政策工具视角下中国公共机构节能政策研究——基于2008—2022年中央政策文本的量化分析

伍如昕，郎玉函

(中南大学 公共管理学院, 湖南 长沙 410075)

一、引言

目前，我国正面临着以煤炭为首的能源资源供应紧张的局面。为扭转这一局面，政府制定和实施了多项节能降耗政策，如下达“能耗双控”指标任务,自2021年9月份以来部分省份甚至开始采取“拉闸限电”举措来缓解能源供应压力，这反映出我国低碳节能转型发展已刻不容缓。“十四五”是碳达峰的关键期，在2021年中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记强调:“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。”在我国，公共机构处于能源消费端，碳排放总量大且覆盖面广，涵盖党政机关、学校、医院、大型场馆等多种类型，对社会的示范引领和辐射带动作用强，在以点带面助推全社会低碳节能发展和绿色转型方面责任重大。因此，“十四五”时期也是公共机构节能降碳的攻坚期和窗口期，作为绿色变革的一个系统性重点领域[1]，公共机构应抓住机遇，主动选择、应用和创新各类节能政策工具，协同推进节能降碳，为生态文明建设和可持续发展做出更大贡献。因此，推进公共机构低碳节能、绿色发展已成为公共管理和公共政策重点关注的领域。

政策工具的选择和设计是政府实现政策目标的关键环节，也是政策有效执行的媒介[2]。当前，关于公共机构节能问题的研究，以相关部门的经验总结为主，理论成果缺乏，也尚未见有研究从政策工具视角考察公共机构节能问题。因此，在现实的紧迫性和理论研究尚不充分的条件下，对公共机构节能政策工具进行研究具有重要的理论和现实意义，其不仅能够从政策工具视角丰富公共机构节能领域的理论成果，更能够为新时期公共机构节能政策制定和实施提供参考和支撑。

因此，本研究以2008年《公共机构节能条例》(以下简称《条例》)的颁布为研究起点，对该节点及此后颁布的公共机构节能政策文本进行量化分析，尝试回答如下问题：第一，公共机构节能政策工具有哪些基本类型？第二，公共机构如何运用政策工具对公共机构节能问题进行有效的管理控制？第三，公共机构节能政策工具在使用上是否存在阶段性特征？上述问题的回答，有利于我们科学和系统地把握我国公共机构节能政策工具的运用现状，进而提出优化建议，推动我国公共机构低碳发展迈上新台阶。

二、理论基础和分析框架

(一)政策工具类型学理论

政策工具理论是公共管理与政策科学领域的重要理论机制[3]，是指在一定的政策环境下，为实现特定的政策目标而采取的一系列具有可操作性的措施、行动、策略、机制等手段[4]，其研究初衷是考察个人或公共组织通过什么样的方式和途径有目的地影响和作用于社会进步[5]。当前，关于政策工具的研究已经形成了丰富的成果。基于我们的研究目的，本研究着重考察政策工具的类型划分。对于政策工具类型的研究，最早可以追溯到1964年荷兰经济学家科臣，他整理出了64种一般化的工具，但并未进行系统化分类[6]。国内外学者对工具识别和分类研究都十分热衷，几乎每个学者都有一套自己的工具箱[7]，因此在政策工具的分类研究上取得了丰富成果。

