金融供给侧结构性改革的法治逻辑

刘 辉

(湖南大学 法学院,湖南 长沙 410082)

在人类经济金融发展史上,金融与经济总是一对互为表里、密不可分、共生共荣的基本范畴。在当前中国经济迈入“三期叠加”的新阶段,实施经济领域的供给侧结构性改革成为解决经济发展主要矛盾的对症药方。与之相应,2019年2月22日,习近平总书记首次提出了金融供给侧结构性改革的概念,要求深化金融供给侧结构性改革,增强金融服务实体经济能力。①新华社:《习近平在中共中央政治局第十三次集体学习时强调 深化金融供给侧结构性改革 增强金融服务实体经济能力》,《时事报告》2019年第3期。当前,金融供给侧结构性改革正如火如荼展开,这是中国金融改革一次全新的革命,其着眼点从传统金融改革始终聚焦的需求侧转向了供给侧,将改革的重心置于供给侧的金融结构调整。那么,到底其着眼于哪些维度的金融结构?遵循何种法哲学?其法治保障机制如何设计?这一系列问题迫切需要金融法学者深入研究并予以回应。

一、金融供给侧结构性改革：金融改革的一种范式转换

中国金融体系的结构性失衡导致其无法适应当前实体经济结构调整的金融服务需求,是金融供给侧结构性改革的主要背景。金融供给侧结构性改革实现了两大层面的转变:其一,将改革的着眼点从传统金融深化理论下的金融需求端,主动转移到金融结构端,即金融的供给侧；其二,将改革的方法论从传统金融深化理论下的储蓄动员转移至法治轨道上的金融结构调制模式。无疑,这也是党的十九届四中全会倡导构建现代金融体系的根本原因。总之,金融供给侧结构性改革始终锚定最优金融结构,改革的重点内容就是通过金融法律调制金融结构,使实际金融结构无限接近于最优金融结构,从而确保金融体系的效率和服务实体经济的能力。通过法治的形式确立国家对金融结构的正确干预措施和手段,是金融供给侧结构性改革的实现方式。

中国金融供给侧结构性改革范式的确立并非无源之水、无本之木,相反,这种转换具有深刻的经济学基础,是对发展金融学从金融深化理论走向金融禀赋结构理论演变过程的现实刻画。传统金融法学奉为圭臬的金融深化理论据以建立的早期M-S初始经济模型,本质上就是一种基于货币需求函数来研究金融深化问题的金融理论模型,强调通过利率自由化来促进金融深化。①张杰:《中国金融制度的结构与变迁》,北京:中国人民大学出版社,2011年,第128页。其主张的基本政策逻辑是“放松利率管制—动员金融资本—配置金融资源—实现金融深化”,并不承认金融结构与金融发展之间存在直接的因果关系。

发展经济学家帕特里克(Patrick)提出了金融发展与经济增长的双向因果关系理论,认为金融发展与经济增长存在两种典型的互动模式:一是“需求尾随型(Demand-following)”模式,即对大多数经济体而言,在经济发展的早期,金融工具、金融机构与金融市场都是基于实体经济的需求应运而生的；二是“供给引导型(Supply-leading)”模式,即当经济发展和金融工具、金融机构、金融市场发展达到一定水平之后,金融的发展将反作用于经济的增长,呈现出一种“供给引导型”的金融发展路径。②Patrick H T,“Financial Development and Economic Growth in Underdeveloped Countries”,Economic Development and Cultural Change,1966,14(2),pp.174-189.也就是说,实际金融结构对实体经济的发展能够产生积极的能动作用。

金融结构理论的奠基人戈德史密斯(Raymond W.Goldsmith)教授认为,金融结构就是一国金融工具和金融机构的形式、性质及其规模,金融结构的改革和变化决定金融发展的水平,研究一国金融结构变化的过程就是研究一国金融发展的过程。③Raymond W.Goldsmith,Financial Structure and Development,New Haven:Yale University Press,1969,pp.115-213.戈德史密斯的理论,开启了从金融结构的理论视角阐释和研究金融发展的先河。然而,学者们在关于究竟确立何种金融结构作为金融改革目标的问题上众说纷纭,莫衷一是。银行导向型金融结构说认为,银行具有降低交易成本、处理信息不对称、降低由于投资收益不确定产生的风险、跨期平滑、促进要素自由流动、实现金融价值增值等优势。④Greenwood J,Jovanovic B,“Financial Development,Growth,and the Distribution of Income”,Journal of Political Economy,1990,98(5),pp.1076-1107；Santomero A A M,“The Theory of Financial Intermediation”,Journal of Banking &Finance,1997,21,pp.1461-1485；Majnoni L G,“Financial Intermediary Development and Growth Volatility:Do Intermediaries Dampen or Magnify Shocks?”,Journal of International Money and Finance,2006,25(7),pp.1146-1167.市场导向型金融结构说则主张金融市场具有促进流动性创造、分散风险、便于信息搜寻以及加强所有者对企业的控制、提高金融效率等优势。⑤Diamond D W,Dybvig P H,“Bank Runs,Deposit Insurance,and Liquidity”,Journal of Political Economy,1983,91(3),pp.401-419；M.Obstfeld,“The Logic of Currency Crisis”,Cahiers Economiqueset Monetaires,1994,43,pp.189-213；Gilles Saint-Paul,“Technological Dualism,Incomplete Financial Markets and Economic Development”,The Journal of International Trade&Economic Development,1992,1(1),pp.13-26.

以林毅夫教授为代表的新结构经济学家在帕特里克金融发展与经济增长双向因果关系理论的基础上,提出了金融禀赋结构理论。该理论认为金融服务内生于产业结构,产业结构又是由相对要素禀赋结构决定的,每个具体的发展阶段都有与其对应的最优金融结构。具言之,一国的最优产业结构始终处于持续渐进的发展变化之中,在任何特定的历史时期,必然存在与其实体经济要素禀赋相适应的最优产业结构,最优产业结构又决定了与其榫卯相接的最优金融结构。当实际金融结构与最优金融结构一致,金融体系的效率和价值就能达成最优,并实现金融风险治理的最优绩效。世界上并不存在具有普适性的最优金融结构。①Lin JY,Xifang Sun,and Ye Jiang,“Endowment,Industrial Structure and Appropriate Financial Structure:A New Structural Economics Perspective”,Journal of Economic Policy Reform,2013,16(2),pp.1-14；Lin JY,Wang Y,“The New Structural Economics:Patient Capital as A Comparative Advantage”,Social Science Electronic Publishing,2017,1(1),pp.4-23.

