教育治理视角下成人继续教育舞弊风险的管控——基于舞弊风险因子理论分析

王 青

（湘潭广播电视大学 开放教育学院，湖南 湘潭 411100）

［关键字］成人继续教育；舞弊风险；治理

一、引言

当今世界是一个不断变化的世界，变化就意味着不确定，不确定就意味着存在风险。20世纪90年代以来，金融风险的发生和金融危机的频繁爆发，金融风险管理问题引起了社会、政府和金融界的高度关注。[1]风险是影响目标实现的不确定性因素。习近平新时代中国特色社会主义思想第三十讲中谈到，要把防风险摆在重要位置，要认识到风险是相互交织的综合体。在风险防控中要学会对风险源展开调查，提高动态监测、实时预警能力。[2]当前社会发展进程中，在追求质量和效益过程中教育领域也暴露出舞弊风险，其风险的发生如不及时管控，将会产生隐形、影响久远的负面影响。

二、当前成人继续教育存在的舞弊风险及治理意义

风险在各个领域都客观存在，国内学者倪娟等认为教育领域的教育风险是指在教育实行中，由社会、政治等各个领域及教育系统各种因素对于教育良性运行和协调存在损害性影响。呈现出教育主体在实现教育目标的过程中产生偏离教育目标的情况，具有负向性的教育发展态势。[3]

目前，成人继续教育主要形式是成人教育、自考、网络教育和开放教育，今后国家将对高等学历继续教育改革，以高等学历继续教育、开放学历教育、高等教育自学考试三种形式并存[4]。而当前一些成人继续教育供给者在追求规模效益的驱动下，对教育体量的关注高于对教育质量的重视，甚至某些成人继续教育机构在招生、教学和考试中出现违纪违规的舞弊行为，是成人继续教育存在的教育风险之一。一些教育需求者也简单为了获得名义价值相同的文凭，出现代学、代考等舞弊行为。成人继续教育的供给、需求双方出现的不规范行为必然会催生舞弊风险。以格雷欣法则及劣币驱逐良币规律看，当两种实际价值不同而名义价值相同的货币同时流通时，价值较高的良币，被迫退出流通，而价值较低的劣币反而充泝市场。[5]

2021年第二十届中国国际远程教育大会倡导成人学历教育参与者要不忘教育初心、教书育人的使命，要解决好定位不清、无序扩张、教学空心化和办学不规范、诚信等问题。[6]可见，成人继续教育领域中供给群体间的恶性竞争，供需双方的错误意识、行为导致成人继续教育偏离教育目标，教育质量负向性变化。古人云“天下不能常治，有弊所当革也；犹人身不能常安，有疾所当治也。”[7]针对教育舞弊风险开展治理，通过有效的管理与控制，不断规范成人学历教育办学行为，夯实教育行为，提高教育质量，重树社会声誉有重要意义。

二、成人继续教育产生舞弊风险分析

成人继续教育的供给方按照公办教育机构和民办及合作办学教育机构两类组合，以舞弊与不舞弊两种行为交叉组合分析。

图1 成人继续教育机构舞弊行为因子组合

从上图看，两类机构都具有参与舞弊或者不参与舞弊的两种因子，当因子交叉形成了六种组合，其中有五种组合（占比83.3%）构成了舞弊行为发生可能，仅有一种组合（占比16.7%）完全不参与舞弊，可见成人继续教育供给方基于各类原因影响参与舞弊行为可能性较大。当教育需求者仅为获得同等名义价值学历时，成人继续教育劣币将会充实市场呈现格雷欣法则。规范办学不参与于舞弊的教育机构被排挤、边缘化或者同质化，形成了成人继续教育诸多教育风险的产生，其中舞弊风险最为突出。为了识别、防范和治理成人继续教育的舞弊风险，进一步分析其舞弊风险因子，探究风险产生的根源，进而精准的净化、优化成人继续教育。

三、基于舞弊影响因子理论分析成人继续教育的舞弊风险

舞弊风险因子理论是伯洛格那（G.Jack.Bologna）等人提出的企业舞弊风险理论。其中舞弊多指做违法违规的事情。该理论按照舞弊风险能否被外部环境所控制又分为个别舞弊风险因子和一般舞弊风险因子，其中个别舞弊风险因子包括道德品质和舞弊动机，一般舞弊风险因子主要是指产生舞弊的外在机会、舞弊行为被披露的概率以及惩戒力度。当两项风险结合在一起，又被舞弊者认为其中有利可图时,舞弊行为就会必然发生。