当前，学界应用较广、较具有代表性的政策工具分类方法当属豪里特和拉米希[8]的划分，他们先列举出了最常见的10种政策工具，然后将这些政策工具按照有无强制性、政府介入程度高低划分成自愿性、混合性和强制性工具3类。在Mukherjee的最新研究中，为了提升政策设计的有效性，他特意强调政策工具微观层面和中观层面的组合，并将政策工具划分为实质性和程序性两类，实质性工具主要指能够对公共产品和服务的生产、消费和分配活动产生直接影响的工具；程序性工具则是被设想为侧重于影响政府自身与决策过程相关的内部行动[9]。而在政策工具研究最为系统和深入的环境保护领域[5]，研究者一般以市场失灵和政策失灵及其所引发的问题作为起点,讨论应对环境领域的非竞争市场、外部性、公共产品、信息不对称等情形的政策工具[3]，并且对工具类型进行了不同的划分。世界银行在1997年将生态环境政策工具分为环境管制、创建市场、利用市场和公众参与四大类(1)《世界银行1997年度报告》，1997。；Böcher在尝试构建一个新的环境政策工具选择的理论框架时，将有关环境政治和环境政策工具的公共话语分为专业科学话语和带有政治色彩的公共话语两类，并据此进行政策工具的划分[10]。例如，关于环境政策工具的有效性和效率论述的专业科学话语属于经济工具，而关于放松管制一般论述的公共话语则代表管制类工具；还有学者认为环境管理中存在命令—控制型和经济型两种基本手段[11]；Xie等在研究不同的监管手段对我国绿色生产率的影响时，将政策工具划分为命令控制型、市场激励型和非正式型三类[12]；Shen等运用阈值模型研究不同类型环境规制对工业部门环境全要素生产率的影响时，将环境政策工具分为命令控制型、市场激励型和公众参与型[13]；张坤民等按照强制程度标准将中国环境政策常用手段划分为四类:命令—控制手段、市场经济手段、自愿行动和公众参与[14]；同样依据强制程度标准，夏翠珍等将环境治理中的生态治理工具划分为强制型、混合型和自愿型三大类[15]；赵新峰等则结合我国区域大气污染治理实践,划分了管制型、市场型和自愿型三大类政策工具，其中“市场型政策工具”还可细化为“利用市场”和“创建市场”两个子类[16]；甘黎黎也根据我国的环境保护实践，将环境治理政策工具划分为规制性、市场性和自愿性3种[17]。

通过文献研究，我们发现“强制程度”是划分环境政策工具类别的一个首选指标[18]。节能政策是环境保护的一个重要研究领域，在我国大力倡导“碳达峰、碳中和”的背景下，公共机构作为国家各项事业的“排头兵”，虽然各部门在实践中努力推广节能低碳举措，却尚未见有研究从理论层面对我国节能举措进行系统化的梳理和划分，这使得现有研究既不能为公共机构在我国绿色转型发展中发挥示范引领作用提供理论支撑，也不能满足全社会绿色低碳发展的现实需要。因此，未来研究亟需弥补公共机构节能政策工具理论研究不足的局面，立足中国国情，对其类型划分和运用现状做进一步的探讨和研究。

(二)公共机构节能政策工具XYZ分析框架

围绕本文要回答的3个问题，研究将公共机构节能政策工具类型作为X维度；将节能政策工具控制过程作为Y维度；将政策发展阶段作为Z维度，构建起公共机构节能政策的三维分析框架，尝试勾勒出2008年以来中国公共机构节能政策工具的使用图景，分析框架如图1所示。

图1 公共机构节能政策的三维分析框架

1.X维度：政策工具类型

基于文献分析，我们发现政府介入程度或强制程度是众多组织、个人划分环境领域政策工具的重要标准[10]。因此本研究对公共机构节能政策工具的划分也使用该标准，将公共机构节能政策工具划分为强制性、混合性和自愿性节能政策工具三类。

(1)强制性节能政策工具。强制性政策工具，主要是指国家的节能管理机构和相关政府部门通过规划、管制和禁止等行政手段和以政府公共财政为支撑推行的一系列帮助组织和个人达到最优效率的方法和手段。Mohr的研究表明，如果政府采用强制型环境政策工具，设定技术标准，可以实现污染的减少与生产率的提高[19]。强制性政策工具多以法律法规、发展规划、行动计划、行业标准、禁止条例等政策形式出现。

(2)混合性节能政策工具。混合性政策工具介于强制性政策工具和自愿性政策工具之间，既有一定程度的政府干预又有市场机制的特征，利用市场经济信号或创建新的市场达到节能目标。常见的混合性节能政策工具手段多样，如财政补贴高效照明产品推广、对大力发展节能技术的企业给予税收优惠并进行政府采购、碳排放交易、节能培训班、节能基础设施改造等。

(3)自愿性节能政策工具。自愿性节能政策工具主要指政府介入程度较低或完全民间自发的一些节能行为和方式。与前两类政策工具不同，这一类政策工具主要是建立在被规制者自愿基础上的，一般不具有强制性的执行要求，但具有一定的政府导向性，属于道德劝告性质。在节能环保领域，通常表现为政府的一些宣传活动和自愿协议，比如公共机构节能宣传周、节能科普展、评比表彰节能单位、签署绿色出行倡议书等。