金融禀赋结构理论为金融供给侧结构性改革储备了充分的理论准备。传统金融改革之所以陷入困境,根本还在于理论视角和改革方法论的局限性。特别是在实现金融深化的道路上,如果继续坚持脱离金融结构而仅仅针对现有金融体系缺陷开展就事论事的对策式改革和风险防御,似乎很难真正触及金融发展的核心变量,这样的改革自然难以取得成功,并且易于呈现出金融改革的“死循环”,无益于实现金融与经济良性互动的新发展格局。相反,金融禀赋结构理论将金融发展与金融结构的治理紧密地锁定在一起,并试图从金融结构的视角去规训金融改革,这显然与金融供给侧结构性改革的核心要义不谋而合,二者都聚焦金融结构,都把实际金融结构与最优金融结构的背离作为治理和改革的对象,以此促进金融发展。依据金融禀赋结构理论计量的最优金融结构,恰恰是金融供给侧结构性改革的科学基础,并由此成为金融法律调制严格遵守的中介目标,就这一意义而言,金融禀赋结构理论是金融供给侧结构性改革当之无愧的经济学基石。

金融供给侧结构性改革范式的转换也为促进我国金融法学研究提供了重要契机。一方面,现代金融法学必须高度重视对金融学基础理论的研究,加强对最优金融结构这一基本金融规律的探究。另一方面,现代金融法学研究还必须主动树立结构调制意识,科学凝练金融法学的方法论根基。我国金融法基础理论研究目前仍主要停留在价值论层面,其代表性学术成果是金融法“三足定理”,即金融法治必须以金融公平、金融安全和金融效率为价值准绳,并尽可能达到三者的适度平衡。然而,在金融法方法论层面,究竟如何实现金融法“三足定理”,这方面的研究向来薄弱。随着社科法学的兴起和对金融法作为领域法学的基本认识的逐步深化,学者对金融法调制机理的认识逐渐成熟。基于金融供给侧结构性改革所提出的问题导向,金融法开始关注以对金融结构的法律调制为中心的金融法方法论研究,这为金融法方法论范式的确立提供了绝佳的实践契机,甚至在某种意义上,可以为金融发展法学学科和学派的形成提供难得的历史机遇。

二、结构金融法理论：金融供给侧结构性改革的法理基础

最优金融结构作为一种客观金融规律,它可以被计量②贝克(Beck)、昆特(Demirguc-Kunt)、莱文(Ross Levine)等世界银行经济学家构建的金融结构与经济发展关系模型已经揭示了最优金融结构的计量方法以及最优金融结构与经济增长之间的互动关系。该模型的非线性静态表达式为:Growthij=c+β1 FSij+β2 FSij2+β3 Xij+Uij；非线性动态表达式为:Growthij=c+β0 Growthi-1j+β1 FSij+β2 FSij2+β3Xij+Uij。其中,Growthij表示经济发展水平；FSij表示金融结构；Xij表示影响经济发展的控制变量,比如投资水平、教育水平、外资投入水平、人口规模等；Uij表示干扰项；i与j分别表示时间与国家。参见尹雷:《最优金融结构:理论与实证研究》,北京:中国金融出版社,2016年,第39页。,但不能自动生成。研究表明,金融监管对金融结构的发展演变具有显著的影响。③王博、张少东:《中国的金融结构演进与监管周期》,《南开学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。此外,政治、法律渊源、当政者的理念都可能引起实际金融结构偏离其最优值④林毅夫:《新结构经济学(典藏版)》,北京:北京大学出版社,2019年,第333页。,这正是以法治的形式规范和保障国家金融调制行为、确保金融供给侧结构性改革始终沿着正确方向前进的核心意义所在。鉴于金融法运行的基本特征,金融法视野下的金融结构并不完全等同于金融学上的金融结构,下面本文将首先提出结构金融法理论的基本原理,并在此基础上结合金融禀赋结构理论下金融结构的主要维度以及金融法学“三足定理”,梳理结构金融法理论视野下适宜纳入法律调制的作为金融供给侧结构性改革的金融结构的具体向度。

(一)以金融结构法律调制为中心的结构金融法理论

欲实现金融法“三足定理”所包含法律价值的纳什均衡,金融法必须在方法论层面寻求突破。根据金融禀赋结构理论,指导金融供给侧结构性改革的金融法学必须主动树立金融结构的法律调制意识。本文提出的结构金融法理论,是指现代金融法学必须建基于金融禀赋结构理论,将最优金融结构理念作为其基本理念,充分利用金融商法、金融市场规制法、金融宏观调控法等法律部门,引导实际金融结构与最优金融结构达成一致,进而实现金融体系的最优绩效与金融治理的最佳效能。

法律不是一种“拟人化的思维方式”,不是“经由某人刻意思考而设计出来的”,作为理性行动的法律仅仅意指那些“完全由已知且可证明为真的东西所决定的”法律①哈耶克:《法律、立法与自由(第1卷)》,邓正来等译,北京:中国大百科全书出版社,2000年,第6页。。结构金融法理论对最优金融结构的高度尊重,及其以此为治理圭臬指导实际金融结构的法律调制,是该理论的独特内核。实际金融结构总是围绕着最优金融结构上下波动,并以最优金融结构为轴心向前发展,这充分揭示了最优金融结构在金融发展中的预测力和指引力。结构金融法理论高度崇尚最优金融结构在金融发展中的中介意义,这样的中介意义不仅体现为最优金融结构在金融发展问题上的解释论意义,更体现在对实际金融结构进行法律调制的方法论意义。易言之,结构金融法理论本身并不“生产”最优金融结构,相反,它只是把基于实体经济要素禀赋的最优金融结构计量出来,并以此为金融学基础,调适国家的金融法律制度与金融调制法律行为,从而最终实现金融深化之目标。

