单位老旧小区治理中居民有效参与的困境与出路

任 燕,任育瑶

(西安财经大学 公共管理学院,陕西 西安 710061)

一、问题的提出

在我国,社区治理被视为国家治理的基础和重心,在国家政治版图上占有重要议程[1]。基层治则天下安。社区治理关系基层群众切身利益是否满足,关系党的执政基础是否稳固。单位作为计划经济体制的产物,既是一种经济分配体制,也是一种国家管理体制。改革开放后,伴随政治经济体制改革的不断深化,单位制逐步瓦解。作为单位制的遗存,单位老旧小区开始走向衰败,愈发难以适应社区居民的需求,成为当前城市社区治理的一大难点。2020年7月，国务院办公厅出台的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出，到2022年基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制；到“十四五”末，结合各地实际情况，力争基本完成需改造城镇老旧小区改造任务。通过这一举措，城市整体环境得到改善，老旧小区重新焕发活力，居民生活居住条件不断完善，幸福感与获得感大幅提高。

然而，随着我国城镇化进程的日益加快,社会流动性日趋加强,社会结构持续分化,居民的利益诉求更加多元。对于单位老旧小区来讲,社区居民休戚相关的核心利益逐步社会化,导致居民对传统单位老旧小区的依赖或依附变弱,社区逐步发展成为单纯居住生活的空间场域,这直接造成居民参与社区治理意愿不强、动力不足。此外，居住在单位老旧小区中的居民呈现出老龄化、文化程度与收入偏低等特点,导致居民在参与单位老旧小区治理过程中则呈现出参与意识薄弱、参与渠道不畅通、参与层次不高等治理困境,长此以往就会使社区治理与发展进入恶性循环。

在社区治理中,推进居民积极参与社区治理是国家、社会、社区和各类组织等有效推进工作的重要保障。对于单位老旧小区而言,由于其特殊的困难与矛盾,更应带动居民积极参与,让每一位居民群众都能成为老旧小区治理的最广参与者、最大受益者、最终评判者[2]。因此,建立居民的参与意识,激发居民参与动力,拓展居民参与的深度与广度,平衡好居民与社区的关系,不断提升社区治理水平就成为新时代单位老旧小区治理的重要内容，也是构建和谐社会、平安中国的基本要求。

二、居民参与社区治理的逻辑理路

居民是社区治理的主体。居民有序有效参与社区治理,既是社区治理的题中要义,也是加强和创新社区治理的客观要求,具有客观的价值诉求。加强和创新城市社区治理,构建基层社会治理新格局,要充分调动和激发居民群众的参与意愿与热情。因此,对公民参与社区治理的价值诉求与可行性分析是加强和创新基层治理的必然要求。发居民群众的参与意愿与热情。因此,对公民参与社区治理的价值诉求与可行性分析是加强和创新基层治理的必然要求。

(一)居民参与社区治理的价值诉求

1.促进基层民主政治发展的客观要求

居民作为社区治理的重要主体,是加强基础民主政治建设的重要力量。居民参与与基层民主政治建设二者相互补充,在加深居民参与积极性的同时,也促进了民主政治建设的有效发展。要在实践中学习和培养民主政治思想,使人民群众在经济、政治、文化等领域的民主权利得到保障。基层民主政治是居民有序参与基层治理的重要方式,在居民参与公共事务的过程中,激发了理解沟通、相互信任的理想[3]。在居民参与社区治理过程中对社区各项事务享有更多的权利时(如知情权、决策权、管理权和监督权等),才能充分调动社区居民的参与热情,居民才能更加积极主动地参与到基层民主政治建设之中[4]。

2.构建基层社会治理新格局的内在要求

构建基层社会治理新格局是新时代“中国之治”的新境界[5]。基层治理是社会治理的基础和重心,是推进国家治理现代化的重要内容。居民参与社会治理则是国家治理现代化的核心动力。首先,要完善居民参与基层社会治理的制度化渠道。制度完备、渠道畅通、法治健全的治理环境是提升参与基层社会治理效能的题中要义。在社区中,居民参与社区治理要实现稳定、规范、有序、长效,实现社区治理的有利格局,为构建基层治理新格局打下了坚实的基础[6]。其次,要充分发挥党建引领作用。以群众需求为出发点,完善治理制度创新与发展,从而带动群众积极参与到基层治理之中[7]。党建引领制度的完善,是激励社会力量参与基础治理的前提保障。最后,要推动社会治理和服务中心向基层下移。基层社会治理新格局的内在要求带动了居民的有效参与,也将“社会管理”向“社会治理”这一转变落到实处。

3.提升基层社会治理效能的现实要求

党的十九届五中全会提出了关于国家治理效能得到新提升的新目标与新要求,为基层治理提供了根本支撑[2]。提升社区治理效能是对新时代“以人为本”思想的基本要求。对于这一新目标,需要从迈向高效能治理、推进高质量发展、打造高品质生活、保障高水平安全等方面来系统把握其战略意蕴[8]。在城市发展中存在着诸多不平衡,尤其是对于新老社区之间的差距在不断拉大,在实践中需要提升精准化和精细化的社会服务水平。提升治理效能,重点在基层、活力在基层,难点也在基层,社区治理也是基层社会治理效能最直接、最根本的体现。

4.建设更高水平平安中国的时代要求

基层治则国家安。国家的安全与发展,离不开基层的稳定与和谐。新时代、新格局、新矛盾、新要求,赋予了建设更高水平的平安中国新的内涵[9]。治理和安全,犹如鸟之两翼,缺一不可。社区是人民群众生产生活的基本场域,社区的安定有序既是对人民幸福生活的价值追求,也是更高水平平安中国建设与国家高质量发展的关键。新时代,人们更加向往与追求美好生活,但无论是精神追求还是物质追求都离不开社区治理的和谐与国家的安全发展。当人们解决了温饱需求后,则会对安全有着更高的要求,安全成为了人们的需求底线[10]。在社区中,居民积极参与到社区的安全治理之中,当居民成为平安治理的参与者后,才能成为平安社区的受益者。平安治理是一种历史传承,治理中的幸福感和安全感是一种力量,是建设更高水平平安中国的时代要求。