2.Y维度：控制过程

仅对基本政策工具进行类型分析不能完全展示不同政策工具选择使用所体现的政府行为特点[2]。因此，本研究引入了Y维度，在这一维度我们将节能看做目标事件，探索围绕这一目标的事件达成，政府在事前、事中、事后控制过程中政策工具选用的特点。节能事件的事前控制主要是指政府为达成这一目标所采取的预防性手段和措施，如节能标准制定、技术推广、节能宣传教育活动等，从而将能耗一开始就控制在较低水平上，降低事后整治的成本。节能事件的事中控制，即是在机构的运行过程中进行实时的监督检查、指挥指导，如年度信息报送、油耗统计、公共机构节约能源资源工作评估等，方便及时掌握各机构的能耗信息，采取灵活多变的措施实现节能降耗目标。节能事件的事后控制是指在掌握各机构节能基本情况后所采取的措施，即根据收集到的节能信息对各机构予以反馈，并进行结果通报、原因分析、奖惩认定、经验总结，最常见的如节能减排先进集体和个人认定、节约型示范单位认定等。这一维度下的研究，主要着力于政策工具应用的过程分析，考察在某一特定事件的不同进展阶段政策工具的选择和配置。

3.Z维度：政策发展阶段

政策工具的选择和使用随着外部政策环境的变化而变化[2]。自《条例》颁布以来，中国公共机构节能政策体系已经历了十多年的发展变化。因此，为了更加清晰地展现我国公共机构节能政策工具使用的变化情况，剖析不同政策发展阶段政策工具使用的差异性，研究设置Z维度，以期通过对政策发展阶段的划分来展现公共机构节能政策工具的使用全貌。

三、公共机构节能政策工具文本分析

(一)数据来源与研究方法

本文以2008—2022年(2)政策收集截止到2022年3月35日。中国发布的有关公共机构节能的中央政策、法规、工作文件及通知为研究对象，从北大法宝以及各中央政府相关门户网站收集和筛选2008—2022年国家出台的公共机构节能政策文本。为保证研究的效度，研究按照以下原则将搜集后的政策文件进行人工过滤及整理筛除：一是发文部门级别，即发文机构为中央政府及其各组成部门出台的具有全国性效力的政策文件，地方政府的公共机构节能文件多是中央意见反映，内容重复且数量庞大分散，难以确定统计边界，因此不予考虑；二是政策文件具有针对性，标题和内容需与公共机构节能密切相关，与节能相关但与公共机构领域节能无关的政策文件不在我们考虑范围内；三是政策类型的广泛性要求，除了具有宏观指导性的法律规章外，能体现出政府政策工具运用的规划、计划、通知、公告、措施、指导意见、办法等文件也纳入统计范围，剔除重复政策和在其他政策文本中已体现或不适用的政策文本。遵循以上筛选原则，最终梳理出有效政策文本310份，如表1所示。

在确定所要分析的政策文本后，研究对政策文本的内容进行梳理，并按照“强制程度”标准对当前我国常用的节能政策工具进行分类，为后续内容分析和编码奠定基础，具体工具内容如表2所示。

表1 公共机构节能政策文本(部分)

表2 中国目前常用节能政策工具及其分类

由于公共机构节能政策工具形式多样、内容丰富且关联部门众多，因此本研究同时使用内容分析法和社会网络分析法进行研究。内容分析法关注政策文本的内容特征，能够以客观态度处理和分析大量且时期较长的数据，将文本内容转化为量化、可视的表现形式[20]。本文将运用该方法对公共机构节能政策文本的关键词进行提取，并以此为依据进行政策工具分类和使用情况分析。社会网络分析关注网络内部行动者之间的关系结构和密切程度，以矩阵和图式对网络内社会成员之间的社会关系进行直观灵活和量化的表现[21]。本文运用社会网络分析法对公共机构节能政策工具使用主体间的关系进行探讨，发现核心主体和边缘主体，并量化其内在的合作关系。

为方便分析，我们在建立政策文本数据库的基础上，将法律法规类文本按照“政策编号—条款编号—内容编号”的形式进行编码，对通知类的政策文本则进行逐行编码。具体而言，首先将文本语义作为三级编码参考点，再据此提炼出关键词作为二级编码参考点，然后根据已建立的三维框架将其归入所属大类。为尽可能避免编码结果的主观性，所有政策文本由4位研究生共同进行分析，编码的一致性比例达到80%，并最终形成了基于政策工具的公共机构节能政策文本的内容分析编码表。部分编码表内容如表3所示。

表3 中央层面公共机构节能政策文本内容分析单元编码表(部分)

