国家审计服务农业高质量发展路径研究

朱殿骅

(中央军委机关事务管理总局 服务局,北京 100009)

一、引言

农业是关系国计民生的基础产业,“三农”问题向来是党和国家工作的重中之重,农业现代化在“新四化”建设中具有基础性地位,农业高质量发展是新时代国民经济高质量发展的重要组成部分。实现农业高质量发展是一项系统工程,必须充分运用国家治理体系中的各项制度安排,实现决策、执行和监督控制子系统之间的有效联动。国家审计是国家治理监督控制子系统的重要组成部分,是党和国家监督体系中的一项重要制度安排,在服务农业高质量发展方面自然具有不可或缺的作用。《农业法》第三十九条明确,审计机关应当依法加强对用于农业的财政和信贷等资金的审计监督,为农业审计的开展提供了坚实的法律基础。2018年3月,根据《深化党和国家机构改革方案》,新组建农业农村部。与此相对应,审计署的农业审计司也更名为农业农村审计司。农业农村高质量发展是基于农业农村现代化目标下的理念、导向、动力、路径等全方位的根本性转变,以农业供给侧结构性改革为主线,以乡村振兴战略为抓手,深化农业农村融合、一二三产业融合、城乡融合,是更加注重质量、效率、公平和可持续的发展。农业农村高质量发展并不是农业高质量发展和农村高质量发展的简单加总,而是二者的有机结合、辩证统一。除了农业审计,还有涉农审计和农业农村审计两个概念。作者认为农业审计和涉农审计的涵义较为相似,涉农审计通常是从资金角度切入的,通常也称作涉农资金审计。历史实践表明,农业发展和农村发展之间是辩证统一关系,农业发展脱离不了农村,农村发展自然也脱离不了农业。为此,党的十九大报告中首次提出农业农村现代化这一概念。本文重点讨论的是国家审计如何服务于农业高质量发展,因而对应使用农业审计这一概念。农业审计是国家审计的一项重要内容,各级审计机关都相应设置有农业农村审计部门,为农业审计的有效开展提供了组织和人力保证。党的十八大以来,党中央和国务院高度重视农业审计工作,多次对农业审计工作进行决策部署,在《“十三五”国家审计工作发展规划》和《“十四五”国家审计工作发展规划》都有专门段落对农业审计的重点内容和方向作出安排。

当前,专门对农业审计进行研究的文献还相对不多。陆斌(2009)对涉农资金的内涵和审计需求进行了分析,进而分析了涉农资金审计存在的问题,在此基础上对今后一段时间开展涉农审计的技术路线和组织管理进行了分析[1]。李季泽(2011)分析了“三农”审计面临的风险挑战,提出应当以政策执行、资金项目和经济责任为抓手,发挥审计监督作用[2]。徐向真、陈文慧(2014)对我国农业政策审计中存在的问题进行了分析,运用主成分分析法和层次分析法对农业政策进行了评估,进而明确了农业政策审计的重点[3]。杨荣荣(2019)对农业专项资金跟踪审计的特点、规律、现状和存在的问题进行了分析,针对如何开展跟踪审计提出了对策建议[4]。在国务院及有关部门要求探索建立涉农资金统筹整合长效机制的背景下,和杰等(2021)对涉农统筹整合资金绩效审计进行了研究,分析了当前各级审计机关开展涉农统筹整合资金绩效审计的现状,同时围绕绩效审计需求和特征构建了一个绩效审计方法体系,并针对开展绩效审计提出了对策建议[5]。关于审计监督如何服务经济高质量发展,王爱国等(2019)[6]、任慧莉、陈希晖(2021)[7]等学者进行了探讨,但针对农业审计如何服务于农业高质量发展,当前还鲜有学者进行研究。

