乡村振兴背景下村两委“一肩挑”模式的探讨——以周口市淮阳区四通镇为例

□王瑞敏

（河南开封科技传媒学院，河南 开封 475000）

1 村两委“一肩挑”模式的必要性

1.1 村两委“一肩挑”模式推行的政策依据

一种治理模式的演变通常是政策先行，在国家整体认同的基础上渐进改革。从某种程度上讲，相关政策是治理模式推行的重要保障，对经济社会发展有至关重要的作用。村两委“一肩挑”模式的推行过程也不例外，从20 世纪80 年代冷集镇尝试应用到现今的全面推行，我国陆续出台了相关政策文件，如2018 年《中国共产党农村基层组织工作条例》、2019 年中央一号文件以及中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》等。可将这些政策文件的作用概括为两个方面：其一，奠定了村两委“一肩挑”模式的合法性；其二，演变为基层治理模式贯彻落实的合理依据。

1.2 村两委“一肩挑”模式推行的现实需要

在村两委“一肩挑”模式尚未推行前，村两委之间的职责分工旨在提高工作效率，但在某些方面却造成村党组织书记和村民委员会主任相互推诿。两者在工作上不仅没有团结一致，反而矛盾不断，严重影响基层工作的开展。随着“三农”工作的开展以及乡村振兴战略的实施，基层治理中的问题迫切需要得到解决。为了加强党在基层工作的领导地位，推进乡村治理体系现代化，实现乡村振兴的宏伟蓝图，我国首先在某些地区进行了试点，在不断发现问题、解决问题中优化村两委“一肩挑”模式。

2 村两委“一肩挑”模式的发展历程及实施现状

村两委“一肩挑”不是突然出现的新模式，而是在不断渐进改革中演化而来。可将其发展过程简单划分为两个阶段：20 世纪80 年代至2018 年为尝试阶段；2018 年后为试点推广阶段。2016 年底全国村两委“一肩挑”比例为30%，2018 年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，计划至2020 年全国村两委“一肩挑”的比例增至35%，至2022 年为50%。2021 年前，四通镇某些村落的治理并不规范，2021 年后，某些自然村向行政村转变。新的治理模式下，村委会换届选举的开展以及一些大型企业在基层的建立能更清晰地反映出村两委“一肩挑”模式对基层治理的影响。

3 村两委“一肩挑”模式助力乡村振兴

3.1 基层疫情防控成效显著，维稳基层环境

乡村振兴实现的前提必然是基层环境的稳定，而新冠肺炎疫情的暴发为基层治理带来了巨大的挑战，严重影响了村民的身心健康，阻碍了乡村经济的发展。村两委“一肩挑”模式推行后，调研地在村党支部书记的统一领导下应对严峻的新冠肺炎疫情形势，一切以人民群众的安全和身体健康为主，有组织地调动回村青年大学生的力量，以村为单位实施疫情防控执勤规范化，落实本地区疫情防控的各方面工作。

3.2 党组织引领力切实增强，致力共同富裕

脱贫攻坚战的胜利让基层人民更加渴望共同富裕，共同富裕早已不局限于“做大蛋糕”和“分好蛋糕”，而是要求各个方面更高质量、高水平发展。当部分“先富”发展起来时，如何发挥“带动作用”成为共同富裕的关键点，显然落后的农村地区迫切需要“先富”的带动力量。

村两委“一肩挑”模式推行以来，基层党组织的向心力和凝聚力得到了强化，村级组织的治理能力获得了村民的认可，这种局面有利于发挥“先富”带动“后富”，最终推动共同富裕。

3.3 基层干部队伍规范调整，提高治理效率

由图1 可见，61.44%的人认为村两委“一肩挑”模式使村干部的办事效率有所提高，4.66%的人认为办事效率有所降低。从表面上看，基层干部人数有所减少，工作量不变，相应的办事效率应“走下坡路”，但事实并非如此。村两委“一肩挑”模式从实质上理顺了村两委的关系，肯定了党对基层的核心领导作用，缓解了长期以来村两委各自为政、冲突的局面，办事效率提高，促进了产业振兴的落地实施，以产业兴旺带动了整个地区的乡村振兴。同时，13.56%的人对村干部的办事效率并不清楚，表明基层参与意识和关注度较低。