(二)政策文本量化分析

1.政策工具类型、控制过程和政策发展阶段分析

研究先从政策工具类型、控制过程和政策发展阶段3个维度对我国公共机构节能政策进行从单维、双维到三维的递进式交互分析和考察。

(1)政策工具类型单维分析

在建立政策文本内容分析单元编码的基础上，研究对公共机构节能政策文本中政策工具的使用情况进行了频次统计，结果如表4所示。

从整体来看，中国公共机构节能形成了强制性、混合性和自愿性政策工具相结合的政策工具体系。其中，强制性政策工具是我国公共机构最为偏好使用的工具类型，占比46.25%；混合性和自愿性政策工具在实际中的运用频率相差无几，分别占比25.48%和28.27%。这也表明当前公共机构节能工作的开展主要依赖于一些强制性的措施，对市场力量的运用和对公共机构节能意识的培养还有很大的发展空间。

表4 公共机构节能政策工具使用频次和比重分布统计结果

具体而言，政策工具类型维度中，从310份政策文本中获取的1 146个节点共涉及26种具体的工具类别。强制性节能政策工具类型丰富且使用频率最高，包括9种具体的工具，涉及规划制定、执行、落实和监督的方方面面。其中，节能工作监督管理、组织领导落实和制度完善是使用频率最高的3种强制性政策工具，这反映出当前我国主要依靠具有较高强制性的方式来推进公共机构节能。中国正处于碳达峰、碳中和的关键期，面临着节能降碳的巨大压力，强制性政策工具因其高效率、高约束性和低成本的特点，适合在特殊时期快速自上而下的促进政策扩散。因此，高频率的运用强制性节能政策工具是符合中国国情的现实选择。

在混合性节能政策工具中，节能产品和技术的征集推广、节能改造、节能培训和财税补贴是较为常用的手段，出现频率均在10%以上。结合其他混合性政策工具的内容，可以看出不同于强制性工具类别的多样性，混合性政策工具在运用上遵循简单的线性逻辑，即通过市场征集节能产品和技术后在公共机构内部进行推广，然后在有需求的机构进行节能改造，如办公区更换高效照明产品、单位食堂安装节水型洗菜机等，改造过程中国家给予财政支持，改造完成或在其他新制度规定发布后及时召开培训班对相关人员进行节能管理培训，对于市场和财政资金都采取简单直接的利用方式，工具形式较为单一。

自愿性节能政策工具与混合性政策工具的运用频率相差无几，工具使用集中在某几项高频工具上，仅节能宣传教育一项在全部自愿性节能政策工具中就占到37.35%，说明公共机构节能领域的自愿性政策工具以传统的宣传教育方式为主。结合其他自愿性工具的使用频率，可以看出我国公共机构偏好以“自上而下”的方式推行节能举措，但是“自下而上”的节能社会参与和监督在现有工具当中运用频率较低。

(2)政策工具类型与控制过程双维分析

在对政策工具维度进行分析的基础上，我们将X维度与Y维度做交叉分析，得到如表5所示的基本政策工具在控制过程维度上的分布统计结果。

表5 公共机构节能政策工具各控制过程频次分布

从表5可见，中国公共机构节能已基本形成全过程控制，但治理过程中仍然存在明显短板，主要表现为事前的准备和强制类工具使用过剩，事中的追踪和管理工具运用乏力，事后督查问责类工具运用不足。

首先，横向来看，事前控制工具运用频率最高，事中控制工具运用乏力，事后控制工具运用不足，每一控制过程中基本政策工具的使用情况不均衡。事前控制工具在所有政策工具中占比达63.35%，说明中国公共机构节能的关注重点在节能问题的事前准备和预防上。其中，强制性政策工具在事前控制阶段是三类政策工具中运用最多的，主要表现为节能标准/指南的制定以及节能体系体制的完善。事中控制和事后控制政策工具占比分别为14.75%和21.90%。混合性政策工具在事中控制阶段运用最多，这主要是因为公共机构在推进节能降耗过程中间开展的数量庞大、种类繁多的节能改造工程，如办公区高效照明设备改造、机关食堂节水设备改造等。在事后控制过程中，强制性政策工具依然被高频使用，主要涉及各中央机构年度节能情况的总结报送和公共机构节能事务的主管机关——国管局对节能情况进行监督检查。