(二)居民参与社区治理的现实依据

1.软硬结合的法律体系为居民参与社区治理提供法律依据

社会治理的核心是人民群众依法有序参与公共事务。法治是城市社区治理现代化的根本保障。从基层社会秩序维持和行为规范的视角出发,城乡基层社会特别是乡村社会对来自于习惯、传统以及经验等规制力量的普遍遵从与服膺。依法治理城市社区,必须遵从“硬法之治”或“显性制度”,但更为重要的是呼唤和信守“软法之治”或“隐性制度”。软法与硬法正成为现代法的两种基本形态。加强和创新城市社区治理,构建社会治理新格局,须要倚重硬法和软法相结合的法律法规体系。《宪法》赋予了我国公民依法享有管理、监督社会与国家事务的权利;《组织法》保障了人民当家作主的权利,与人民群众时刻保持紧密联系,积极听取群众意见与要求,充分展现了人民民主的特点;同时,城市社区治理更要充分发挥基层社会生活中普遍存在的大量软法规则的实际效力,如自治章程、居民公约等。可见,法治已成为基层治理中的群众共识,这种共识的形塑并不完全依赖于成文法意义上自上而下的外力强制介入,更是植根于基层社会共同体内部成员长期的生产生活实践。

2.基层群众自治制度为居民参与社区治理提供制度保障

基层群众自治制度是我国一项具有独特作用的基本政治制度。党的十八大以来,明确了新时代基层治理的时代定位、政治保障、遵循宗旨以及实践路径,擘画了新时代新阶段基层治理体系和治理能力现代化建设的蓝图。人民群众在所生活的社区内直接或间接地参与到社区公共事务及各项互动之中,发挥自己的决策、管理、监督等权利,培育了社区居民的主人翁意识。

在城市社区中推行基层群众自治制度,既是对居民群众参与水平与能力的提升,也是对整个治理模式进行更高水平的转换。基层群众自治制度以居民参与意愿作为出发点,是实现社区自治的第一要素和前提。城市社区中的自治培育了居民的公共精神,让居民能够超越个人层面,投入到公共事务之中。加强制度创新,用更切实有效的制度来保障居民更加安心地参与社区治理。

3.以人民为中心的发展思想为居民参与社区治理提供理论源泉

人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民既是历史的创造者,也是发展成果的共享者。坚持以人民为中心,把人民群众的美好生活需求作为目标,提升人民主体地位,并贯穿于我国新时代中国特色社会主义思想的各方各面,不断增进人民福祉、促进人的全面发展,扩大人民有序政治参与。实践永无止境,理论创新也是如此。新时代我国的社会治理理论有着严谨的理论逻辑、清晰的理论结构、丰富的理论内涵,在继承了马克思主义社会治理思想的同时,也对中华民族优秀的治理思想进行了传承与发展。新时代我国的社会治理理论深刻认识到基层才是人民群众生活的场域,只有深入人民群众,引导大家积极参与,才能增进民生福祉,从而实现我国未来社会治理理论的创新与实践的发展。因此我国的社会治理理论以人民为中心,重视民主,鼓励大家参与其中,兼顾了主体的差异,并使每一位社会成员都能成为基层治理的最大受益者和最终评判者。

4.社会组织健康发展为居民参与社区治理提供组织力量

社会组织是政府与社区群众的关系纽带,在培育社区稳定发展、提升居民参与能力、发挥社区服务作用、规范社区管理制度,加强对居民群众的引导,巩固党和群众的紧密联系中具有重要作用。中国特色社会主义进入新时代,国家多次强调基层治理要发挥好社会组织的作用,并多次在相关领域工作文件中提出具体要求。2020年12月,民政部印发的《培育发展社区社会组织专项行动方案(2021—2023年)》中明确提出,从2021年起,要开展为期三年的专项行动,推动社区社会组织高质量发展,在基层治理中更好发挥作用[11]。通过社会组织的参与引导不断推进人民群众参与基层社会治理的制度化渠道,培育居民社区归属感,让居民成为基层治理的中坚力量。社会组织作为沟通的桥梁,能把国家的关怀传送到群众当中,为群众办好事、解难题,提升人民群众的幸福感、参与感,推进社区群众一同参与到社区治理之中,提升社区治理实效。居民以社会组织为依托,参与到社区各项活动之中,享受社区提供的服务,从而也会对社会组织产生更进一步的认可和感知,在参与中激发各主体对社区的认同感,完善治理网络,壮大社区资本。社会组织在社区治理中为居民提供更好的服务与帮助,其自身能力也在进步一提升,将会成为推动社会基层治理的重要力量。

三、单位老旧小区治理中居民有效参与的现状与困境

随着城市化发展进程的加快,单位老旧小区逐渐成为了被遗忘的角落。我国城市目前有近50亿平方米的住宅小区,老旧小区就占据了其中的40%[12]。单位制解体后,在大的环境背景下,单位老旧小区慢慢走向衰落,甚至成为了城市社会发展过程中的一个诟病。新时代,我国进入深度转型期,机遇和风险共生,随着经济的发展，社会不断分化,人们的诉求呈现出个性化和差异化的特点,这也成为当前社区治理过程中的一大难点。与此同时,在单位老旧小区治理过程中,居民的有效参与同样也是社区治理的关键所在,本文以西安老旧小区的居民参与社区治理为例,对社区治理中的居民参与情况进行调研,以期能为其他地区老旧小区居民参与社区治理有所借鉴。