金融供给侧结构性改革的实践标签有两个:一是着眼于金融供给侧,即金融的供给端；二是瞄准实际金融结构,即将实际金融结构作为改革的主要对象。结构金融法理论自觉将金融改革的关注点和着力点聚焦于金融供给侧的金融结构上,将对金融结构的法律调制作为金融法学研究和金融供给侧结构性改革的逻辑起点,这无疑对金融公平、金融安全和金融效率等金融法价值的平衡和实现起到重要的推动作用。它鲜明地彰显出金融法在促进金融禀赋结构理论落地生根,有效指导金融供给侧结构性改革过程中的法学理论基石地位,最终促成金融改革从理论到实践形成一个完美衔接的逻辑链条(见图1)。

图1 金融供给侧结构性改革法治逻辑路线图

(二)金融供给侧结构性改革的金融法结构向度

金融供给侧结构性改革的核心面向是金融结构,那么金融供给侧结构性改革到底需要克服哪些金融结构方面的矛盾呢?金融学者提出了“五结构说”与“七结构说”。②“五结构说”是指金融供给侧结构性改革必须解决五大方面的结构性矛盾,包括金融组织体系、金融市场体系、金融监管体系以及金融资源在区域之间和城乡之间的结构性矛盾；“七结构说”则认为金融供给侧结构性改革需要重点调整三个层次的七个金融结构矛盾,即直接融资与间接融资之间,直接融资、间接融资内部,小微企业升级与中小银行之间,产业升级与金融产品之间,产业升级与债券市场之间,产业升级与股票市场之间的结构性矛盾。参见刘光溪:《试论推进金融供给侧结构性改革面临的瓶颈及其突破口》,《世界经济研究》2016年第9期；林毅夫、付才辉、任晓猛:《金融创新如何推动高质量发展:新结构经济学的视角》,《金融论坛》2019年第11期。必须强调的是,结构金融法理论中的金融结构并非对金融学意义上金融结构的简单摹写。基于结构金融法理论,对现代金融结构的法律界定和法律调制需要符合两方面的基本要求:第一,结构金融法理论中的金融结构必须具有发展金融学与金融法学双重意义上的中介价值；第二,结构金融法理论中的金融结构必须具有金融法学意义上的调制意义。综合这两方面因素,以下三个维度的金融结构可被选定为结构金融法理论中的金融结构。

1.金融体系业态结构

所谓金融体系业态结构,是指从金融体系的内部业态来看,不同的融资形式和金融工具所组成的金融结构。它既包括直接融资形式与间接融资形式组成的金融结构,也包括不同融资形式下的内部业态结构以及不同金融工具组成的结构。①具体而言,包括以银行等金融中介机构为代表的间接金融与以证券市场为代表的直接金融所形成的金融结构,间接金融内部的金融结构(如大、中、小银行的金融结构),直接金融内部的金融结构(如股票市场与债券市场的金融结构),金融产品体系结构(如银行与证券行业内部服务于大、中、小、微企业的金融产品结构)等。其中,间接金融与直接金融所形成的金融结构以及间接金融与直接金融内部的金融结构相对宏观,结构金融法理论关注该类金融结构自身的禀赋特点对金融深化的影响。金融产品体系结构则相对微观,结构金融法理论高度重视其与微观金融市场主体融资能力的匹配系数。“要实现金融资源的优化配置,就要发挥好金融机构、金融商品甚至金融市场的资金融通、风险分散和价格发现等功能。”②杨东:《互联网金融的法律规制——基于信息工具的视角》,《中国社会科学》2015年第4期。金融体系业态结构不仅是金融学层面实现金融发展的重要中介目标,也是金融改革实现金融法“三足定理”的必由之路。

首先,金融体系业态结构是提升金融效率的决定性因素。在一国金融结构体系中,间接金融与直接金融的比例与该国产业结构的匹配度,决定了企业融资的效率。比如,出于风险管理的考量,作为间接融资中介的银行,往往需要企业提供大量的担保方能发放贷款。相反,作为直接融资的证券市场,通常把投资的决策权直接交给投资者,投资者可以独立判断投资标的的经营前景并作出自己的投资决策,这通常可以为中小微企业带来更多的融资机会。对德国、日本、英国和美国等国家所作的实证研究表明,各个国家在不同的发展阶段都需要将直接融资与间接融资形式进行不同的融资结构组合,从而确保经济运行的效率。在间接融资内部,银行的规模与其服务的企业规模也是互相匹配的。大银行在企业经营等软信息甄别上不具优势,其对企业家风险的防范策略更多只能集中在显性的担保品管理以及严苛的违约清算上。这对于节约大企业的信息成本和利息支出固然具有显著优势,但对于轻资产的中小微企业来说,却构成天然的融资桎梏。

其次,金融体系业态结构是实现金融公平的重要手段。金融公平强调在金融活动中,各类主体不因自身经济实力、所有权性质、地域和行业等因素受到差别对待,能够公平地参与金融活动,机会均等地获取金融资源。③冯果、袁康:《社会变迁视野下的金融法理论与实践》,北京:北京大学出版社,2013年,第128页。长期以来,我国不同的所有制企业类型之间、不同的城乡经济主体之间、不同的地域之间显现出严重的金融资源配置不均衡的状态。金融机构的不合理布局、金融工具的不恰当配置与金融市场的不均衡构造是金融不公的重要原因。金融禀赋结构理论的最大特点就是从实体经济的要素禀赋与金融结构的互动视角来看待金融发展问题,以此为根基的结构金融法理论则高度重视最优金融体系业态结构在推进金融公平中的中介作用,通过结构金融法理论指导金融体系业态结构改革成为破解我国金融不公的重要途径。