另外，纵向来看，强制性节能政策工具以绝对数量优势贯穿节能治理全过程，但各类基本政策工具内部不同控制过程的工具运用也不均衡。强制性政策工具在各控制阶段均占较高的比重，但相比之下，侧重于事中控制阶段的强制性政策工具则运用较少。在混合性和自愿性政策工具中存在明显的全过程治理薄弱环节，主要表现为事中的追踪和进度管理以及事后的督查和奖惩等没有很好的贯彻落实到实践当中。

(3)政策工具类型、控制过程和政策发展阶段三维分析

在三维分析中，研究首先对公共机构节能政策年度发文情况进行整体分析，划分政策发展阶段；然后将政策发展阶段引入政策工具和控制过程维度中，对3个维度做交叉分析，观察不同阶段政策工具使用情况。

第一，发文情况整体分析。从图2所示的线性趋势可以看出，以2008年《条例》的发布为起点，在此后将近15年的时间里，中国公共机构节能政策发文数量总体呈现平稳上升态势，大致经历了两个发展阶段：一是起步阶段(2008—2012年)。5年间共发布相关政策文件99篇，平均每年发文量19.8篇，而且整体呈现明显的上升趋势；二是调整完善阶段(2013年至今)。这一时期发文数量呈现出一定的波动。

第二，政策工具类型和控制过程随时间变化的三维度交叉分析。具体结果如表6所示：在起步阶段，公共机构倾向于选择强制性节能政策工具，对于公共机构节能以事前的预防性手段为主，事前控制过程中各类政策工具的使用频率相对来说比较均衡，事后控制过程中政策工具的使用表现出较为明显的失衡。结合发文内容来看，政策起步阶段的重点工作在于一系列节能标准、技术规范的制定、各类节能培训活动的开展和部门基本情况的调查，如开办《条例》培训班、中央和国家机关节能需求调查、节能技术推广的通知等。其主要原因在于《条例》的颁布实施开启了中国公共机构节能管理的新篇章，为配合《条例》的贯彻实施，亟须制定各项工作标准和出台相关配套措施。因此，这一时期的政策文本数量呈现明显的上升趋势，在政策工具选择上则以强制性的事前控制和事后监督手段为主。

图2 2008—2022年中国公共机构节能政策文本的年度分布(3)政策文本统计时间截止到2022年3月25日，因此现有的发文数量不代表2022年总体情况。

在调整完善阶段，强制性政策工具的使用依然占绝大多数。同时，在注重事前预防的同时，也更加注重对公共机构节能过程的控制和结果的管理，但具体工具的使用仍然十分不均衡，尤其是事后控制过程中政策工具应用失衡的现状没有明显改善，混合性政策工具的使用频次仅为5。在这一阶段，由于受国管局机构调整、社会环境变化和突发公共卫生事件等影响，发文数量一直处于波动当中，节能政策工具的选用也因此一直处于渐进性调适当中。

综合上述分析，我们可以发现无论是整体还是每一政策发展阶段中，政策工具的使用都呈现出在事前和事后控制过程中以强制性和自愿性工具为主、事中控制过程以混合性工具为主的特征，说明当前我国在解决公共机构节能问题上遵循的是“政府主导—社会参与—市场配合”的治理思路。

表6 中国公共机构节能政策工具使用频数分布统计表

2.政策文本其他外部属性分析

为了更加全面地分析我国公共机构节能政策，本研究还对发文类型和发文主体两个常见的政策外部属性进行量化统计和分析。

(1)发文类型

从发文类型上看，我国公共机构节能政策文本以法律法规、条例、通知、意见、指南、公告、办法、方案、决定、函等数十种文本形式出现。其中，效力较高的法律法规、条例仅3份，占总数的1%左右；效力次之的规定、意见、办法、细则等占总数的3.9%；数量最多的发文类型是“通知”，共242份，占比高达78%。这也体现出我国公共机构节能政策体系效力级别偏低，政策权威性不高，侧重于以部门工作通知的形式对公共机构节能问题进行规范和引导。

(2)发文主体

从发文主体来看，以单独发文和联合发文为区分，研究对2008—2022年的310份公共机构节能政策发文情况进行分析(见图3)，可以发现发文主体呈现出多元化特征(见表7)，共有45个部门发布过相关节能规定。虽然单独发文数量多，占比较高，但联合发文涉及部门广，共有以国管局、发改委为代表的35个部门采用过联合发文形式，联合发文数量80项，占政策总量的25.81%。