二、农业高质量发展的内涵

高质量发展是以满足人民日益增长的美好生活需要为目标,坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念,立足当下、着眼全局、面向未来的一种可持续发展,是相对过去重数量、轻质量的粗放型发展而言的一种全新发展理念和发展模式。高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题,关系到我国社会主义现代化建设全局,是对经济社会发展各方面的总要求。农业高质量发展是新发展理念在农业领域的具体体现,其内涵十分丰富,不同学者对其的理解和阐释不尽相同。汪晓文等(2020)认为,农业高质量发展的内涵包括了农业生产、消费结构的调整优化,质量和效率的提升,农民收入的增加和可持续发展能力的增强,核心在于从农业生产和供给入手,全面深化体制机制改革创新,进而实现农业转型升级和农业现代化[8]。寇建平(2018)认为,农业高质量发展就是要推进质量兴农、绿色兴农、品牌强农,加快构建以产地环境清洁化、农业投入绿色化、生产过程标准化、产业模式循环化、农业废物资源化、产品供给品牌化为主要特征的新时代中国特色现代农业产业体系[9]。张露、罗必良(2020)认为,农业高质量发展意味着由数量保障型转变为质量福利型,具有保产、高效、减量、增收等特征,具体表现为在提高土地生产率的同时确保品质,在提高劳动生产率的同时细化分工,发展环境友好型农业实现节能减排,通过多业态拓展实现农民增收[10]。张务锋(2018)认为,农业高质量发展主要表现为产业体系完备、市场竞争力增强、资源配置趋优、产能结构合理以及各类主体活力十足[11]。黄修杰等(2020)认为,农业高质量发展就是深入推进农业结构调整,优化生产力布局,突出农业发展的绿色化、优质化、特色化、品牌化,既要产得出、产得优,也要卖得出、卖得好,不断提升我国农业的综合效益和竞争力[12]。

当前,我国农业的主要矛盾已经由总量不足的矛盾转变为结构性矛盾,突出体现为质量效益和竞争力不高。具体体现在,农业仍然大而不强、多而不优,基础还不稳固,抵抗自然和市场风险能力较差;市场化组织化程度不高,产业链条短,全产业链收益低,国际竞争力不强;农产品结构性供过于求和供给不足并存,质量安全风险隐患依然存在;资源环境要素约束大,农业面源污染防治任务仍然艰巨[13]。针对当前农业发展的特点、规律和存在的问题,作者认为农业高质量发展应当包含以下五个方面的涵义,其中每个方面都有审计监督可以具体着力之处。

第一,在供给侧,调整优化产品产业结构和区域布局,提高农产品质量,确保粮食等重要农产品供给安全。当前,我国农业总量不足和结构性问题并存,农业的主要矛盾还是在供给侧。为此,要优化产品结构和产业结构,确保必保农产品自给水平,积极扩大紧缺农产品生产,适度压缩过剩农产品产能,通过加强粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区建设来调整优化农业生产区域布局,发挥区位优势,形成区域经济效应。推进高标准农田建设,继续加强农田水利工程建设,提升农产品生产标准化水平和主要农作物生产全程机械化水平,实施现代种业建设工程和种业自主创新重大工程,有序推进生物育种产业化应用,加快主要粮食作物品种更新换代。在当前和今后一段时期,我国所面临的国际形势仍然错综复杂,农业面临的风险挑战仍然严峻,需要通过增加供给总量、优化供给结构、拓展供给来源、提高供给质量,构建科学合理、安全高效的重要农产品供给体系,提升收储调控能力,来保证粮、棉、油、糖、肉等重要农产品供给安全。