最后,金融体系业态结构是实现金融安全的必然选择。这是由于:一方面,从静态的视角观之,直接金融和间接金融及其内部的随机组合结构,直接通过金融集中度的传导效应,对系统性风险的生成和金融体系的稳定产生影响；另一方面,以动态的视角观之,随着经济结构转型升级和供给侧结构性改革的深化,金融体系业态结构发展演变的总体趋势是直接融资比重的提升。而金融体系业态结构的发展变迁过程则可经由三条传导路径对金融安全产生影响:其一,随着金融市场的发展和直接融资的增长,传统银行资产在总资产中的比重将持续下降。银行存款资金的减少将削弱银行中介的纵向风险分担能力,从而使投资者的资产暴露于系统性风险之下。其二,金融市场的发达将激发银行通过市场交易获取资金的强烈意愿,银行经营的战略管理将由通过提升信贷管理技术降低金融资产风险,转变为以资产证券化转移金融风险。随着金融市场流动性的加速扩张,金融体系安全性将受到更大的考验。其三,在金融体系业态结构转轨的过程中,资本市场尚不发达,而银行退出留下的金融服务空白给民间金融和影子银行的进入提供了可乘之机,高企的利率和市场风险对金融体系安全带来极大的冲击。此外,金融结构变迁带来的货币政策与金融监管的错配,也是金融危机发生的重要原因。

2.金融资源配置结构

社会的分配结构是经济法的关注重点。①商红明:《作为经济法哲学基础的分配正义:以罗尔斯为中心》,《财经法学》2021年第6期。金融资源配置结构是指金融资源在各个企业、产业、区域以及不同性质、不同规模的市场组织之间,不同经济地位的公众之间的分布结构。金融资源配置结构的调整和优化是金融供给侧结构性改革的必然要求,具有高度的动态性和相机抉择性,不仅直接关乎金融效率、金融公平与金融安全等金融法价值目标,而且对经济领域供给侧结构性改革的开展、社会公共福利的保障以及社会意识形态的形塑等均具有间接的影响。

首先,金融资源配置结构直接决定金融体系的效率。一国的最优金融资源配置结构一定是将有限的金融资源高效配给到当下发展所急需的战略新兴产业和部门,从而最大化发挥金融服务于实体经济的能力,实现最大的金融增值的金融资源配置方案。以金融禀赋结构理论的视角观之,金融资源配置结构是金融发展的重要中介目标。在间接金融领域,中央银行、银保监会以及地方政府等推出的各种金融信贷政策,实际上就是国家以公权力的形式直接干预金融资源配置结构的重要手段。在直接融资领域,国家在上海证券交易所专门设立科创板,成立北京证券交易所,全面实行证券发行注册制改革等举措,对优化金融资源配置结构意义非凡。

其次,优化金融资源配置结构是金融法公平价值得以实现的必经之路。在一个完全自由的金融市场环境中,大企业和占有更多财富的市场主体往往占据更加优越的融资地位。由于其拥有大量优质资产和经营业绩,无论在间接金融还是直接金融领域,都可以相对容易获得融资。相反,由于受到传统信贷制度不完善和金融结构扭曲等因素的影响,我国大量的低收入群体、弱势群体、贫困区域的金融可达性和获取率一直不高。也就是说,当完全置于金融效率与金融安全的价值立场下,金融法的经济性功能凸显而社会性功能式微。②李安安:《收入分配改革中的金融政策工具及其法律配置》,《现代法学》2015年第1期。然而,金融绝不应当仅仅是富人的专属,为了充分发挥金融法的公平价值,金融供给侧结构性改革需要通过国家公权介入的形式,引导金融机构和金融市场向这些金融弱势群体、弱质产业和贫困区域适度倾斜金融资源,最优金融资源配置结构自然就成为金融法律调制的中介目标。

最后,优化金融资源配置结构是实现金融安全的应然之选。金融过度化往往对金融安全和金融体系稳定形成极大的威胁。所谓金融过度化,是指随着金融化程度的提高,金融化不能进一步促进经济增长、反而阻碍经济发展的现象。金融过度化包括总量金融过度化和结构性金融过度化两种情形。对A股上市公司的实证研究表明,中国不仅存在总量金融过度化的现象,而且存在严重的结构性金融过度化。③刘锡良、文书洋:《中国存在过度金融化吗》,《社会科学研究》2018年第3期。结构性金融过度化通常带来两方面的不利结果:其一,过度集中金融资源的产业、行业和领域产生局部性的金融资产泡沫,对实体经济形成严重的“挤出效应”④苏治、方彤、尹力博:《中国虚拟经济与实体经济的关联性——基于规模和周期视角的实证研究》,《中国社会科学》2017年第8期。,形成资金空转并引发金融风险；其二,其他剩余产业、行业和领域面临金融资源严重不足,这些企业为了生存,不得不借助于其他非正规的金融形式获取融资,并继而面临更高金融风险。金融过度化的表面成因可归结为金融机构的微观投资决策行为,而其深层次的原因则体现为金融资源配置结构的扭曲。在金融供给侧结构性改革中,完善央行前瞻性指引与货币信贷政策法律框架,对金融资源配置结构进行科学调制,是实现金融安全的重要保障。

3.金融调制组织法权配置结构

金融调制组织可分为两类:一类是以人民银行、银保监会等为代表的专业金融调制机构,这类机构的专属职能是对国家金融业进行宏观调控与市场规制；另一类是其他对金融业直接或者间接起到调制功能的国家行政机关和司法机关,如有学者提出最高人民法院的司法解释能够对金融业起到宏观调控的效果①鲁篱、凌潇:《论法院的非司法化社会治理》,《现代法学》2014年第1期。。司法审判通过法律适用与法律解释功能,也能促进金融监管法律法规的市场规制效果。②宋晓燕:《论金融风险控制的司法路径》,《中国应用法学》2019年第5期。金融调制组织法权配置结构不仅包括人民银行、银保监会等金融调制组织在横向(部门之间)与纵向(央地之间)层面的法权配置结构,而且包括其他对金融业实施监管的行政机关甚至司法机关等在横向与纵向层面的法权配置结构。金融调制组织法权配置结构从工具性价值和功能性价值两方面实现金融法的价值目标。