图3 公共机构节能政策的发文情况

表7 2008—2022年联合发文部门

为了更直观地揭示发文主体的变化情况，我们利用Netdraw分别绘制出2008—2012年和2013年至今政策工具使用主体的变化情况网络，并对网络的基本指标进行了测量(见表8)。结合图4和表8，可以发现：在两个发展阶段中，发改委和国管局均是核心部门，处于网络的中心位置，这两部门的中心度测量结果也印证了这一点，无论是点度中心度还是中间中心度都高居前两位，说明这两部门政策发布数量多，政策工具使用频繁，在公共机构节能领域处于主导和中心地位；相对而言，其他部门发文数量较少，政策工具使用频率也偏低，多通过国管局和发改委牵头形式联合发文。但随着联合发文涉及的部门越来越广泛，体现出各部门协同解决公共机构节能问题的整体性趋势。

图4 公共机构节能政策工具使用主体合作网络

表8 公共机构节能政策工具使用主体合作网络关系(4)表8仅展示点度中心度和中间中心度靠前的5个部门。

四、中国公共机构节能政策工具使用的现实问题

基于对公共机构节能政策的三维分析和外部属性分析，研究认为当前我国公共机构节能政策还存在以下问题。

(一)基本政策工具应用失衡

总体来看，无论是三类基本政策工具还是同一类型内部政策工具的运用都存在着较大差别，三者之间和三者内部尚未达到平衡，难以在公共机构节能领域发挥出不同政策工具之间的协同效应。

通过上文中对政策工具使用维度的分析可知，强制性政策工具应用比例高达46.25%，说明当前中国公共机构节能主要依靠强制性的手段推进落实，应用的力度和密度都偏高。公共机构作为一切使用国家财政资金的机关、事业单位和团体的总称，在行为习惯上虽然不可避免地带有政府的烙印，习惯运用各类强制性政策工具，但是节能降碳作为一项长期性的、需要全民参与的社会性事业，过度使用强制性工具可能仅带来短期效果，无助于公共机构节能事业的长远发展。混合性政策工具在公共机构节能领域运用乏力，对于市场力量的运用方式偏好于利用市场资金和技术进行节能改造，这实际上是以一种被动调节的方式来推进节能降碳事业的发展。而中国专门将公共机构作为一个系统性的重点领域，持续深入推进节能降碳的原因之一就是希望公共机构以其强辐射影响力和广覆盖面来助推全社会的绿色转型和低碳发展，要实现这一目标就需要公共机构主动利用市场力量，创新混合性工具的使用方式方法。自愿性公共机构节能政策工具以政府自上而下的宣教为主，作用对象主要是体制内部的组织和个人，因此这类政策工具不可避免地带有一定强制性和影响范围上的封闭性，公共机构和其员工以完成政治任务的心态来对待各种自愿性的节能措施。理想的自愿性节能政策工具应该是发挥一种助推信号作用，提示每个人自发地将节能观念内化于心、外化于行，自下而上形成全社会参与的公共机构节能长效机制。正如Murali等的研究所表明的，为赢得绿色消费者的信任，企业会自愿加入一些环境友好项目，向公众释放自己重视环保的信号，因此无需政府干预即可实现绿色发展[22]。同时，自愿性公共机构节能政策工具在数十年的发展中依然以传统的宣传教育、示范引领和表彰奖励为主，工具类型相对陈旧，亟需突破创新。

(二)对公共机构节能降碳的推进缺乏过程控制和结果管理工具

公共机构节能政策本文控制过程的量化分析结果表明，中国政府对公共机构节能事件的管控集中于前端的制度安排和节能体系体制的完善，事前控制类的政策工具应用比例高达63.35%。各类公共机构节能制度、标准、指南等的出台相当于给政策作用对象划定行动边界，以一种预防性的方式把行为标准、执行要求、违法成本等进行明确规定。理想状况下，各主体按部就班在合法框架内行动，实际情况却是由于外部环境的复杂多变各主体时常有临界或出界行为发生，仅依靠事前控制不能完全解决这些问题，必须有过程和结果管控工具的配合形成对公共机构节能的全过程控制。然而，当前中国公共机构节能政策工具的应用现状是对于节能问题的过程指导和监督乏力，结果控制手段单一且效果欠佳。事中控制工具仅占全部的14.75%，是整个过程链中最为薄弱的一环，对于临界和越界行为不能及时“悬崖勒马”；事后控制工具以监督检查和整改处罚为主，有效问责规定不明确并且力度欠佳，对于相关机构无法起到“杀鸡儆猴”的警示作用。