第二,在需求侧,培塑本土农产品品牌,发掘个性化、多样化市场需求,加强优质农产品宣传推广,统筹用好国内国际两个市场。当前,我国已成为全球最大农产品进口国,农产品整体自给水平呈现下降趋势,对进口依赖程度不断加深。为此,要大力培塑包括区域公共品牌、企业品牌、产品品牌等内容的本土农产品品牌,提升农业生产企业的品牌意识,为农产品品牌建设提供技术、资金、政策和法律支持,提升本土农产品的市场竞争力。要加强科学营养膳食宣传,适度降低脂肪营养功能需求,提高碳水化合物营养功能需求,保持各类营养功能处于科学健康水平。要着眼人民群众的美好生活需要,不断发掘个性化、多样化、特产化、精致化农产品需求,连接需求侧和供给侧,实现本土特色农产品的产销结合。要统筹运用好国内和国际两个市场,规制跨国农产品垄断势力,在遵循世界贸易规则的前提下加强农产品反倾销管理,健全贸易救济和产业损害补偿机制,保护本国农产品市场,同时积极推进国内优质特色和高附加值农产品出口,提升国际市场占有率和影响力。加强境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区建设,支持国内大型农业企业走向国际。

第三,在投入产出上,坚持科技兴农,强化现代农业产业技术体系建设,提升农业人力资本水平,不断提高农业劳动生产率和土地产出率。与西方发达国家相比,当前我国农业的投入产出效率还相对较低,具体体现在农业劳动生产率、土地生产率等指标上,农业生产的机械化、信息化、智能化水平还存在显著差距。要坚持科技兴农战略,健全农业科技创新和技术推广体系,加快研发高端农机装备及关键核心零部件,加快推进农业机械化向全程全面高质高效升级,推动建设智慧农业,加快物联网、大数据、云计算、区块链、移动互联、人工智能等现代信息技术在农业领域的集成应用,大力发展智慧气象和农业遥感技术应用。加强转基因、基因编辑、染色体工程等现代生物技术在农业领域的应用和监管,在确保安全的前提下审慎推广。深化农业科技体制机制改革,通过改革科技计划体系、增加投入、支持创新联盟建设、提高科研院所自主权等措施加强农业科研体系建设,壮大农业科技自主创新力量。统筹农业高等教育和职业教育发展,提高农业科技人员专业化水平,加快培育新型职业农民速度,健全职业农民教育培训体系,把职业农民培养成建设现代农业的主导力量。

第四,在分配上,继续深化农产品市场化改革,健全多元化农产品流通体系,推动农产品加工转型升级,完善农业产业链和农民的利益联结机制,提升农业企业和农民获得感。从分配的角度看,高质量发展意味着投资有回报、企业有利润、员工有收入、政府有税收,市场在资源配置中发挥决定性作用,劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献,按贡献决定报酬。推进农业高质量发展,必然要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,深化农产品市场化改革,发挥农产品价格在资源配置中的信号传递功能,真正形成农产品供给结构与需求结构相匹配的供求关系。深化重要农产品价格形成机制和收储制度改革,坚持推进农产品市场定价,实行价补分离,综合运用最低收购价、竞价拍卖、临时收储等价格支持政策。健全多元化农产品流通体系,充分发挥电子商务作用,实现线上加线下的农产品流通渠道,推动农超对接、农校对接、农企对接,完善大型商超、农贸批发市场、冷链物流等农产品流通基础设施,大力发展农产品直接配送。推动农产品加工转型升级,统筹初加工、精深加工和综合利用加工协调发展,提升农产品加工转化率和经济附加值,提高农业企业投资回报率。完善农业产业链和农民的利益联结机制,推进农业产业链整合和价值链提升,鼓励发展股份合作,引入社会资本合作制,加强财政和金融支持,通过提高农民收入切实增强农民获得感、幸福感。