（一）运用舞弊风险因子理论分析舞弊风险

美国学者佩费尔认为风险是个体与风险因子的结合体，风险与人又因为利益而相互联系。因此，运用舞弊风险因子理论来分析成人继续教育暴露的舞弊行为。

图2 舞弊风险因子构成

1.个别舞弊风险因子

（1）舞弊动机。一些成人继续教育供给者为获得经济收益会违背教育的初衷和责任，将教育视为普通商品买卖，为获取生源等不择手段，形成了主观故意舞弊动机。一些成人继续教育需求者认为学习仅是换取一纸文凭，加之成人学习存在工学矛盾，在学习和考试过程中主动产生了违法违规的动机，这些必然引起或增加了教育参与者双方的舞弊行为，让教育失去了其本质作用。

（2）道德品质。在多元化社会里，当成人继续教育需求个体为了实现学历提升,在学习过程中会突破道德底线，出现请人代学习、代做作业、代考试等违背个人道德品质行为。当成人继续教育供给者忽视了教育社会责任，为多招生、提高考试通过率等，在教育组织中就会参与有损道德的舞弊行为。当成人继续教育供给、需求者存在了道德品质问题时就构成了道德品质舞弊风险因子。

2.一般舞弊风险因子

（1）舞弊机会。成人继续教育和普通高等教育相比在政策、人财物配备等方面明显处于劣势。其需要考虑长远发展，同时会关注教育供给产生的经济收入。从个体看，成人受到外界环境影响，学习的功利性更为凸显，如社会就业、职称评定、薪酬等都直接以学历挂钩。有些教育需求者表明只为获得一纸文凭，对于教育过程中学习、考核等存在极简心理，这一系列原因催生了成人继续教育舞弊风险机会的产生。

（2）暴露概率及惩戒力度。基于各种舞弊动机、舞弊机会存在，成人继续教育舞弊行为多是媒体介入后才曝光，暴露概率低。加之参与成人继续教育供给的机构多，公办、民办和合作等多种办学形式并存，也给教育管理部门监管带来了难度。由于当前成人继续教育此类舞弊行为的惩戒力度不大，难以对不规范办学机构产生震慑。例如2018年湖南省某地民办教育机构给未达到毕业要求的学生购置伪造的毕业证，事件被媒体暴露后该办学机构更换名称后继续办学。因此，当舞弊风险行为暴露概率低及惩戒力度不高时，必然会助长成人继续教育舞弊风险的发生，出现各种不规范办学行为。

因此，基于舞弊风险因子理论当成人继续教育中两个舞弊因子相交结合后，有些成人继续教育供给与需求者为了有利可图，就会不自觉的参与一些违规违法行为，这些风险的产生和积蓄让成人继续教育的社会声誉受到外界质疑。

（二）产生舞弊风险的根源分析

1.成人继续教育供给者在教育质量和经济效益面前出现天平失衡。在经济快速发展的今天，教育领域由于受到价值多元化的影响，教育行为呈现出趋功利化的倾向。[8]P60-63有些成人继续教育机构为生存被迫追求经济效益高于教育所承担的社会责任。还有其和普通高等教育和中小学教育、职业教育相比较，在教育经费和师资配置上较薄弱，为了生存发展出现盲目追求体量，以此实现经济增收，补充教育投入不足，轻视了教与学的资源合理配比，无形之中降低了教育质量。还有在我国成人继续教育领域，参与教育服务的组织众多，由于办学定位和招生竞争，违背教育办学初衷的现象层出不穷。加之，有些普通高校的成人继续教育部门被视为学校一个增收渠道，广泛授权设立培训合作机构，又不能有效监管。甚至出现一些不规范办学机构无底线许诺，师生行为不规范、买卖文凭情况等。[9]这种过度追求经济效益，必然导致了成人继续教育的通货膨胀，出现了成人继续教育劣币充实社会。

2.成人继续教育需求者将参加成人继续教育学习视为普通的商品买卖。一些成人继续教育需求者选择继续教育时认为只要完成学费支付行为就可以获得一纸文凭，忽视了其参与学习的真正意义。一些参与学习者在报名时，首先考虑是否容易毕业，是否需要参加学习，是否能包干拿证。因此，由于一些成人继续教育需求者需求目的偏离，自然会对教育供给者行为产生负面影响，诱发舞弊行为多发的局面。