(三)公共机构节能领域尚未形成行动合力，各主体间行动不统合，政策体系不稳定

公共机构节能是实现碳达峰、碳中和这一经济社会系统性变革中的一项重要工程，需要各类政府机构密切沟通和全方位的协调配合。然而，社会网络分析的结果显示，公共机构节能政策工具在使用上存在明显的核心—边缘部门。310份政策文本共涉及45个部门，其中国家发改委和国管局广泛联系其他部门，牵头推行各类公共机构节能举措，而仍有大量部门处于合作网络的边缘位置。这说明公共机构节能措施的影响情况在不同组织之间存在差异，一些组织高度重视积极行动但在一些组织中节能问题尚未引起重视，还未形成各公共机构联动的合力。

(四)缺乏较高效力的政策文件，政策体系不均衡

在现行的公共机构节能政策体系下，效力最高的法律法规占比不到1%，效力次之的规定、办法、细则等占比3.9%，效力较低通知类文本则占比将近80%，政策体系不均衡。当前，我国公共机构节能工作主要在《条例》的指导下开展，这也是《中华人民共和国节约能源法》之外的用于专门指导公共机构节能工作的最高级别政策文本，但随着二氧化碳排放增加和能源资源短缺问题的加剧，现行的政策体系不能满足我国公共机构节能工作开展的现实需要，公共机构节能举措的推行缺乏较高效力政策文件的支持，影响了公共机构在助力“双碳”目标实现过程中示范引领作用的发挥。

五、提升公共机构节能政策工具使用效果的对策建议

根据以上对问题的分析，为提升此后中国公共机构节能政策的制定和政策工具的选择与运用的实际效果，本文提出如下政策建议。

(一)加强和创新混合性、自愿性公共机构节能政策工具的运用，统筹好三类基本政策工具，打出“组合拳”

“双碳”目标的提出对低碳节能、转型发展提出更高要求，单一的政策工具或多种政策工具的简单叠加已经难以应对环境治理的需求[3]，需要用更综合和系统的思维来统筹好各类政策工具的运用。

在基本政策工具之间，公共机构节能领域里以强制性政策工具为主导的局面在短时间内不会发生改变，但要解决其应用过溢的问题，需创新和加强混合性和自愿性政策工具的运用。当前，对于混合性节能政策工具的运用方式以利用市场的资金、信息和技术为主，利用市场促进公共机构节能的逻辑链条虽清晰但单一，已有研究也指出市场激励性质的政策工具核心作用是使清洁技术的使用者从市场交易中获利[23]。因此，为扩大公共机构的合理“利润空间”，我们需要在利用市场资源的基础上构建新市场，如将提供公共机构节能服务和公共产品的政府机构划分买方和卖方，建立机构内部市场；中国已经基本建立起“公共机构能源资源消耗统计制度”，公共机构还可以模仿“碳交易市场”的思路，充分利用各公共机构每年上报的能耗数据，在公共机构内部建立起良性竞争的碳交易市场等。对于自愿性政策工具而言，管制压力一定程度上保证了现有政策工具作用的发挥，下一步需积极引导参与者个人意愿与政策目标相适应，明确社会力量自愿、自发参与公共机构节能的渠道和制度保障。

另外，不同环境政策工具的使用可以为政府解决环境问题提供多样化的解决方案[24]，因此打好政策工具“组合拳”，需要建立全方位、全过程控制的政策工具应用网络。在统筹好各类基本政策工具的基础上，形成配置均衡的“政策工具池”，充分利用大数据和政策仿真等技术，从工具池中智能匹配解决不同问题时政策工具的最优组合方式。同时，随着社会环境的发展变化，不同时期需要关注的重点节能问题有所不同，政策工具也需要动态调整。可以运用社会网络分析法，对政策工具网络进行分析，重点关注边缘工具，查缺补漏；核心政策工具要防止出现相互重合与冲突的现象，使之成为一条完整的政策工具链条。