首先,金融调制组织法权配置结构对提升金融效率具有重要的工具性价值。现代金融监管必须实现从“监管限制产品或服务”的被动监管到“产品或服务引领监管”的主动监管。金融体系的复杂性与我国传统金融监管体制之间的尖锐矛盾,要求我们必须从整体性视角构建适应我国金融市场发展的监管体制。就目前来看,我国正处于由银行导向型金融结构向市场导向型金融结构过渡的阶段,在这个过程中,大量的资金会脱离银行体系进入金融市场；与此同时,羽翼未丰的证券市场又不能较好地满足实体经济尤其是中小微企业的融资需求。因此,大量的企业具有强烈的诉诸民间金融、互联网金融以及其他影子金融市场进行融资的意愿。根据金融产品或服务引领金融监管的基本原理,只有合理配置金融监管部门之间的法权结构,尤其是中央金融监管部门与地方金融监管部门之间的法权配置结构,才能有效提升金融监管的效率。从这个意义上来讲,纵向金融调制组织法权配置结构的优化具有客观必然性,地方金融监管权的适度扩张并非“赋权”,而应属于“复权”,即地方金融监管权适度扩张的法本质是地方金融监管权的理性回归。不难看出,现代金融市场的高效运行离不开金融调制组织法权配置结构的工具性价值。

其次,金融调制组织法权配置结构对最优金融体系业态结构的型塑具有重要的中介性价值和保障性功能,对实现金融公平意义深远。政府监管者不仅是市场秩序的守护者,更是引导者和协调者。截至2020年末,我国中资国有大型银行占银行业总资产的比重高达46.64%,而以广大农村地区金融业务为主的农村信用社占银行业总资产的比重则低至可怜的1.86%。③中国人民银行金融稳定分析小组:《中国金融稳定报告(2021)》,北京:中国金融出版社,2021年,第103-111页。要实现金融公平,就必须扩张后者在金融业总资产中的占比。然而,最优金融体系业态结构并不会自然生成。比如,民营银行的设立可以打破国家对银行的垄断,为民间金融充实我国金融供给提供阳光大道,但这样的金融体系业态结构的形成高度依赖于与之相匹配的最优金融调制组织法权配置结构(尤其是纵向层面)的塑造。

最后,金融调制组织法权配置结构是保障金融安全的政治基础。金融安全的一个重要前提是每一种金融业态均能接受适度的宏观调控和法律监管。从金融宏观调控法治角度来看,在后危机时代,随着金融和宏观经济之间关系的日趋复杂化,传统旨在维护价格稳定的货币政策无法同时有效实现金融稳定,根据“丁伯根法则”和政策比较优势原理,在货币政策的基础上纳入宏观审慎政策,形成“双支柱”调控框架,具有合理性与可行性。①马勇:《“双支柱”调控框架的理论与经验基础》,《金融研究》2019年第12期。在国际金融监管实践中,将金融稳定职能纳入货币政策框架已成为一种默契共识。“双支柱”调控法治框架得以建立和运行的一个重要前提,是金融调制组织法权配置结构的优化,只有形成最优金融调制组织法权配置结构,才能确保相应的金融业态均处于适度的宏观调控之下,从而保障金融安全。

三、从理念到制度创新：金融供给侧结构性改革的法治框架

中国供给侧结构性改革“同时具有市场基础、政府指引和微观调节的多维特征”②郑超愚、王春红:《中国供给侧结构性改革的宏观经济含义》,《湖南大学学报(社会科学版)》2017年第4期。。“法治的特性使它能够在供给侧结构性改革中起到激励约束作用。”③史际春:《以法治保障供给侧结构性改革》,《人民日报》2016年11月2日第7版。因应金融改革的范式转换,着眼于结构金融法理论聚焦的三大金融结构向度,金融供给侧结构性改革需要遵循从顶层法律理念的确立到微观法律制度设计的自上而下的实践进路。

(一)金融供给侧结构性改革的法律理念与基本原则

建立在金融深化理论基础之上的金融法律调制实践已经证明,金融法“三足定理”所指向的金融公平、效率与安全价值的平衡并不能自动实现,它需要具有能动的金融结构调制意识的最优金融结构理念予以指导。所谓最优金融结构理念是指,金融法律的制定与实施必须始终将最优金融结构作为其“法治锚”,即将最优金融结构作为金融法律调制的中介目标,从而维持实际金融结构与最优金融结构相一致,实现金融法律的公平、效率与安全价值的平衡。从法治的视角来说,最优金融结构理念的实现有三大要求:第一是高度遵循最优金融结构这一客观金融规律,最优金融结构由金融要素禀赋所决定,这就推导出最优金融结构理念内含的第一个基本原则——金融市场决定性原则；第二是在法律调制的过程中,必须保持对非市场失灵环境下的实际金融结构的容忍和定力,否则涉嫌偏离最优金融结构,由此推导出最优金融结构理念内含的第二个基本原则——金融市场理性推定原则；第三是为了实现对实际金融结构的有效调制从而使其无限趋近最优金融结构,法律的调制必须是统合施治,这就推导出最优金融结构理念内含的第三个基本原则——金融调制综合协调原则。以上三大原则也因此成为金融供给侧结构性改革的方法论向导。

首先,金融市场决定性原则为金融供给侧结构性改革提供了严格的科学性基础。诺贝尔经济学奖得主诺思曾言,制度提供基本的结构,人们通过这个基本结构来创造秩序并减少交换中的不确定性。④道格拉斯·C.诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,上海:格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社,2014年,第140页。然而,作为提供基本结构的制度,并不能任凭人的主观臆断而为所欲为,现代法治具有典型的“非人格化”特质。⑤王若磊:《信用、法治与现代经济增长的制度基础》,《中国法学》2019年第2期。科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。在金融供给侧结构性改革中,法律制度的制定与实施必须严格依循基本的金融规律,这是金融法治的科学性基础。金融市场决定性原则是指金融法在处理金融市场和金融监管这两种金融资源配置方式中,始终保持金融市场对金融资源配置的决定性作用。据此,金融供给侧结构性改革直接将依照实体经济要素禀赋所决定的最优金融结构作为其“法治锚”,所有的金融供给侧结构性改革法治实践都必须将维持实际金融结构与最优金融结构相一致作为其根本宗旨,通过结构金融法对实际金融结构实施科学的法律调制来释放金融法律所追求的公平、效率与安全价值体系的平衡。