3.成人继续教育参与者因付出代价成本低愿意舞弊。社会对于成人继续教育舞弊行为的惩戒力度小，一些成人继续教育机构和成人继续教育需求者发现舞弊行为付出代价远低于自身认定的获利范围，所以为达到教育获利或个人目的铤而走险。如教育服务机构参与不规范招生、教学考核，甚至有组织的违规考试等被发现也仅仅告知、通报，惩戒力度小、付出成本低。当成人继续教育需求者存在请人代学、代考等不诚信的道德品质行为被发现时，也仅仅是教育劝导或取消当次考试成绩，类似这些低成本代价加大了成人继续教育舞弊风险行为的必然发生。

按照舞弊风险因子理论对于成人继续教育暴露的舞弊风险进行了分析，认为要杜绝此类违规违法行为的发生，全面开展教育舞弊风险的治理势在必行。

四、教育治理视角下成人继续教育舞弊风险管控的对策

按照联合国全球治理委员会（CGG）对治理的解释，笔者认为，在成人继续教育中需要通过涉及部门、机构协调，追溯根源持续互动合作对目前存在的舞弊风险进行管控。在教育治理视角下，以“三治”既社会治理、系统治理和学校自治相结合，让成人继续教育的舞弊风险缺乏发生的条件，丧失发生的机会。

（一）社会治理

1.借助微文化生态，彰显社会主义核心价值观

新媒体时代，微博、微信、微公众号、微视频等事物产生构成了一种微文化生态环境。在微文化生态中，现代人习惯于运用微媒介为载体来传播、获取信息，并借助其完成学习、沟通等活动。在微文化生态中，要鼓励社会各界通过微文化推动教育治理，引导个体思想、价值观向正向变化，借助微文化生态从思想意识、行为规范等方面传播正能量的价值观、辨识能力。通过微文化浸润熏陶，营造“随风潜入夜，润物细无声”的良好育人环境。如借助微文化宣传、传播，让“诚实、守信”成为成人继续教育考试的“新空气”，让核心价值观像清风正气的“空气”无处不在、随时吸取。[10]

2.树立教育底线思维，构筑规范办学的堤坝

“底线”也称为“底限”，是致命事物存在和发展的最后限度。[11]当社会行为存在基本底线，设定的底限会潜移默化的推动事物从量变走向质变。在成人继续教育中若无视或跨越教育底限，会疏松了成人继续教育规范办学的堤坝。笔者认为社会要倡导人人树立底线思维，让所有成人继续教育参与者都知晓教育行为底限，遵循教育规范，共同构筑规范办学的坚实堤坝。一是出台规范成人继续教育的制度，让教育参与者人人都对教育行为心存敬畏。如2021年教育部出台了《高等教育学校非学历教育管理（试行）办法》（教职成厅函〔2021〕23号）明确教育行政部门要建立工作责任制和责任追究制度，处理办学过程中的违规违纪违法问题。二是加大规范办学杜绝舞弊行为的奖惩力度，让所有教育供给者树立教育责任意识，不敢不能越线。

3.加强办学主体的社会督导，推动其自觉规范办学

教育部发布《高等学历继续教育专业设置管理办法》的通知（教职成〔2016〕7号）中明确要建立教育行政部门、行业组织、第三方机构、高校等多方参与的监管制度和评价机制。笔者认为，要加快社会各界全面推动成人继续教育的督导机制的运行，引导成人继续教育供给者在招生、教学组织与考核等环节规范办学，及时对于暴露的舞弊风险进行管理与控制，同时在提升教学支持服务内容、形式和教师团队建设等方面不断创新，努力办人民满意的教育。