(二)补齐过程管控短板，强化过程追踪和结果管理工具的运用，筑牢公共机构节能全过程控制链

“十四五”时期是公共机构节能的攻坚期和窗口期，对各项节能工作的组织落实提出了更高的要求，因此在节能制度的事前安排已经相对完善的情况下，加强事中的追踪和事后结果的运用，公共机构节能实效将会得到明显改善。从政策工具的角度来看，加强全过程节能管理首先要完善节能督查制度。中国已经建立了包括“例行督察、专项督查和“回头看”在内的生态环境环保督查制度，取得了明显成效。借鉴这一制度，我们可以在公共机构推行节能督查制度，将现有的公共机构节能工作考核、年度节能工作情况报送和制度落实情况的专项检查统合为一整套督察体系，督察的同时给予工作指导，将问题和风险扼制在苗头期。同时，要加强对检查结果的运用，强化震慑，精准问责，将考评结果与直接责任人工作绩效挂钩。奖励手段则要更加能起到正向激励作用，除了表彰奖励、示范单位挂牌等措施，还可结合“碳交易市场”建设情况向各公共机构分配能耗定额，给予提前实现“双碳”目标的单位更多实质性奖励，以点带面，协同推进中国双碳进程。

(三)节能主管机构“掌舵”而非“划桨”，强化统筹协调，形成政策执行合力

在公共机构节能政策工具使用主体合作网络中，国管局和发改委位于网络的中心，掌握着最丰富的节能信息和资源，是信息传递的桥梁和协调各方的中介。因此，为实现碳达峰、碳中和这场经济社会的系统性变革，国管局等核心部门必须在原有职能发挥的基础上，更加重视协调职能的发挥，提升公共机构间在节能问题上的协同意识，在需要协同和配合的领域加强沟通交流，让更多的公共机构参与到具体节能事务的处理上。以公共机构节能宣传周为例，国管局作为节能宣传周的牵头单位，在以往担任着节能宣传活动主办方的角色，与其他参与活动的公共机构相比，对于节能问题会更加重视。因此，国管局等要推进自身职能由“划桨”向“掌舵”转变，鼓励各公共机构创新节能举措，并提供全面支持，从而既促进各项节能政策的落实又使得各部门在公共机构节能网络中的“中间中心度”不断提升，形成所有公共机构共同参与节能降碳事业的良好局面。

(四)出台更多专门化、系统化的高效力政策文件，形成对《条例》的有益补充，提升公共机构节能政策体系均衡性

在实现“双碳”目标的大背景下，相关部门应及时研判，重视公共机构在助力“双碳”目标实现过程中的示范引领作用，对以往的法规条例进行更新和修订，并针对当下的新形势科学制定和颁布专门用于指导公共机构节能工作的、具有较高效力的政策文件，形成对《条例》的有效补充和对节能工作通知的有力支撑，让公共机构节能措施的推行更加畅通无阻，从而更好地助力“双碳”目标实现。

六、结论与展望

本文以中国中央层面2008—2022年出台的310份公共机构节能政策文本为研究对象，主要采用政策内容量化分析方法，辅以社会网络分析方法，依据政策工具类型学基本理论，建立政策工具、控制过程与政策发展阶段三维分析框架，研究发现：

(1)我国公共机构节能政策工具在使用中呈现出“政府主导—社会参与—市场配合”的特点。同时存在着政策工具使用不平衡、控制过程存在薄弱环节、发文主体不够统合，存在明显的核心—边缘主体区分以及政策体系不均衡、政策文本效力级别偏低等问题。

(2)基于上述问题分析，研究也对未来公共机构节能政策调整提出了4个方面的建议：一是统筹好强制性、混合性和自愿性节能政策工具的运用，打好政策工具“组合拳”；二是重视各发展阶段上政策工具运用的协调性，构筑公共机构节能全过程控制链条；三是加快公共机构节能主管部门职能转变；四是出台专门化、系统化的高效力政策文件，形成对现有法律法规的有益补充，提升公共机构节能政策体系均衡性。

(3)本研究还存在一些不足之处，如本研究并未明确公共机构节能政策实施过程中政策工具的最优配置比例，未对如何选择政策工具、打好政策工具“组合拳”做进一步探讨，而环境政策工具的选择和组合本身就是政治学的一个重要研究问题[10]。同时，对于社会网络分析的运用也是浅尝辄止，仅对节能政策工具使用的核心和边缘主体做简单分析，未对政策工具本身的核心和边缘结构做进一步区分。未来可结合公共机构能耗统计数据、能源消费数据等，通过建立政策工具评价模型或政策仿真等方法做进一步的探究。