其次,金融市场理性推定原则为金融供给侧结构性改革提供了坚定的意识论基础。推定也被称为假定,是一种重要的法律方法。通过推定,法律规则通常可以圈定法律的管辖范围,并且该推定直接与法律后果相关联。①赵树坤、张晗:《法律规则逻辑结构理论的变迁及反思》,《法制与社会发展》2020年第1期。推定也被广泛运用于法律原则的场域,比如民事法律责任归责原则中的过错推定原则,它向公众传达的法律立场是,立法直接将过错的证明责任分配给行为人承担而免去原告的举证责任。总之,无论是法律规则还是法律原则,推定所公示的“先入为主”立场都淋漓尽致地体现了法律在处理两种权益配置中的意识论倾向。结构金融法中的金融市场理性推定原则是指,当受制于人类有限理性而无法对基于实体经济要素禀赋所决定的最优金融结构进行客观计量的情况下,法律直接推定金融市场依然理性并不存在失灵的情况,金融监管不得恣意介入。金融市场理性推定原则是新时期政府与市场关系在金融治理领域的直接映射,坚持市场对资源配置的决定性作用,就必须牢固地把政府的金融治理限定于市场失灵的有限场合②刘辉:《论互联网金融政府规制的两难困境及其破解进路》,《法商研究》2018年第5期。,将适当性原则、必要性原则和禁止过度原则共同构筑起来的比例原则作为金融供给侧结构性改革的重要原则,特别是调控措施的力度、向度、强度,都要适度。在无法客观评判实际金融结构对最优金融结构的偏离程度时,国家公权力对金融市场的介入必须恪守谦抑性,以免造成对金融结构的二次破坏。

最后,金融调制综合协调原则为金融供给侧结构性改革提供了可行的方法论基础。金融调制综合协调原则是指在尊重最优金融结构的金融市场决定性原则基础上,对金融结构的法律调制必须注重金融政策自身、金融政策与产业政策、金融政策与财税政策等相关制度的衔接与配合,从而实现结构金融法对金融结构的最优调制绩效。如果说金融市场决定性原则是在金融供给侧结构性改革中贯彻“市场对资源配置的决定性作用”,那么,金融调制综合协调原则就指明了如何“更好地发挥政府作用”。在整个金融与经济互动发展的逻辑链条中,对最优金融结构的法律调制并不能依靠单一主体、单一手段而独立实施。就金融政策自身的法律调制来说,金融供给侧结构性改革不仅涉及对银行、证券、保险、信托、基金、期货等单一金融业态的法律调制行为,更涉及不同金融业态之间互动关系的法律调制行为以及在整个金融体系系统性风险锁定原理下的金融宏观审慎监管法律问题；不仅涉及商业性金融与政策性金融法律调制的统合配置问题,还涉及不同层次资本市场法律调制以及银行金融与市场金融互相协调驱动的法律调制问题。就金融政策与产业政策、财税政策协调互动的法律调制来说,金融供给侧结构性改革在金融结构的法律调制之外,还必须密切关注金融结构法律调制与产业、财税等经济结构的法律调制,妥善处理金融供给侧结构性改革的法治保障与经济供给侧结构性改革的法治保障之间的协调与呼应问题。此外,金融调制综合协调原则还应当保持对法律规范层面相互协调的法治问题的关切。③张守文:《经济法的法治理论构建:维度与类型》,《当代法学》2020年第3期。

(二)金融供给侧结构性改革的法律制度创新

在以最优金融结构理念为灵魂的金融供给侧结构性改革实践中,金融法律制度的制定与实施必须以结构金融法理论为指导,通过部门法律制度的创新与统合施治,充分发挥金融法作为领域法学的优势,对实际金融结构进行科学有效的法律调制。

1.金融商事法律制度创新

金融商法是金融交易最基本的法律依据,对金融结构的法律调制起到最基础的作用。金融商法主要是私法,以私法自治为最高原则。根据金融市场决定性原则和金融市场理性推定原则,国家公权力对金融市场的干预应当保持谦抑性,在私法自治的范围内,应当鼓励运用金融商法对交易秩序和交易结构进行法律治理。金融供给侧结构性改革中的金融商事法律制度创新,主要是在最优金融结构法治锚的引导下,针对实际金融结构相较于最优金融结构中生长不足、发展滞后、对金融交易贡献比例较低的金融业态,通过提供更为便捷和自由的金融交易识别法律制度、金融交易选择法律制度、金融交易违约预防法律制度、金融交易违约救济法律制度等,着力构建金融供给侧结构性改革的商法体系,服务于实际金融结构向最优金融结构的理性归位。

金融交易识别法律制度是商事识别法律制度的重要组成部分,其主要功能是为市场提供一个可判断的市场。①陈甦:《商法机制中政府与市场的功能定位》,《中国法学》2014年第5期。“金融效率越高,反映金融市场融资能力越强,对资本的创造和运用更加高效。”②龙海明、吴迪:《金融发展推动产业供给侧结构性改革的路径选择》,《财经理论与实践》2018年第4期。金融交易识别法律制度正是保障金融效率的基本前提,它包括交易主体身份识别、资信识别、财产归属识别、交易模式识别等法律制度。在新时期我国政市关系彻底转变为“使市场在资源配置中起决定性作用”的背景下,金融交易识别要强化政府由监护转向服务的市场识别功能。比如2019年《证券法》的出台明确了我国证券发行实行注册制,将公司首次公开发行新股的条件由原来的必须具备“持续盈利能力”修改为“持续经营能力”,突出证券服务中介机构在证券发行中的“看门人”角色,对提升直接融资在金融结构中的比重意义非凡。