西安是世界著名的历史文化名城,是我国中西部地区重要的国防科技工业和高新技术产业基地。“一五”期间国家重点对西安进行城市建设,在156个苏联援建的重点工程中,有17项都布点西安,奠定了当地的工业基础。许多大型工厂建成,为了安顿单位职工,修建了不少单位小区。经过几十年的风雨历程,一些工厂依旧焕发自身活力为西安的发展贡献自己的力量,但还有一些在计划经济向市场经济转变过程中,由于技术、管理、观念等方面竞争力的不足已经不复存在。现如今,虽然一些工厂单位已不存在,但这些工厂企业的单位小区,依然是职工以及家属们居住生活的场所。2019年1月，西安市人政府办公厅印发了《西安市老旧小区综合改造工作升级方案》的通知。要以人民对美好生活的向往为奋斗目标，用3～5年的时间，对全市2000年前建成、具有合法产权、未列入危房或棚房区等拆迁改造计划、标准成套的老旧小区，根据实际情况和民意进行综合改造，完善长效管理机制。计划2021年6月前，完成绕城高速以内80%以上共1100个老旧小区的改造，到2022年基本完成全市具备条件的老旧小综合改造任务。随着单位老旧小区居住环境与条件改造升级的完成，小区居民享受到了实实在在的居住环境及条件改善带来的益处。但是日益多元的个体诉求却给老旧小区的社区治理带来了前所未有的挑战。因此，这此大批存在的老旧小区治理难题成为当地基层治理的突出问题。

(一)老旧小区居民参与组织建设薄弱,组织化程度较低

1.党组织引领作用欠缺

社区中不同居民群体构建的社区组织在共同参与社区治理的过程中会提升社区的凝聚力。社区组织或自组织的发展出现了不平衡不充分的矛盾,行政方面的依赖导致了居民诉求无处申诉,尤其是在政治引领方面,党组织发挥的作用未能充分展现,容易导致目标导向上的错位。

第一,党组织成员结构老化。单位老旧小区中的党组织成员在年龄、学历、自身能力等方面明显失衡,社区中党员年龄大多在四五十岁左右,文化程度偏低,他们在责任与阅历上虽然有着优势,但在思想和业务能力方面无法紧跟信息化时代的步伐,缺乏专业能力,党建工作方面也缺少创新,目光仅仅停留在制度层面,在组织建设方面停滞不前。一位有着30年党龄的党组织工作人员说到:

我们真的是跟不上时代的脚步了,各方面能力和现在年轻人相比差得远。前一阵有一位毕业的大学生说之前通过网络将党组织关系转移到社区但是一直没有成功,专门过来询问,平时负责办理业务的年轻工作人员那天刚好不在,我对网络那一套实在是两眼一抹黑,只能让他改天再来。身为社区党组织中的一员,因为自身能力问题没能做到时刻为人民服务(1)访谈资料:2021年4月11日Y社区党支部工作人员LJ.。

第二,党组织自身建设创新不足。老旧小区党组织成为了“悬浮性”基层组织,工作无法落地,在目标导向上容易产生偏差[13]。日常工作也只是停留在传统的工作模式之中,传达上级文件、完成上级下发任务等,无法真正从社区居民的需求出发开展工作。同社区出现的问题经过长时间的积累,无法在短时间内有效解决,物业公司往往不能从居民的需求考虑和处理问题。面对上述情况,党组织只是在居民与物业间进行调节,而未能加强自身建设、发挥自身作用。由于社区党组织对于社区居民的真实需求了解不够,自身党建内容和形式缺乏创新,这种协调引领功能的不足,导致彼此间交流不畅,长此以往降低了社区居民对社区党组织的信任度。

2.社区居委会行政化色彩严重

单位老旧小区中参与组织经常自谋发展,呈现出组织性薄弱的现象。社区在动员成员参与的过程中,社区成员与组织在参与到公共事务治理时,由于缺乏原生性的社会联系与规范的制度,上述现象更为明显[14]。社区居委会的构建与发展,通常是从行政层面出发,大多考虑的是生存资源,常常忽视了社区个体居民以及组织与社区之间的联动。在居民参与社区事务中,各主体间社区资本培育度低,最终导致居民与组织间的关系疏远,参与组织化程度欠缺。在采访到一位居委会工作人员时,该工作人员抱怨到:

我们也想多为居民办事,但是政府成天下任务,经常是5+2、白+黑,我们也很辛苦,实在是没有多余的精力去管别的事情了(2)访谈资料:2021年4月11日Y社区居委会工作人员LYH.。

社区居委会长期疲于应对行政事务,导致无法提供正常的社区服务。因此,居民时常产生不满,最终参与度降低。

3.社区自治组织功能结构不均衡

社区组织参与过程往往呈现出碎片化的特征。在单位老旧小区治理过程中社区自治组织碎片化的参与导致了参与的无序性以及参与组织化程度的不足。由于在单位的长期依附下,单位老旧小区的自治能力和组织建设的基础羸弱,居民参与呈现出“弱组织化参与”以及“参与的离散化”等特征。业委会以及社区文化等自组织,往往规模较小、组织结构与功能不平衡,经常导致岗位划分不明确,其自治性的初衷也往往被弱化。

正是由于社区自治组织在功能结构上的不均衡,导致这些社区组织的岗位职责划分并不明确,经常会因工作需要进行调动,无法为居民提供及时有效的服务。有时居民参与到社区事务与活动中后,却得不到重视,心理上就会产生失落感。采访到一位社区楼门长时,她说到:

我日常的主要工作就给居民传达消息,解决邻里间的矛盾。但是说实话我觉得我们楼门长的这个位置非常尴尬,高不成低不就,没有足够的权利去管理居民与社区事务。时间久了大家知道我没有办法帮他们解决问题,渐渐的也就没有什么人来找我,就感觉只是挂了名而已,在工作中没有任何成就感(3)访谈资料:2021年5月17日Y社区楼门长XXL.。

面对大量的公共服务、公共物品和空间维护等问题,社区组织往往心有余而力不足,虽然有资源支持的意愿,但条块分割、功能分散的行政部门难以担当起统合与兜底的重任,一些专业的社会组织也很少进入其中协助解决问题[15]。因此,在缺少统筹能力的组织下,单位老旧小区社会自治组织呈现出碎片化的特点,治理结构缺少稳定性。