图1 村两委“一肩挑”模式推行后四通镇村干部效率的提升情况调查

3.4 农村剩余资源合理转化，改善村民满意度

传统村两委模式对乡村发展的战略和执行往往难以统一，长此以往资源的价值无法发挥，“空心村”现象越来越严重。而村两委“一肩挑”模式实现了对农村工作的统一领导，克服了多头领导的弊端，提高了村民的满意度，见图2。在乡村振兴实施中，四通镇各村负责人对乡村发展进行合理规划，引进纺织厂、酒厂和超市，吸纳附近的剩余劳动力资源，把农村资源注入到实体经济的发展中，切实推动乡村振兴。

图2 样本对村干部工作的满意度

4 相比美国社区治理的优劣

面对不同的社会形式和社会问题，各国形成了不同的治理模式，美国社区就是比较典型的治理模式。从某种层面上来讲，其相当于非政府性质的“中国居委会组织”。美国是最早开始社区治理的国家之一，积累了深厚的治理文化。美国社区治理模式对我国当前推行的村两委“一肩挑”模式具有重要启发意义。虽然两种模式的治理依据、治理范围、治理手段、治理效果等略有差异，但在以两种模式互为参照的一系列分析研究中可以看到，两种治理模式并不绝对排斥，在某种程度上可以取长补短。

4.1 村两委“一肩挑”模式的制度优势

4.1.1 强化党的领导作用，夯实乡村振兴基础

我国村两委“一肩挑”模式与美国社区治理模式的最大不同就是领导者。我国社会主义制度的独特之处在于党领导一切，这也是我国治理模式的最大优势。美国的社区制度很少依赖于政府或政党，主要是公民、企业、非政府组织在社区中发挥作用，乡村发展很少由社区参与负责，主要靠政府的财政补贴、农业保护等措施。我国村两委“一肩挑”有助于党和基层村民互动交流，洞悉乡村振兴的重点和难点，因地制宜，设计不同的发展方案和落实措施，为乡村振兴提供更好的政治保障。

4.1.2 加快村级组织运转，提高基层工作效率

相较于传统的村两委分设，村两委“一肩挑”模式减少了村级组织运行中繁多复杂的中间环节，提高了基层办事的效率和能力。对于上级突然下达的紧急任务，可以不再由村两委进行多轮讨论，而是由主要领导先行作出安排，村级干部团结一致，抓住最佳办事时机。反观美国的社区治理模式，公民、企业、非政府组织等多元主体分享治理权力，对于涉及公民利益的政策调整和任务执行，先要召开社区听证会让多方主体发声，延长了社区重大事项的决策制定环节。加上社区内部不同部门的权力制约，加重了社区运行的负担，影响了社区治理作用的有效发挥。

4.1.3 减少组织成员内耗，更好地推进村民自治

在传统村两委分设的实际运行中，村党组织和自治组织的关系和地位并不明确，村两委扯皮推诿现象时有发生，加重了基层治理的成本负担，削弱了村民自治功能。美国社区治理模式各主体间也存在内耗现象。村两委“一肩挑”模式调和了村级组织成员之间的关系，村党支部书记同时担任村委会主任职能，加强了班子内部的凝聚力，畅通了基层党组织向上级党组织的反馈渠道，及时调整村民自治中的乱象。

4.2 村两委“一肩挑”模式的潜在困境

4.2.1 打破“两委”权力制衡，缺乏有效监督制度

从权力运行的关系来看，村两委“一肩挑”模式是对农村治理模式的调整和改进，重新界定村两委的职能范围，打破原有村两委之间的权力制约关系。村级组织的主要领导人权力集中，缺乏行之有效的配套监督制度，增加了基层腐败的风险。美国社区多实行委员会制，社区拥有较大的独立性。政府部门通过宏观的政策、制度来规范社区不同主体的行为。各主体、各部门之间存在着某种制约关系，监督制度相对完善。