第五,在宏观经济循环上,保持粮食综合生产能力、粮食生产功能区面积等宏观指标总体稳定,加强农业和第二、三产业融合发展,畅通农产品生产、流通、分配和消费环节。高质量发展相对于高速增长而言,不再片面追求经济体量、数量,而是要实现数量和质量的辩证统一,在确保质量的前提下增加数量。农业高质量发展,应当在确保宏观经济体量平稳的前提下逐步提高质量,保持粮食综合生产能力、粮食生产功能区面积等宏观经济指标总体稳定,坚决守住18亿亩耕地红线。加强农业和第二、三产业的融合力度,强化农业科技和装备支撑,推动农业生产性服务业发展。大力发展县域经济,综合布局农产品加工业、乡村服务业,推动城乡产业协同发展,积极拓展休闲农业、农村电商等新业态。在遵循市场在资源配置中起决定性作用的前提下,积极审慎运用宏观调控手段,破解农业领域的市场失灵,积极适应和融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,充分运用现代信息技术手段,畅通农产品生产、流通、分配和消费环节。坚持绿色发展理念,贯彻“碳达峰”“碳中和”要求,大力发展绿色农业,加强农业面源污染防治力度,实现化肥农药零增长,积极推广高效生态循环农业模式,实现农业发展与生态环境保护的协同。

三、国家审计服务农业高质量发展的内在机理

国家审计是国家治理体系中的一项基础性制度安排,从属于监督控制系统,为执行系统服务,向决策系统提供反馈。国家审计以多元化的审计业务类型为载体,通过一系列的具体治理功能服务于农业高质量发展。

(一)国家审计具有行为威慑、态势感知、监督检查、信息传递、制度纠偏等治理功能

审计“免疫系统”理论认为,国家审计是一个具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统[14]。预防是“免疫系统”的第一道防线,指审计凭借其威慑作用和超然独立于经济社会活动的优势,对经济社会健康运行中存在的风险隐患起到预防和预警作用,从国家治理的语境中考察,预防功能具体由行为威慑和态势感知机制构成。对于农业审计而言,由于审计机关和审计监督对象对审计活动的可能后果拥有共同知识,因而审计制度本身能够对监督对象起到一定的威慑作用,能够时刻警醒农业领域履行经管责任的相关人员约束自身行为。通过开展农业审计,国家审计机关能够有效感知农业运行的宏观态势,及时掌握农业供给侧与需求侧的匹配状况以及农业宏观经济循环的顺畅情况等,并且第一时间发现潜在性、苗头性、倾向性问题。揭示是“免疫系统”的第二道防线,指审计通过专业的监督检查和调查活动来发现和揭示问题,即找准“病灶”。揭示功能具体包含监督检查和信息传递两项治理机制,二者之间是相辅相成的关系。审计的主责主业是监督,通过开展具体类型的审计业务和具体的审计项目来查错纠弊。从另一个视角来看,审计可以看作是一种弥合委托方和代理方之间信息差的信息传递机制,通过独立专业的活动对信息进行收集、整理、加工、分析和对外提供,为相关信息的完整性、真实性、准确性背书。通过开展农业审计,审计机关能够查找和揭示农业领域存在的各类问题,为下一步精准消除问题奠定基础,同时向审计委托人提供高质量的相关信息,解除审计代理人的受托责任。抵御是“免疫系统”的第三道防线,也是最后一道防线,具体指审计通过完善体制、健全机制、规范制度来抑制和预防经济社会运行中的各种问题,促进提高治理绩效,具体体现为国家治理中的制度纠偏机制。在农业审计中,通过对审计揭示问题的整改,将农业经济运行中产生的偏差纠正到正常轨道上来,同时通过健全相关领域的体制、机制和完善政策法规制度来堵塞漏洞,从源头上防范和遏制偏差的产生。国家审计服务农业高质量发展的内在机理如图1所示。