(二)老旧小区居民参与意愿较为淡薄,全过程性参与不强

1.老年群体自身能力不足导致参与意愿较弱

居民的参与意愿是参与行动的基础和前提,但居民的意愿并不必然转化为实际参与行动。社区中的部分居民有参与社区治理的意愿,但全过程性参与不强,实际参与率也明显偏低。作为单位老旧小区,居民群体大多为单位职工及其家属,老年人占比较大,这些人群通常知识文化程度不高、收入偏低。对于社区公共事务及各项活动的参与能力自信不足,阻碍了居民参与社区治理的意愿与行为。当面对有关社区政策决策时,这部分居民认为自己无法作出正确判断,或无法提供有效的措施从而参与意愿动朵不强。在与该社区居民交谈时,在问到“当您遇到问题时,是否会主动向社区反映”时,有近一半的居民表示会反映,但在这类居民中,有大部分老人表示由于身体不便等原因,既使有反映的意愿,但要付诸具体的行动就很难,有些甚至不知道反映的途径与方式。有居民说到:

我们年纪大了,也没有什么文化,对社区很多工作也不了解,也没有这个能力,就不给社区工作添麻烦了(4)访谈资料:2021年5月17日Y社区居民HPE.。

2.年轻群体时间精力有限导致参与程度不够

对于社区的年轻群体和租户群体来说,部分居民有参与的意愿,但是全过程性参与不强。当这类群体在遇到问题时,一般会通过向居委会、社区物业或网络等方式进行反映和求助。在业主群中,当居民在群内反映所面临的问题和困难时,部分业主仅仅是在群众应和、“添油加醋”,并不能够提出解决措施或参与到问题的解决当中。一位家有学生的居民说到:

业主群里有人反映动不动就能听到拍球的声音,尤其是疫情期间有时管控严格,大家无法下楼活动,更是频繁。我在群里反映,我们这栋楼也有用户反映类似的情况或表达对这样的行为的不满,但是往往是一吐为快,并没有采取任何措施,工作人员也没有上门了解情况,最后就不了了之,很是寒心。时间久了,我们居民也就不愿意再管也不愿意参与到任何社区事务之中,把自家管好就行(5)访谈资料:2021年5月17日Y社区居民HY.。

同时由于中青年这类人群日常忙于工作、事业与学业,没有充足的时间与精力全程性的参与其中,在反映问题后,并不能参与到问题的解决过程,只是等待最终的结果。如果长时间未能解决,最终就导致了上述的不了了之。

3.居民社区情境感体验较差导致社区认同感偏低

在调研中课题组发现,参与意愿是否强烈和社区情境体验息息相关。在《社会行动的结构》中,帕森斯将行动处境划分为两种类型:一种是行动者能够控制的,叫作手段;一种是行动者不能控制的,叫作情境条件[16]。在该社区中,主要通过居民对社区各项工作的满意度来反映社区情境体验。社区居民反映,对该社区的基层工作和便民利民方面的工作满意度低。由于单位老旧小区居住环境较差,基础设施不足,社区情境体验随着社区满意度的降低而下降,最终导致居民参与意愿不足。反之,当社区居民对社区工作的满意度提高后,居民内心的认同感也随之增强,便能够主动参与到社区治理中来。一位刚来到本社区工作的年轻小姑娘说:

我其实很能理解居民的心情,作为工作人员的同时,我也是所居住小区的一员。在这段时间的工作中,我感受到了大家确实在社区参与中存在参与意愿不足的情况。我有时也在想,换位思考很重要,只有当社区和社区工作人员以身作则,提高自身素质与能力,要有倾听居民实际需求的耳朵,解决实际问题,不脱离群众,才能拉近与社区居民的距离,彼此间获得信任。今后我们需要做的就是在做好自身工作的同时,培养社区居民的参与意愿,让每一位居民都能成为社区的“主人”(6)访谈资料:2021年4月11日Y社区工作人员YXF.。

(三)老旧小区居民参与方式被动,参与信息不对称

1.社区居民协同共治观念薄弱,参与方式较为被动

居民参与社区治理可分为主动参与和被动参与。在主动参与的过程中呈现出较强的自主性,扮演着社区主人的角色。但被动式的参与,通常是在社区居委会或业委会等组织的要求规定下参与到社区活动中来,没能形成协同共治的观念。单位老旧小区居民主要是以被动的方式进行参与,是一种执行性参与。如,小区居委会和物业根据上级的安排与安全条例,禁止楼道堆放杂物、停放自行车,并逐层下达,最终通过在居民楼内张贴通知或是在业主群内进行公告。居民按照通知或公法要求,进行楼道内杂物清理,规范停放的车辆。随后社区物业和居委会再进行二次清理和检查。在采访到一位正值事业发展期的男性居民时,说到:

关于社区的会议或举行的活动实在是没有兴趣参加,上有老下有小,每天单位的事情也忙的晕头转向,实在是没有过多的精力关注这些。一般社区通知相关事宜会在公示栏张贴通知,或是在社区群里发消息,我们一般也就是看看。除非是一些强制性的,楼长亲自通知必须要参加的,我们才会去露个脸走个过场,都是很被动的,去和不去其实结果没有多大的区别(7)访谈资料:2021年5月17日Y社区居民RQ.。

这种社区和政府起主导作用的治理方式,在治理能力不断完善的过程中,已不能满足社区居民的需求。

2.社区服务平台搭建不完善,信息交换出现偏差

随着信息化的发展,社区一些信息与通知会通过线上与线下相结合的方式发布。但在事情紧急或时间紧迫的情况下,往往会采取线上的方式通知。对于小区公告栏张贴的通知很少有人驻足观看,年轻人大多是匆匆经过无暇顾及。仅有一些老人会关注张贴的通知,但由于张贴的通知字体较小,老人群体有时也是草草浏览,略知一二。对于线上的通知,如微信群、QQ群,社区老年人居多,大多没有智能手机,也不会进行软件的使用,无法获取这一途径的信息。有时也只能通过邻里间的交流获取信息，从而导致信息的不对称与偏差。这种信息不对称的情况严重影响了居民对社区的信任以及参与社区活动的积极性。对于年轻群体而言,由于平时忙于工作学习,当了解到社区开展的活动和事务时,也没有时间参与。清华大学的罗家德教授在研究中发现社区治理中面临的最大的难题就是自上而下的服务供给与社区居民自下而上的真实需求之间难以衔接。一位在社区工作20余年的工作人员说到:

我们也在不断了解社区居民的需求,但是大家的需求一天一变,我们想要提供居民所需要的服务,但是计划赶不上变化,真的是太难了(8)访谈资料:2021年4月11日Y社区工作人员WJX.。

(四)老旧小区居民参与内容较为有限,参与广度和深度不够

居民参与社区治理的内容影响着居民参与的积极性,而参与的深度与广度决定了居民参与的质量与水平。对于参与广度而言,主要是指主体的广度和客体的广度:主体广度主要是指参与过程中居民的数量、社区组织的数量等;客体的广度一般指参与的内容与种类。参与的深度则包括了治理层次、参与的影响力、有效性和持续性。

1.活动内容单一,参与广度不足

在参加社区活动的居民中,大多是中老年人,很难看到年轻人的身影。与政治经济类活动相比,居民参与文娱类活动的积极性更高,在一些居民中还存在对公共决策以及活动缺乏了解的情况,从而对社区治理工作产生怀疑,冷漠面对治理内容,长期以来就会造成参与人员较少的现象。参与社区活动不仅仅要扮演热情的“观众”,更需要成为聚光灯下的“主角”,从计划、讨论,再到决策、执行,都需要居民实实在在的参与。社区居委会工作人员说到:

由于疫情的关系,近几年很少组织这样的活动。疫情之前还会在节假日组织文艺演出,参加的大多还是老年人,广场舞、太极拳、唱歌、乐器,身为老陕甚至一些老人还会吼上几句秦腔。类似这样的文娱活动大家的参与度还是较为积极的,但是每当组织开会、投票选举、讨论社区问题等政治性活动时,常常出现参加人数寥寥无几的情况,都会有各种理由借口无法参加。最后只能变成社区居委会、物业等社区工作人员的内部会议和活动(9)访谈资料:2021年4月11日Y社区居委会工作人员WXL.。

居民缺乏政治敏感性,对于有关顶层设计的活动并不感兴趣,更多倾向于文娱活动,同时社区活动参与群体偏老龄化,导致参与群体结构不均衡,从而导致参与广度不足。

2.参与持续性较短,深度有限

社区活动所呈现出的影响力以及持续性决定了社区参与的深度。在单位老旧小区中,由于社区居民普遍存在年龄偏大、学历偏低的特点,导致在参与过程中无法深入持久,从而影响了社区居民参与的深度。社区中一位年过70岁的老先生这样说到:

我们年纪大了,无论是精神方面还是身体方面都没有那么多精力去关心了解社区事务,能把自己顾好就已经谢天谢地了。尤其是涉及到社区经济、政治性的活动与事务,更是没有精力再去了解,我们不像年轻人可以通过网络的方式,只有等社区宣传,不是每一次都能介绍宣传到位,也不是每一位居民都能及时了解。这就造成了大家只是知道个开头了解个大概,至于后面结果怎么样,我们也不太关心(10)访谈资料:2021年3月6日Y社区居民JL.。

由于社区居民长期以来主人翁意识的缺失,以及受到传统“单位制”和“街居制”管理模式的影响,对社区大包大揽产生依赖,对于社区的重大决策等政治性事务表现出漠不关心的态度。同时社区在政策与制度的制定、方案的实施等方面没有很好的同居民群众进行分享或在宣传方面并不到位,居民没有参与感,上层带动性不足,参与的深度就得不到保证。

四、单位老区小区治理中居民有效参与的出路

(一)强化党建引领,筑牢居民有序参与治理的政治基础

1.强化政治领导能力,不断优化社区治理主体结构

在以往的社区治理中,主要是将社区干部与积极的社区成员进行联结,大多是行政动员,忽视了与大多数社区居民的联系。因此,在这种情况下,要优化社区治理主体结构,强化政治的领导作用。首先,要形成“社区——党支部——居民”的自上而下参与主体结构。将过去悬浮于社区的党组织落到实处。尤其是发挥党组织内部精英群体的作用,进行组织内部结构优化,改善条块分割问题,将过去的条块部门形成治理社区、服务居民的合力,合理进行人员和日常工作的划分,实现效率最大化。其次,加强党组织对单位老旧小区中的物业、居委会、业委会的领导,形成“一领三联”的治理结构,作为营利组织的物业公司、行政色彩严重的居委会以及职责模糊的业委会,都需要党组织的带头引领,确保组织行为规范。最后,要发挥党组成员的带动作用。在单位老旧小区中,由于社区的特殊性,更加需要重视与居民的关系,时刻关注居民的需求。党员同志要敢于“亮身份”,将社区参与的宣传工作融入到日常党建过程中,将社区工作与居民个人利益联结在一起,在思想上引领、在工作中推动、在方法上创新、在经验上总结、在形象上带动,时刻将社区公共利益与居民自身利益紧密相联,将社区工作与居民个人利益联结在一起,激活居民参与的内生动力。

2.增强支部政治功能,有效整合社区治理内外资源

支部的政治功能,在于为了什么人、干了什么事,核心是要以“人”为出发点。党对社区治理的政治引领主要体现在方向的引领上,要始终以中国特色社会主义为主要方向,使社区治理始终沿着正确方向健康发展,在社区治理中要有鲜明的问题、目标、价值和结果导向,不断提升党组织的领导能力。党支部在加强党员管理、加强政治学习的同时,也要扩大管理和服务对象,将支部职能社会化。一方面社区党支部要掌握一定的自主权,以免成为政府政策执行的工具,更应扮演联结社区与居民的“桥梁”的角色。另一方面,由于单位老旧小区的内部资源欠缺,党支部要加大外部资源引入力度,加强内部资源流动互补,通过资源整合实现居民的参与。除物质资源外,要积极汇集各方力量,整合人力资源。摒弃单位老旧小区陈旧观念,在人才队伍建设时,要内化新思想,融入新力量,要注重吸纳年轻群体,完善党组织青年队伍建设。加强组织成员自身能力,合理设置岗位、准确职能定位、明确日常职责,搭建合理的人力资源整合平台,提高人力资源利用率。