（二）系统治理

日本学者星野昭吉将治理分为平行治理和垂直治理，结合我国教育管理机构的垂直管理特征，可以自上而下的发挥教育系统优势实行成人继续教育领域垂直治理。

1.加强督导机制建设，提升监测运行效果

为营造良好的成人继续教育的育人环境要加强有效的监督和正确的引导。在《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》的通知（教职成〔2016〕7号）中明确，在学校专业办学水平和质量需要通过引入专门机构或社会第三方机构进行评估及认证。因此，教育部门要选择具有资质的机构或社会团体对于成人学校办学工作开展监督与评价，并给予政策、经费和人员配备保障。成人学校要制定评价指标和督导工作制度，通过督导团队开展动态化监督和引导，及时发布质量与评价报告，实行教育问责制度，规避教育舞弊风险发生，促进成人继续教育创新提质。如国家开放大学2019年陆续出台了《关于开展招生管理改革的通知》以及对部分学习中心违规办学及处理情况的（国开教〔2019〕29号）文件等。[12]近些年每年发布年度办学质量报告，启动了常态化开放教育系统规范办学的督导行动。

2.系统垂直化实施师德师风考核，让人人有教书育人的责任担当

按照全国教育大会精神，依据《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》将提升教师思想政治素质和职业道德水平作为教育领域的长期工作。[13]发挥教育系统组织和管理功能，自上而下常态化的开展师德师风教育。让教育工作者增强教书育人的社会责任感和使命感，构建学校、教师、学生三者间潜移默化、相随而染的育人氛围，让教书育人在濡染观摩中潜移默化的完成。一是，将教师思想政治教育和职业道德教育制度化、常态化的纳入教育教研工作中。二是将教师的职业道德和思想政治素质纳入教育系统聘用、职称评定的重要指标。如建立教师学术、师德考核负面清单实行一票否决制。

3.以科学技术为支撑，构建成人继续教育舞弊风险管控的技术保障

在《地平线报告（2019年高等教育版）》中预测从2019—2023年期间人工智能是高等教育发展的重要技术之一。在2020年至2021年期间人工智能技术彰显了其巨大作用。继续加大人工智能在教育组织、管理与督导全过程的运用，依托科技技术的支撑推动成人继续教育的良性运行。如2022年1月国家开放大学在期末考试期间对于地市级电大启动了考生人脸识别系统，运用科技杜绝违规代考行为取得了一定作用。

（三）学校自治

1.加强学校教育的三全管控，从内部激活规范办学效用

成人学校要做好防范教育舞弊风险的事前全员教育动员，事中全过程管理落实，还要动态化全方位督查监控。通过有效管理与控制行为影响、修正成人学校办学行为，让成人学校形成优胜劣汰的趋势。如英国开放大学教育技术研究所是负责全校内部的教学质量评估和监控工作。国家开放大学及其分部都设立了质量监控与评估中心，负责对系统办学机构的招生、教学质量等进行评估、监控、研究，提出改进报告。成人学校通过内设机构不定期调研、抽查各项教育工作，并以专家评定、社会满意度调查等验证，让工作重点落在教育质量动态控制上。如①：设置监督专门部门明确办学风险的责任归属、责任，制定教育管理风险清单；②依据风险清单按照风险评估方法排序，确定监察重点并分配归属人员与责任、时间；③责任部门把监督放在重点大风险控制的效率和效果上，动态化的评价监督风险效用及时调整完善。

2.加强学校合作机构的督查，取缔不合格的基层办学站点

各级成人学校应该不定期的对于所属联合办学站点实施动态化的督促检查，量化的排队评分和末尾淘汰。让办学站点审视自身发展是否符合国家、社会对于成人继续教育办学的要求，敦促其加以改进完善，或主动退出。一是主动通过行业协会、第三方机构等联合参与制定监管制度和评价机制；二是自行对照监管制度和评价办法实施自查自纠，敢于规范、取缔不合格的基层办学站点。

3.学校要坚持质量为生命线，培养优秀的教师团队

成人学校要实现三全育人需要拥有一支优秀的教育工作者团队。因此，为了坚持质量就是生命线，要依据学校发展注重教师人才的外引内培，提升教师的专业水平和信息技术运用能力，并鼓励教师围绕成人继续教育暴露的问题针对性的开展课题研究。同时，学校要鼓励教师参与各类教学教研竞赛，让教育参与者更注重个体专业能力和教学技能的提升。在教育供给中紧密围绕“质量”两字，打造核心专业，培养名师大家。

总之，国势之强由于人，人才之成出于学。新形势下，成人继续教育为实现办好人民满意的教育，需要从教育治理视角基于社会、系统和学校个体有意识、有行动的预防和管控舞弊风险,多角度的开展教育治理，促进成人继续教育规范办学，提升教育教学质量，为人的终身学习提供优质的教育服务。