(二)国家审计拥有丰富的审计业务工具作为治理功能发挥载体

国家审计制度恢复建立近四十年来,审计业务类型不断丰富和完善,形成了包括财政审计、金融审计、企业审计、政府投资项目审计、政策措施落实情况跟踪审计、领导干部经济责任审计、领导干部自然资源资产离任审计和专项审计业务调查等在内的审计业务体系,为发挥治理功能提供了有效载体。在这个国家审计业务工具箱当中,各个审计业务类型都在农业审计中得到广泛运用,为审计服务于农业高质量发展提供载体。财政审计是最为传统的审计业务类型,对涉农财政资金的筹集、分配、拨付和使用情况的监督是农业审计的主责主业。2017年8月,国务院办公厅印发了《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》,提出建立涉农资金统筹整合长效机制,为加强财政支农政策顶层设计、优化财政支农投入供给、推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合和理顺涉农资金管理体系提供了具体指导。在涉农资金统筹整合的背景下,财政审计在农业审计中的基础性作用更加凸显,既能着眼微观对财政资金使用情况进行监督,又能从宏观上为优化涉农资金投向投量、优化农业产业结构和区域经济布局提出建议。政策措施落实情况跟踪审计是近年来国家审计机关探索开展的全新审计业务类型,在促进政令畅通、推动重大政策措施落实方面发挥了重要作用。农业高质量发展的方方面面都要落实到具体的政策措施当中,通过开展政策措施落实情况跟踪审计,能够确保涉农政策得到有效贯彻执行,通过“政策项目资金”链路转化为具体的发展成果。领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计是独具中国特色的审计业务类型,二者区别于其他审计业务类型,以经济活动为基本对象,以经济责任和自然资源资产经管责任为抓手开展监督,有效突出了领导干部在经济活动中所担负的责任。农业作为传统第一产业部门,在区域经济发展中具有基础性地位,农业经管责任是领导干部经济责任和自然资源资产经管责任的重要构成。因此,领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计自然也是农业审计的两项重要业务工具。对于金融审计、企业审计、政府投资项目审计等传统审计业务类型,在农业审计中同样发挥着重要作用。例如,农业高质量发展离不开健全的农业金融政策和体系的支持,开展农业金融审计是完善农业金融体制机制、提升农业金融服务农业高质量发展贡献率的有效途径。专项审计调查则是审计机关的一项特殊业务类型,相比于其他审计业务,专项审计调查并不以揭示和查处具体财经违规违法问题为目的,而是侧重从宏观上、体制机制层面揭示财经管理方面存在的问题,在深入调查分析的基础上有针对性地提出专业的政策建议。专项审计调查在农业审计中同样得到广泛运用,通常和政策措施落实情况跟踪审计等业务类型相结合。

图1 国家审计服务农业高质量发展的内在机理注:当前绩效审计和碳审计并非单独的审计业务类型,而是作为一项审计理念或审计概念融合在其他具体审计业务类型之中。

四、我国农业审计面临的问题

从审计署公开发布的审计结果公告中,可以对当前农业审计工作的开展情况作出基本概括。表1对2018年以来审计署审计结果公告中披露的与农业审计相关的问题进行了总结归纳,对关键词进行了提取。在总结分析农业审计工作实践的基础上可以发现,当前农业审计工作主要存在以下五个方面的问题。

(一)审计切入视角政策项目资金链路未贯通

政策和科技是农业发展的两大驱动力,其中科学合理的政策对于农业高质量发展具有基础性和保障性作用。作为审计监督对象的经济活动,沿着政策项目资金的链路传导,逐渐由宏观到微观,从抽象到具象。当前,农业审计在切入视角上还更多地关注于项目和资金,对农业政策的关注还不够,在监督视角上相对缺乏战略性、宏观性和整体性。党的十八大以来,国家审计机关高度重视农业审计工作,注重从政策执行、资金使用、项目实施和资源利用等方面推动农业重大政策措施落实。《“十三五”国家审计工作发展规划》和《“十四五”国家审计工作发展规划》都专门对农业审计提出了要求,明确了审计监督应当重点聚焦的农业政策领域。从审计工作实践来看,当前农业政策执行审计紧紧围绕农业现代化建设,聚焦粮食储备轮换、耕地保护、高标准农田建设、农业水利设施建设、农业技术装备建设和信息化建设、脱贫攻坚等政策措施落实情况,取得了一定成效。但是总体上看,政策执行审计的覆盖面还不够,粮食安全、种质资源保护开发利用、农产品收储价格、农业补贴、农业绿色发展等政策方面还未形成有效覆盖,政策执行审计和财政审计、专项审计调查之间的联动性不够,审计监督更多地沉淀在项目和资金层面,政策项目资金链路仍未有效贯通。