3.创新党建引领机制,增强居民参与治理意识能力

对于社区治理来说,党建的引领不仅仅是要发挥自身的作用,更要引领社区中的普通群众参与到社区治理中来。首先,要完善议事协商机制,党组织与居委会、物业、居民等主体多方联合,定期召开会议,听取群众意见、了解群众诉求,在协商中共同解决居民反应的问题,增强居民参与意识与能力。其次,要成立联动处置机制,在单位老旧小区中尤其需要进行环境改造、设施完善与服务提升的联动巡查与分析工作机制,定期召开工作例会,进行矛盾调解、互评互鉴。最后,要增强监督机制,组成一支由党员同志与居民群众共同参与的监督团队,对社区居委会、物业等组织进行评价监督,定期考核组织管理能力和服务能力,发挥党的组织优势和群众优势,通过党建引领社区动员实现居民共同参与,从而弥补社区居民参与意愿及动机不足的困境。

与此同时,“党建嵌入”[17]、“党建+治理”[18]等模式也是党建引领社区治理过程中不断创新的实践路径。在党组织自身作用的同时,需要有稳定的结构、有效的功能、可依赖的路径以及可持续的参与主体作为保障[19]。党建引领社区治理,就是“在基层党组织领导和基层政府主导下,社区居委会、社区居民、市场组织、社会组织等主体,基于社区发展的公共利益,通过强化彼此认同、开展协商合作等集体行动,在有效提供社区公共物品、满足社区发展需求、提高社区居民生活质量的基础上,实现社区优良公共秩序的过程”[20]。培育新时代社区居民的公共精神,打破社区治理中的冷漠,以和谐、开放、共享的治理理念带动居民参与热情。在法律、道德、意识形态、协商机制等方面要有制度规范,理顺社区内各个主体的职责范围,建立正式与非正式机制,增强居民参与意识,提升居民勇于担当、善查良判的参与能力[21]。

(二)激发自治活力,释放居民参与治理的主体价值

1.充分尊重居民需求,积极搭建居民利益表达平台

在探索社区自治的路径过程中,要找准各方利益的结合点,在需求中找寻平衡,找寻社区居民多元化、个性化、差异化的利益需求。自治并不是完全与政府相脱离,而是要重新定位政府所扮演的角色,是一种群众、社区、政府间相互促进、相互推动与合作的新格局[22]。社区的建设与发展要以尊重社区居民需求为前提,根据不同群体的不同需求与特点进行多样化的自治。在单位老旧小区中,老年群体占据了很大的比重,他们对于日常社区事务活动参与、自身利益意愿表达往往由于身体原因或个人素质能力原因无法及时有效地进行表达参与。因此,在单位老旧小区治理中针对老年群体可以通过搭建互助合作的老年人服务平台,并进一步细分为区、街道、社区三级,开通老年人专线,专人负责,实现老年群体也能一键参与,随时随地表达自己的利益诉求。在各个社区成立志愿者服务队伍,除年轻的工作人员外,一些行动方便的低龄老人在享受服务的同时也可以成为志愿者队伍的一员,进行互助合作,做到平台畅通、服务及时。

与此同时,大力提升社区利益表达的组织化水平,积极搭建居民参与和利益表达平台,建立良好的居民互动关系,倾听居民心声,时刻关注社区居民诉求。在单位老旧小区中,可以搭建信息平台、参事议事平台,积极参与老旧小区改造规划方案的制定。生活在老旧小区中的居民更加了解改造与修复的重点,积极建言献策,表达自身需求,实现“民市民提、民事民议、民市民评”的自治方式,让居民自治“实”起来、“热”起来。将居民群众的利益诉求不断制度化、规范化,在单位老旧小区中,尤其要增强居民的知情权、参与权与表达权,发挥居民群众的自治能力,深入推进居民会议、议事协商、监督听证等民主决策实践,全面加强以自我管理、自我服务、自我教育为主要内容的民主治理实践。

2.持续推进赋权增能,不断完善基层自治机制

积极而富有成效的社区居民自治制度为居民的自治活动提供了制度保障。完善基层党组织领导社区居民自治机制,加深对社区工作的认知。理清各部门与组织的职责,制定权利与义务清单,理论与实践相结合,避免在实际工作中过度干预社区居民自治[23]。党和政府放权、赋能、归位,在社区治理、社区公共事务中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,着力推进基层民主制度化、规范化、程序化。

首先,要还权与民。还权是对居民自治的保障,是权力下沉到居民自身的重要方式。在单位老旧小区中选取居民代表成立社区自治组织,明确社区自治组织的工作机制,让日常工作框架更加细化,清晰明了。合理划分居民自治权,让居民在参与中真正被赋权,对社区内的重大活动、社区基础社区建设、社区运行经费等事项有足够的知情权、决策权、参与权和监督权。明确居民自治内容,居民的自治既是一种权利也是一种义务,比起行政色彩浓厚的政治参与,居民自治更具有志愿性,在树立参与意识的同时还要明确自己的参与义务。

其次,是赋能于民。居民的参与能力不是与生俱来的,而是在后天的实践锻炼中不断激发完善的。社区参与不足往往还是由于居民参与能力缺乏造成的,赋能则是赋予居民能量、激发居民潜能。在单位老旧小区中,由于外部条件落后,更要注重资源和场所的供应,保障居民参与的资源充沛、场所便利,才能为居民参与能力的提升奠定坚实基础。同时社区自治组织是居民参与的平台载体,自治组织的发展水平是影响居民参与深度和广度的直接原因,因此要培育社区资本,转变单位老旧小区行政色彩浓厚的工作方式,将部分资本投入到自治组织发展中来,提升居民参与社区自治的能力,不断激发居民自身潜能。

