年体质健康政策执行的根本目标是培养全面发展的人，从政策理念来讲，似乎有“本末倒置”之意。因此，只有改革青少年体质健康评价体系，创新体育教学项目，才能切实提高青少年对体育锻炼的主观能动性，提升青少年体质健康。

首先，青少年体质健康政策由国家下发经地方政府执行，因国家鲜少提供相应的专项资金，导致政策执行资金主要来自地方财政。由于我国中央与地方财政分权，致使地方政府财政出现“理性经济人”追求利益最大化的一面，造成政策执行失真。据全国校园足球领导小组办公室主任冯剑明披露，自2009年起，校园足球经费在第一个5年规划期间，国家财政拨款只有国家体育总局每年下拨的5 600万元。这意味着即使将这5 600万元全部平均分配到现有的5 000多所学校，每所学校拨款总额仅有1万元左右。可见，国家财政拨款最终落实到每一位青少年与体育教师头上的少之又少。

2.3 青少年体质健康政策以外的因素

当今中国社会教育界“应试教育”已成为主流，升学率成为学校、教师的重要考核指标，也是各级教育部门政绩的主要考核指标。从社会发展的角度分析，当前我国的社会人口仍然属于“生存”型。尤其是新冠疫情后，找工作“内卷”化严重，文凭的高低成为找到心意工作的“敲门砖”，最终导致“应试教育”成为家长为了青少年获取谋生与向上层社会流动的重要手段。当今家长为了追求有限的优质教育资源，以及在“万般皆下品，唯有读书高”的思想下，使青少年背负了过量的学习负担，忽视了青少年体质健康的理念与价值判断，导致青少年体质健康政策执行难以顺利实施。

3 马萨模型视域下我国青少年体质健康政策执行的消解路径

3.1 拓宽政策执行资源渠道，形成多元资源供给模式

强化政府在推动青少年体质健康政策执行上的主导地位。从宏观角度看，政策执行问题的出现多是由资源不足造成的，资源的不足会造成后期政策问题解决的滞后。政府在青少年体质健康经费方面应充分发挥自身的主导作用，积极开辟青少年体质健康经费的多元投入途径，学校也应充分利用社会资源，寻找资源通道突破政府单一投入形式的制约，同时强化家庭教育，青少年家长应积极承担家庭体育教育责任，以此形成学校、社区、家庭三位一体的青少年健康促进系统。

3.2 营造社会氛围促进目标群体认同

政策长期且有效执行，必须以目标群体的利益为首要目标，制定政策应与目标群体利益保持密切联系，以消除后顾之忧。单向度的政策颁布与推行，会使目标群体陷入失语状态，无法表达利益诉求，最终造成顶层设计与目标群体现实脱节。因此，青少年体质健康政策的执行应妥善利用互联网、大数据等新技术，营造健康中国的良好氛围，完善媒介在干预青少年体质健康中的运行机制，目的在于充分发挥新媒介高速、高质、超量、多样化、范围广等特性，促进青少年体质健康政策的扩散和反馈，既能在公众认知层面树立正确的观念，获取最大限度的大众支持，又能短时间内获取大众对青少年体质健康政策的意见、满意度等评价，有利于优化青少年体质健康政策目标群体的执行行为，促进政策的不断修正和完善。

3.3 完善政策执行监督与问责机制，规范政策执行主体行为方式

首先，完善青少年体质健康政策执行的监督问责机制，遏制机会主义者。构建青少年体质健康跨部门协同监管机制，细化职责分工，主管部门与相关部门联合监管相辅相成，做到各司其职、齐抓共管，实现政府监管责任全覆盖，及时发现青少年体质健康政策执行过程中监管盲区和真空地带，并对政策执行过程中出现的不平衡、失真、敷衍、抗拒的行为进行严厉的追究，切实规范青少年体质健康政策执行。其次，实现青少年体质健康政策执行透明化。积极面向媒体与群众，拓宽信息交流渠道，引导社会专业机构建立第三方监测制度，增强监管体系在实际应用中的可操作性，使执行部门及时接收到第一线的反馈，有效克服单一主体“监管失灵”的问题。

4 结 语

在马萨模型视域下，青少年体质健康政策执行是一项涉及多部门、多目标群体的综合性系统工程，政策文本内容的含糊不清、软弱无力的治理结构，匮乏的政策资源和“应试教育”的过度推崇等，都是当前青少年体质健康政策执行中的重要掣肘。因此，为了使青少年体质健康政策执行摆脱“推舟于陆也，劳而无功”的现状，应充分了解青少年体质健康改革的整体性与协调性，强化青少年体质健康决策制度的顶层规划，深入领会其创新特性，在解读与批评中构建一个协调顺畅、充满活力的政策执行体系，推动青少年体质健康朝着“如期所是”的目标迈进。