金融交易选择法律制度是指通过一定的商事法律机制,促进金融市场机制发挥“扶优逐劣”的作用,其主要功能是为金融市场交易主体提供一个质量可靠的交易市场。在金融供给侧结构性改革中,金融商法可通过对金融商事担保法律制度的优化和金融交易基础信用法制环境的完善,促进金融交易市场的选择环境,从而推动相应的金融业态的发展,优化和调整实际金融结构。比如在金融商事担保领域,由于我国《民法典》并未直接规定让与担保物权,在证券融资融券交易的场合,现有的权利质权制度设计无法满足“强制平仓”的实际功能需求。未来可通过金融商事司法实践,在商事领域承认和引入让与担保制度,不仅有利于规范和保障证券融资融券交易,而且也能起到缓和过于刚性的“禁止流担保”规定的作用,对于促进直接融资具有重要意义。

金融交易违约预防法律制度是指金融法通过事先的制度安排,预防违约发生与违约规模扩大的制度。具体可设计三大层面的核心违约预防法律制度:一是底线预防法律制度,即适用于一切金融交易主体的法律制度,体现了对金融风险监管的最基本要求,比如交易流动性风险法律制度；二是重点预防法律制度,即对SIFI的违约预防法律制度,比如跨市场交易风险识别法律制度③刘辉:《股指期货与股票现货跨市场交易宏观审慎监管论——以国务院金融稳定发展委员会的设立为背景》,《江西财经大学学报》2020年第1期。；三是特殊预防法律制度,即针对特殊的金融企业群和系统性缔约与契约群的风险特质而设立的违约预防制度。总之,金融交易违约预防法律制度必须主动与合同法律制度相结合,从体系化、民事责任等诸方面予以完善。

金融交易违约救济法律制度是指金融商法用以解决金融交易纠纷的各种争议解决机制的法律制度的总称。其并不局限于诉讼与仲裁等形式,而应当是一个立体、多元的纠纷解决体系,包括金融机构的内部处理机制、社会组织(调解、仲裁、FOS等)的处理机制以及行政处理机制、诉讼。金融交易违约救济法律制度创新主要有两条进路:一是基础性金融交易违约处置法律制度创新,即适用于多个金融领域和金融业态的纠纷处理法律制度创新。比如中国人民银行出台的对其职责范围内以及跨市场、跨行业交叉性金融产品与服务的金融消费者投诉处理法律制度。二是特定金融领域和金融业态的纠纷处理法律制度创新。比如在债券违约救济法律制度方面,可在建立以“加速到期条款”为核心的市场化风险化解与处置法律机制的基础上,借鉴国外“庭外重组”程序构建我国的破产庭外和解制度,鼓励和保障救济方案的协商与达成,从而促进债券市场法律体系的完善,激发债券市场的活力,并达到调整实际金融结构的目的。

2.金融市场规制法律制度创新

金融市场规制法律制度从主体和行为等方面,对金融供给侧结构性改革中的金融市场业态结构和金融调制组织法权配置结构起到重要的调制作用。在金融市场业态结构方面,以金融市场优先原则为导向,金融市场主体规制法律制度可以最优金融结构法治锚为指针,通过适度放宽紧缺金融业态的金融市场主体准入标准,引导和强化该金融领域的市场竞争,从而实现提升相关金融交易和调整实际金融结构的目的。比如在我国银行金融体系中,可进一步创新金融市场主体准入法律制度,不断引导和开放民间资金进入银行市场,促进经营主体的多元化和竞争化。

金融市场秩序规制法律制度是调整国家在规制金融市场行为和秩序的过程中所产生的金融关系的法律规范的总称。由于金融市场秩序规制法律制度将金融交易行为直接纳入其规制框架,在金融供给侧结构性改革中往往具有立竿见影的金融结构调制效果。比如在间接金融领域,为了加大对中小微企业的信贷支持,有必要激发中小银行在中小微企业信贷市场的信贷投入。目前,中小银行资产业务发展的重要掣肘是资本不足,2019年12月2日,中国银保监会印发了《关于商业银行资本工具创新的指导意见(修订)》的通知(银保监发〔2019〕42号),鼓励商业银行通过发行永续债补充资本。进入2020年,银行永续债的发行主体已经由最初“试水”的国有大型银行与股份制银行转向以中小银行为主,并且发行速度显著加快。同时,人民银行创设的票据互换(CBS)工具,为中小银行发行的永续债提供了理想的流动性支持。不难看出,永续债与票据互换工具发行与交易法律制度的创新对于提升中小银行在间接金融中的结构性比重具有直接的影响力。

金融市场规制法律制度不仅能够调整金融市场业态结构,其本身也是金融调制组织法权配置结构的重要法律依据,并且据此对金融供给侧结构性改革中的实际金融结构进行法律调制。传统金融法在研究金融监管体制问题上,主要着眼于中央金融监管权的横向配置问题,对于中央和地方金融监管部门的法权配置结构关注较少。这与我国金融业经营体制的发展变迁过程密切相关:长期以来,在我国金融体系中,国有大型银行占据主导地位,中小银行和直接金融发展相对滞后,国有银行从总行到分支行的布局是一种自上而下的衍生体系,越往上走,金融资源配置的话语权越大。根据金融监管的侵入性原理①乔安妮·凯勒曼、雅各布·德汉、费姆克·德弗里斯:《21世纪金融监管》,张晓朴译,北京:中信出版社,2016年,第7页。,我国的金融监管体系呈现出一种“倒三角”的基本范型。然而,随着我国金融市场的发展,这样的金融监管权力结构体系已然背离了我国目前的最优金融调制组织法权配置结构,给契合中小微企业金融资源配置需求的金融体系的形成带来了监管体制上的障碍。比如,地方金融监管部门的缺失就是造成地方中小金融机构长期供给不足的主要原因之一。金融市场规制法律制度可以最优金融结构法治锚为其法律调制的风向标,通过建立起以金融委为主导的纵向金融监管协调机制②陈斌彬:《论中央与地方金融监管权配置之优化——以地方性影子银行的监管为视角》,《现代法学》2020年第1期。,灵活调整不同金融业态在中央和地方监管层面的法权配置关系,并且通过最优金融调制组织法权配置结构的中介性价值,助力对金融体系业态结构和金融资源配置结构的理性调制,从而实现金融供给侧结构性改革的总体价值目标。