3.不断丰富参与形式,充分激发居民自治活力

鼓励居民开展自治活动,端正居民自治参与态度,培养居民的认同感。居民能否对社区自治有正确的认识和理解,是影响社区居民主动参与社区治理活动的决定条件。在单位老旧小区中,由于人口密度大、人口结构复杂、年龄跨度广,可以根据不同的群体进行不同方式的引导。针对年轻群体,可以通过网络、电视等媒介在学校、家庭、职场、社会进行全方位宣传。当这类社区居民看到与自身条件相似的其他个体在从事社区自治活动得到了积极的回应,便会产生参与的意愿,认为自己在参与中也能够得到相同的结果,从而激发居民自治活力。对于退休的老年群体,可以利用社区展板、开展讲座,搭建老年群体服务平台等多种形式进行宣传普及。退休的老年群体有足够的空闲时间发展自身业余爱好,社区可以进行丰富多样的社区活动并实现制度化与常态化,让平淡的退休生活也能充满乐趣,在活动中彼此沟通了解。

(三)健全法律体系,强化居民参与治理的法治保障

1.加强立法建设工作,不断健全居民参与治理法治体系

目前我国的法治环境整体上有了很大的改善,但对于城乡社区,尤其是乡村和城市单位老旧小区治理中法治化的程度还不够高。因此,要发挥法治的保障作用,用法治思维和法治方式推进社区治理,明确“尊法守法”的价值取向,厘清“执法司法”的路径选择,树牢“懂法用法”的法治理念,将制度优势转化为治理效能。“法治”在基层社区治理体系中的重要性愈发凸显。

通过“法治”实现社区有序治理,要从顶层设计入手,根据社区的需求和实际情况完善法律法规,将法律知识与法治实践结合,制定出适合单位老旧小区的制度政策与法律法规,让社区中各个主体、各项工作有法可依、有章可循。首先,要建立起立法联结点,听取基层群众意见,让居民参与能够进入立法过程。在立法前期通过开展座谈会、走访调研等形式,征询多方意见,以服务社区居民为立法基础,向社区居民说明立法目的,通过专业人员的朴实讲解征集居民意愿,形成居民参与下的立法工作。其次,倡导社区居民力量加入社区法治建设之中,丰富法治建设内容,让社区法治充满温度。社区的法治建设除了政府的主导还需要建立社区法律服务志愿者队伍,引导居民参与其中,集合社区中从事法律行业、熟悉法律业务的居民,为社区立法工作提供专业性的指导,有计划地实施社区法治工作。

2.创新法律宣传方式,稳步增强居民参与治理法治意识

由于社区类型不同,各个社区发展差异较大,尤其是单位老旧小区,居民大多是单位同事或关系较为紧密的“熟人”,在日常解决实际问题的过程中,往往存在着“晓之以理,动之以情”的现象,而脱离了“以事实为依据,以法律为准则”的法治思维。再加上社区居住的老年人居多,这类人群的法律知识相对欠缺、法治思维不强,在处理社区诸多事务与问题时,往往以道德标准或人情世故为依据,在参与社区治理中存在着一定的弊端。因此,在这类社区中,更应加强法治思维建设,增强法治观念、普及法律知识,倡导社区居民要养成心中有法、办事依法、参与靠法、遇事找法、解难用法的行为自觉[24]。除了以往的在社区宣传栏进行法律知识的宣传、开展法律知识讲座等方式外,还要运用信息网络等进行普法创新。在社区的网站上进行线上法律知识普及、成立法律咨询平台,在线下整合基层司法、公安、律师等法律资源,加强基层法律服务中心建设,推进法律服务体系下沉。同时加大法治宣传力度,针对不同主体,形成层级分明、重点突出的创新方法,从过去的教育型转变为服务型。

转变宣传思路,重点在于法治意识的疏导,不仅仅局限于简单的法律知识灌输,而在于培育居民的法律素养。在日常生活中能够用法律维护自身权利,保障自身安全,从而激发居民参与社区法治工作的热情。此外,在加强居民群众的法律意识的同时,也要提升领导干部的法治水平。作为社区的领导干部也要以身作则,带头学习法律知识、维护法律权威,提高运用法治思维和法治方法展开日常工作。

3.强化公约规范作用,有效构建软硬有机结合规则体系

加强“软法”与“硬法”的有效结合。在法治化的今天,国家治理体系中对“法治”提出了更高的要求,更加注重内部与外部相结合“软法”与“硬法”相结合。社区中的“软法”是基于社区内部为了便于沟通、协商而具有普遍性的制度规范。“硬法”则是一种刚性的、权力的象征,是通过严格的立法程序下所形成的具有强制性、威慑性、普适性的法律制度[25]。在社区治理和居民参与中,必须要在国家法律法规下进行,不能逾越这道红线。在“软法”中经常会出现重实际轻程序的现象,“软法”与“硬法”的相互结合,可以弥补双方的不足、相互补充,成为了社区治理的“左膀右臂”。

“硬法”为社区的发展提供了秩序上的保障。社区在“硬法”的实施中,要严格遵守国家出台的各项法律法规,不能出现任何偏差与侥幸心理。与此同时,推动“软法”在社区法治目标实现上的正面效应。通过“软法”的激励作用让社区各个主体达到一种多元平衡的状态。“软法”的实施主要是对社区自治范围内的事务进行规范,根据社区具体情况制定相应的“软法”,从而将治理与参与落实到位。要以“法治”增强保障。用更加长远的眼光发挥法治的稳定作用。要善于运用法治精神审视社会治理、运用法治思维谋划社会治理、运用法治方式破解治理难题,把社会治理纳入法治化轨道。