表1 2018年以来审计署审计结果公告中披露的与农业审计相关的问题

续表1 2018年以来审计署审计结果公告中披露的与农业审计相关的问题

(二)微观监督内容绩效信息占比相对不足

现代国家审计发展的一个重要标志就是监督内容从合法性、合规性向公平性、效率性、 效果性等绩效信息拓展。近年来,国家审计机关积极探索开展绩效审计,将绩效理念融入日常审计监督当中,并探索开展了涉农统筹整合资金绩效审计等一系列专门的绩效审计业务,在提升资金使用效益等方面取得了显著成效。但从整体上看,绩效审计业务在农业审计中的占比还相对较低,从审计结果公告中披露的信息可以看出,合法性、合规性仍是审计关注和揭示问题的主要方面。农业审计具有较强的专业性,完善的绩效指标体系、准确的量化信息获取、科学的数据分析运用是做好绩效审计的前提。当前农业绩效审计工作仍处于探索阶段,尚未形成科学规范的绩效审计评价指标体系,缺乏专门的审计指南等规范作为指导,在一定程度上制约了绩效审计的有效开展。

(三)审计资源配置“融合式”监督开展不足

审计项目、审计组织方式“两统筹”是破解审计监督供需矛盾、提升审计工作质量效率的有效抓手。习近平总书记多次强调,要加强全国审计工作统筹。当前,在农业审计领域,审计统筹工作已经取得一定效果,在脱贫攻坚、乡村振兴等重大政策措施落实审计中实现了审计机关上下联动和审计资源全盘统筹,有效推动了相关政策的落地落实。但是,从审计项目的实施和揭示的问题来看,当前审计项目统筹的广度、深度还不够,在涉农政策的覆盖面上还存在一定差距,不同季度的审计结果公告中揭示的问题高度趋同。在审计组织方式上,融合式、嵌入式、“1+N”等监督方式运用还不够,预算审计、财务审计、政策措施落实审计、经济责任审计、自然资源资产离任审计、审计调查等审计业务类型未能实现有效整合运用,一定程度上制约了审计监督的效果,“一审多项”“一审多果”“一果多用”效果还不突出。以粮食储备领域为例,审计署于2017年对中国储备粮管理集团有限公司开展了财务审计,审计重点聚焦于集团公司和部分二级单位的财务收支、经营管理和落实中央八项规定精神情况,对粮食储备政策制度涉及较少,其他涉及到粮食储备的审计事项只零星分布在各个季度的政策落实审计之中。

(四)建设性功能作用发挥不够

新时代国家审计监督要立足批判性,充分发挥建设性作用,坚持“查病”“治病”“防病”一体推进,从源头上消除财经违纪违法问题产生的土壤。当前,从审计结果公告中看,农业审计在功能作用发挥上,仍然以揭示政策制度执行情况和发现违规违纪问题为主,在推动体制机制健全、政策制度完善方面发挥的作用还有所不足。当前政策制度虽然已经被纳入审计监督范围,但大多数还局限在政策制度执行方面,关于政策制度的科学性、公平性、效果性考量得相对较少。在相关的审计结果公告中,对审计揭示的违规违纪问题及其整改完成情况披露得较多,对审计提出的建设性意见建议及其采纳落实情况披露得相对较少。