3.金融宏观调控法律制度创新

金融宏观调控法是国家进行金融宏观调控过程中所涉及的社会关系的法律规范的总称。在金融供给侧结构性改革中,致力于对实际金融结构的法律调制,最优金融结构实际上就是货币政策制定者的名义锚,其所有的金融宏观调控行为都必须以此为中心,并且始终以金融调制综合协调原则为导向,统合多个宏观调控部门对金融结构实施法律调制,引导实际金融结构向最优金融结构理性回归。

我国传统货币政策中的再贷款、再贴现实际上就是典型的结构性货币政策,根据《中国人民银行支农再贷款管理办法》等专项再贷款制度以及《商业汇票承兑、贴现与再贴现管理暂行办法》等制度的规定,人民银行通过这些结构性货币政策可以对优先扶持的行业和产业等进行有针对性的金融结构调制。不仅如此,人民银行近年来出台的创新货币政策工具法律制度,特别是中期借贷便利(Medium-term Lending Facility,MLF)、定向中期借贷便利(Targeted Medium-term Lending Facility,TMLF)、抵押补充贷款(Pledged Supplementary Lending,PSL)、碳减排支持工具等新兴货币政策工具的管理办法,都特别突出了对中小微企业信贷、开发性金融支持棚户区改造等领域的倾斜性金融支持。“权利倾斜性配置行动是分配正义之经济法的现实表达”①商红明:《作为经济法哲学基础的分配正义:以罗尔斯为中心》,《财经法学》2021年第6期。,以金融供给侧结构性改革中的金融结构调制为目标,货币政策法律制度应当继续针对国家亟需配置金融资源的领域进行法律制度创新,支持相关货币政策工具的推出和运行。此外,货币政策法律制度还可与中国人民银行前瞻性指引法律制度相结合,治理金融过度化问题。

人民银行信贷政策管理法律制度的创新也是金融资源配置结构调整的重要手段。信贷政策管理有两种相向而行的实施路径:一种是限制类信贷政策,相关法律制度的根本使命是限制金融机构对此类贷款的发放。比如对高能耗、高污染和产能过剩等“两高一剩”行业的信贷限制。另一种是扶持类信贷政策,相关法律制度的任务是鼓励金融机构对此类贷款的发放。比如对中小微企业的信贷支持,可以通过建立反金融机构信贷歧视法律制度,为银行公平信贷提供良好的法治保障。同理,针对金融机构在农村地区大量吸收存款,但这些资金大部分通过金融机构内部资金转移定价的形式运用于发放城市贷款的情况,可借鉴美国《社区再投资法》规定强制信贷义务,针对大、中、小不同规模的金融机构设置差异化的强制信贷义务标准,从供给侧为农村地区金融资源公平配置提供法治保障。

金融宏观调控法律制度也服务于金融供给侧结构性改革中对金融调制组织法权配置结构的调整。根据金融调制综合协调原则,在宏观调控领域,对特定金融结构的法律调制需要多个宏观调控部门统筹实施宏观调控权,这就涉及宏观调控权的横向配置问题。在此亟需完善的法律制度内容包括两个方面:其一,除了人民银行、财政部、发改委、商务部、国家税务总局等公认的享有宏观调控权的部门以外,到底还有哪些部门可以享有宏观调控权?如何实现宏观调控主体法定?其二,就金融供给侧结构性改革来说,享有宏观调控权的部门如何在最优金融结构法治锚的指引下,通过综合协调实现对实际金融结构的法律调制。此外,尽管金融宏观调控权是一种决策权,不宜央地共享、纵向分权②邢会强:《走向规则的经济法原理》,北京:法律出版社,2015年,第174页。,但金融宏观调控行为的具体贯彻执行,需要在法治的框架下,对人民银行和地方金融监管部门针对具体调控与执行的职权问题展开制度设计。

综上,在结构金融法理论视域下,金融供给侧结构性改革需要完成对三种金融结构——金融体系业态结构、金融资源配置结构和金融调制组织法权配置结构的法律调制。在最优金融结构理念的指引下,金融法主要通过金融商事法律制度和金融市场规制法律制度对金融体系业态结构进行法律调制,通过金融宏观调控法律制度对金融资源配置结构进行法律调制,通过金融市场规制法律制度和金融宏观调控法律制度对金融调制组织法权配置结构进行法律调制。

四、结语

金融禀赋结构理论向世人展示了最优金融结构在金融发展和金融风险治理中的核心中间变量地位,要增强金融服务实体经济的能力并有效治理金融风险,经济体的实际金融结构就必须与最优金融结构保持一致。金融禀赋结构理论为党的十九届四中全会确立的金融供给侧结构性改革战略的实施提供了坚实的金融学基础,意味着我国金融改革从需求侧转向供给侧,从侧重于金融要素直接干预改为金融结构的法律调制的范式转换。

立于金融禀赋结构理论,金融法学在长期发展过程中,形成了结构金融法理论,其将最优金融结构法治锚作为金融法律治理的指挥棒和试金石,并提出服务于金融供给侧结构性改革的最优金融结构理念。该理念将金融市场决定性原则、金融市场理性推定原则、金融调制综合协调原则作为基本的原则范式和方法论遵循,指引金融商事法律制度、金融市场规制法律制度和金融宏观调控法律制度对金融结构实施科学调制。

霍贝尔曾言:“法律是一个动态的过程,在这之中,没有哪一种解决问题的方法可以永世长存,因此法律的功能之一就是关系的重新规定和期望的重新定向。”①霍贝尔:《原始人的法》,严存生译,贵阳:贵州人民出版社,1992年,第249页。金融供给侧结构性改革不仅意味着金融改革范式的转换,也标志着金融法学研究范式的革新和金融法律制度创新模式的重构。本文基于金融禀赋结构理论和结构金融法理论,为金融供给侧结构性改革提供了一种新的研究视角和分析进路,但这种“期望的重新定向”将是一个复杂的系统性工程,还特别依赖于金融工程学等学科知识在最优金融结构计量等方面的深入拓展,希望本文能起到抛砖引玉的作用,将金融供给侧结构性改革法治的相关研究引向更深的层次。