(四)注重德治教化,激发居民参与治理的内生动力

身为传统治理之道的德治,在新时代同样也是社区基层治理的重要手段。社区居民参与社区治理中遵循秩序与规则,并不全是因为法律的制约,也有心中的善意和道德。德治与法治不同,德治是一种隐性的基于对自身的约束与规范,是维系社区共同体精神的需要,也是社区共同体家园建设的底气[26]。

1.强化社会核心价值引领,厚植基层治理道德底蕴

在单位老旧小区中,党员干部要发挥模范带头作用,提升自身道德修养,赢得社区群众的广泛认可。社区居民在党员与社区的引导下,做到明是非、辨善恶、守诚信、知荣辱。大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神,深入挖掘和阐发中华优秀传统文化,为单位老旧小区治理提供源源不断的精神动力和道德滋养。

以社会主义核心价值观为主旨,在社区中加强社会功德教育,弘扬真善美精神。社区是由众多家庭组成的一个大集体,首先,要重视家庭教育,优化家庭环境。当小家团圆和谐时,大家才会稳定健康发展。其次,要注重知识教育,形塑社区居民优良的人格品质。学生群体通过老师的言传身教,形成积极主动、乐观向上的品质;中青年一代群体,要相互影响,加强社会责任感和职业道德建设;老年群体要提升个人品德,积极引导年轻一代弘扬中华民族优良传统文化,以身作则,厚植基层社会治理的道德底蕴。

2.发挥榜样人物示范作用,营造崇德向善社会氛围

弘扬社区模范代表,形成正能量的社区风尚,评选出“最美榜样”“社区楷模”等道德模范人物,进行公开表彰并颁发荣誉证书以资鼓励,积极引导居民学习社区模范典型,营造“见贤思齐”的社区氛围,在参与和治理中融入社会主义核心价值观。在社区中评选出“模范家庭”“文明家庭”等代表,宣传先进事迹,发挥感召能力,引领居民树立道德风尚。通过开展社区文明创建活动,丰富居民精神世界,提升社区治理的文化引领能力形成崇德向善的社区氛围。提升道德修养、增强感恩意识,感召居民充实精神世界、规范道德行为,让有德者有更多获得感。在社区中形成以点带面、以身作则、以德为邻的道德模式,让每一位居民都能找到社区归属感。

3.注重德治实践惯习养成,释放德治教化内生功能

社区的道德培育与教育,不能只是简单地喊口号、挂横幅,而是要将德治工作落到实处。在实践中,社区可以通过开展道德讲堂、百姓故事、经典传颂等活动,讲身边故事,学中华美德,让社区居民通过真实地学习与感受,用自己的力量影响他人,带动身边更多居民参与到德治的行列中来。

在单位老旧小区中,许多年龄较大的社区居民日常喜欢参加一些文体娱乐活动,社区可以通过组织文艺演出、观看露天电影等形式,在节目中融入中华民族传统美德、弘扬思想道德,选取的电影也可围绕德治教化的主题。在休闲娱乐中潜移默化地激发社区居民精神文明建设,鼓励居民积极主动地参与到社区活动之中。同时,在德治实践中,志愿者服务团队也是必不可少的一份子。将志愿者服务融入到社区治理的方方面面,关注社区中的孤寡老人、低保住户、残障人士,进行上门或一对一服务,解决社区居民内部矛盾与困难。让居民在点滴小事中感受德治的温度。

(五)依靠科技支撑,夯实居民参与治理的平台条件

1.加快社区数字化建设,优化居民参与治理的技术平台

新时代,互联网并没有拉远居民群众与社区治理的距离,而是为社区居民们打造了线上与线下相结合的参与平台。相对于新型社区,单位老旧小区在信息技术上的欠缺表现为“智治”上的不足。由于老年群体数量居多,社区大多还是依靠人力和传统经验解决问题的,效率底下、出错率高,部门间协调困难,在进行决策时,难以收集大量的信息与支持。因此,单位老旧小区更应该在“智治”上下功夫。扩大工作人员和技术人员数量,搭建居民参与治理的技术平台,关注社区中每一位居民的问题与诉求,将居民被动参与转化为主动参与,以“智慧”带动“治慧”,让居民主动树立主人翁意识。积极进行数字化平台和智慧社区建设。智慧平台在参与社区治理过程中具有传播政策、收集民意、解决民求的作用,也是居民参与社区治理的重要渠道。社区居民在平台中反映遇到的问题、表达自己的诉求,并且通过大数据进行整合、分门别类,将有同样需求、问题的人们汇集到一起,大家建言献策共同讨论。让社区居民参与到社区建设之中,成为社区的主人。

同时,针对社区的实际情况,通过大数据、人工智能等技术,打造“智能化、规范化、精准化”的智慧社区治理和参与体系,在社区资源与数据整合、问题分析、决策制定上进行能力提升,打造“智慧养老、智慧医疗、智慧教育”等社区公共服务平台,建立属于本社区的“15分钟服务圈”。

2.培育专业化技术人才,提升居民参与治理的平台效能

对于“智治”本身而言,需要不断用技术“赋能”。但是,由于信息与网络技术在发挥自身作用的同时,经常会出现偏差,走向对立的方向,产生了“负能”而不是“赋能”[27]。技术人才的引进必不可少,不能停留在“纸上谈兵”的状态。如单位老旧小区的院落环境、治安保障相对落后,引进技术人才,进行网络的建立与维护,将网络建设落到实处。在社区中搭建公共安全视频智能化建设,和“天眼”系统,实现社区全覆盖、24小时不间断的视频监控,提升社区共公安全,让居民在社区中生活的安心、参与的放心。要让居民在社区共治的参与中感受到“智治”的活力与效率。

科技的进步可以推动社会的进步,互联网、大数据、人工智能等技术的投入,给社区治理带来了新的动能。对于发展相对落后的社区、社区中的弱势群体,更应投入更多的精力与资源,给予更多的关心，充分彰显大数据技术下具有中国特色、中国形象和中国精神的新型智慧社区的“善感知、会喘气、有温度”[28]。