(五)审计人员职业胜任能力有待提升

农业审计涉及到农业建设发展的全部要素和领域,政策制度繁杂,对审计人员的专业胜任能力提出了较高要求。当前,虽然各级审计机关设置有专门的农业农村审计部门,配备有专职的审计人员,但总体上看农业审计人员在专业胜任能力上还有一定的差距。一方面,审计人员对农业政策制度的理解掌握还不够全面、深入,在政策法规适用上还不够精准,制约了所提出审计意见的精准性,同时制约了从体制、机制层面提出对策建议的能力;另一方面,审计人员对信息化、大数据等现代化农业审计方法工具的掌握和运用上还存在着短板,农业审计数据分布较为零散,对跨层级、跨地域、跨系统、跨业务的农业数据的挖掘、整理和分析还不够,“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式的运用程度还不高,一定程度上制约了农业审计的质量效果。

五、国家审计服务农业高质量发展的路径

针对农业审计领域存在的矛盾问题,国家审计要更好地服务于农业高质量发展,需要在审计层次和内容上,聚焦政策制度和体系监督,发挥宏观管理功能作用,提升审计服务农业高质量发展的站位和层次;在审计业务类型上,深化绩效审计运用,夯实绩效审计有效开展的制度基础;在审计管理和审计工作方式方法上,加强审计资源整合,深入开展研究型审计,突出农业审计建设性作用;在审计主体上,加强职业化建设,锤炼和锻造一支高素质的农业审计队伍。

(一)聚焦政策制度和体系监督,发挥农业审计宏观管理功能

科学完善的政策制度体系是农业高质量发展的必要保证。新形势下,农业审计要聚焦政策制度和体系监督,坚持以问题为导向,坚持“查微观”和“促宏观”相统一,充分发挥农业审计的宏观管理功能,促进相关体制机制健全和政策制度完善,从源头和根源上破解矛盾问题。一方面,要加大农业政策措施落实审计力度,在聚焦脱贫攻坚、乡村振兴等、生态环境保护等重大政策措施执行情况的同时,深化拓展农业政策措施落实审计覆盖面,将确保粮食安全、农产品集中收储、种质资源保护开发利用、农业绿色发展、惠农补贴等政策措施的执行情况也纳入审计监督范围。在政策措施落实审计中,不仅要回答“是与否”的问题,通过审计揭示政策措施是否得到贯彻执行,还要回答“好与坏”的问题,通过审计反映政策措施执行的最终效果,是否实现了既定的政策目标,涉及不同区域的政策措施是否有效兼顾了效率性和公平性等。另一方面,要加强体系性监督,定期选择农业中的一两个具体行业领域,集中审计力量和资源对其开展解剖式、系统性的监督,全面系统揭示该行业领域的矛盾问题和短板弱项。

(二)深化绩效审计运用,健全农业审计绩效指标体系和制度规范

新形势下,农业审计要为农业高质量发展服务,不能仅关注于资金使用的合法性、合规性,更要向经费使用绩效和政策效果聚焦,通过审计监督准确揭示绩效水平,并有针对性地提出改善绩效的意见建议。首先,要健全农业审计绩效指标体系,充分吸收借鉴行业部门开展绩效管理和绩效评价的既有成果,针对具体审计领域和审计业务有针对性地选取绩效指标,合理确定指标权重,充分听取有关单位和部门的意见建议,确保绩效审计指标体系的科学性。其次,要健全农业绩效审计制度规范,分行业领域编制绩效审计指南,对审计目标、审计方法、审计程序、审计内容、审计标准和结果运用等内容作出具体规范,为审计人员有效开展绩效审计提供充分指导,提升绩效审计工作的规范化水平,确保审计结论的科学性和公信力。最后,要定期选取具有代表性的农业绩效审计典型案例,对审计项目开展过程进行复盘剖析,总结好的经验做法并予以固化,及时向全国审计机关推广。

(三)加强审计资源整合,实现融合式、捆绑式、嵌入式审计监督

当前,审计供需矛盾仍然十分突出,一方面是审计“全覆盖”要求以及党和国家赋予审计的新使命新任务,另一方面是有限的人力、时间等审计资源,这就要求审计自身从供给侧发力,通过加强审计管理、统筹整合审计资源实现提质增效。各级审计机关要贯彻落实审计项目和审计组织方式“两统筹”要求,积极探索开展融合式、捆绑式、嵌入式审计监督,打破传统审计业务类型的疆界,实现不同审计业务之间的有机结合,提高审计资源的成果转化率。要摸清审计对象底数和审计需求,科学做好审计计划编制,打破区域、部门和分工的限制,从源头上避免对同一行业领域、同一单位、同一事项的重复审计监督。以财政审计为依托,有机嵌入预算审计、政策措施落实审计、绩效审计,统筹安排领导干部经济责任审计和自然资源资产离任审计,真正实现“一审多项”“一审多果”。深入拓展大数据“智慧审计”方式在农业审计领域的运用,通过“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式为农业审计提质增效,通过后端系统性的数据分析,为前端现场审计找准“靶标”和“病灶”,提高审计监督的精准度和效率性、效果性。

(四)深入开展研究型审计,充分发挥农业审计的建设性功能作用

《“十四五”国家审计工作发展规划》中提出,要积极开展研究型审计,转变审计思路,既要善于发现问题,更要注重解决问题,发挥审计的建设性作用。农业是立国之本、民生之基,农业政策制度是一个有机整体,涉及到的具体政策种类繁杂,每一项农业政策的出台都关系到国计民生,这对审计人员的政策研究和应用能力提出了较高要求。一是要定期开展专题研究,集中组织审计人员分类别分领域对农业政策制度进行系统研究学习,邀请相关行业主管部门、高校和科研机构的专家学者进行授课辅导,提升审计人员对农业政策的掌握程度,增强审计人员发现问题、提出问题、分析问题、解决问题的能力,为农业审计工作的有效开展奠定理论和政策基础。二是要充分运用审计调查这一审计业务工具,对尚未取得成熟审计经验的领域从专项审计调查着手,重点放在发现普遍性、倾向性、潜在性问题,深入分析问题背后的深层次原因,通过专项审计调查报告提出加强宏观管理、完善法规制度的审计建议。在发现重要问题线索需要深入调查时,可以由审计调查直接转入审计阶段。三是要充分运用大数据审计方式,加强对审计数据的综合分析研究。加强农业审计数据库建设,统一规范行业数据标准,加强审计数据质量的源头管控,将分散的审计数据整合起来。提升农业审计人员的信息化审计能力,加强对农业审计数据的综合分析研究,从数据中发现问题、分析问题、挖掘线索,提升信息化对农业审计的贡献率。

(五)加强审计职业化建设,打造一支专业化、高水平农业审计队伍

一支专业化、高水平的审计人员队伍是有效开展农业审计工作的必要保证。新时代,各级审计机关要继续贯彻落实审计职业化建设要求,加强农业审计人员的思想淬炼、政治历练、实践锻炼和专业训练,提升农业审计队伍的整体水平。首先,要严把入口,公开招录和选拔一批具有一定农业专业知识背景、熟悉掌握信息化、大数据等技术方法的高素质专业人才补充到审计队伍中来。其次,要做好培训,统筹任职培训、岗位培训和继续教育,在农业审计一线识别、考察和锤炼干部。再次,要加强交流,选调一批优秀的审计干部到行业主管部门去交流代职,提升对监督领域的了解和认知,同时从行业主管部门选调一批优秀的干部到审计机关交流代职,有利于审计监督更好地发挥服务职能。最后,要探索建立审计人员退出机制,对于无法胜任岗位要求的审计人员,要根据实际情况采取调整岗位、调离原单位、免职、责令辞职、辞退等处理方式,涉及违纪违法的还要依法依规作出处理,确保形成能上能下的鲜明用人导向,保证审计干部队伍的专业性和纯洁性。