4.2.2 城乡发展差异较大，精英人才储备不足

从人才储备角度来看，由于小农经济和工业经济的实力悬殊，必然存在人才向发达城市流动的趋势，形成了“空心村”现象，发展中国家相比发达国家农村人才更为缺乏。从村两委分设到现在的村两委“一肩挑”，对村级人才的能力和素质提出了更高的要求。农村地区精英人才的供需不平衡滞缓了村两委“一肩挑”模式全面铺开的速度。美国社区治理参与主体日益多元化，如政府部门、社区企业、第三方机构，在人才储备方面优于我国农村地区。

4.2.3 考核模式传统老套，难以发挥激励作用

从村两委“一肩挑”模式的运行来看，一部分研究对象对村干部的工作不满意，认为村集体组织成员对于待办事项存在敷衍应付的行为。结合调查报告和访谈情况，其原因主要为村落人口众多，事务纷繁复杂，处理难度大，薪酬待遇并未随治理模式变化而变化，村干部生活补贴、绩效补贴较低，无法调动村级组织成员主动作为的积极性。要想解决此问题，可以借鉴美国社区治理模式，融入市场化要素，完善福利待遇制度，激发基层治理的活力。

4.2.4 村民文化水平落后，存在理解认同障碍

从村民对村两委“一肩挑”的认同度来看，部分村民未认识到自己“当家人”的身份，漠视村中事务。在涉及与村两委“一肩挑”模式的相关问题时，约7.2%的样本存在“与我无关”的认知。不可否认，村两委“一肩挑”模式在推行时忽视了村民的文化程度，淡化了村民参与的意识。反观以公民治理为本质的美国社区治理模式，其注重在公民和社区之间建立紧密联系、培养公民理念、调动公民积极参与社区治理，这些对我国的基层治理具有重要启发意义。

5 村两委“一肩挑”模式的优化路径

5.1 健全监督机制，规范基层权力运行

一是完善民主决策制度，减少“一言堂”现象。村中重大事项决策应尽可能发挥村民代表的作用，保证大多数村民的根本利益。二是规范权力运行，健全追责纠错制度，预防和警惕“一把手”对村务的操纵。发挥村级组织成员之间的制约和监督作用，对于重大决策失误要将责任落实到人，并实施相关补救措施。三是全面监督基层运行模式，及时弥补制度漏洞。一方面发挥党内对村党支部书记的监督，另一方面畅通村民举报渠道，通过不断改进完善村两委“一肩挑”模式。

5.2 发挥农村优势，畅通人才吸纳渠道

农村人才短缺一直是村两委“一肩挑”模式面临的潜在问题。一是从外部由国家政策带动，鼓励高端人才回流农村，提高基层党员干部的福利待遇，加强基层党员的管理与培训，在外部的帮助下引导青年人才建设基层事业，为基层注入新鲜活力。二是从内部改变农村的面貌风气，完善基础设施和教育事业，使企业向农村地区转移，在经济上缩小与城市的差距，发挥当地优势建设特色乡村，让一部分人才主动投身于新农村建设。

5.3 完善激励保障，优化干部办事方法

一是制订详细的考核手册，调动村级干部为人民服务的积极性，具体可分为月度考核和年终评比，考核标准可采用定量和定性相结合的方式，例如累计贡献事件，结合村民满意度判定考核层级。二是优化福利待遇制度，在发挥留住基层干部作用的同时，添加“竞争”元素，如经济奖励、名誉激励和拓宽基层晋升空间等，减少基层干部的懒怠现象，提高为基层人民群众办事的效率。三是绩效考核与福利制度、监督机制挂钩，保证考核程序公平公正，激发村级组织及公务人员的主动作为意识，推动乡村振兴战略的贯彻落实。

5.4 加大宣传教育力度，调动村民参与治理

在调查报告中可以发现，约有7%的样本不了解村两委“一肩挑”模式，造成这种现象的原因有很多，如基层宣传工作不到位、村民对基层事务漠不关心、农村教育文化发展滞后、村务公开不透明和不及时等。村两委“一肩挑”模式要想获得更好的发展，必须加大在基层的宣传力度，引导村民政治觉醒。最好是“一肩挑”的村干部亲自开展宣讲，用通俗易懂的语言让文化程度较低的村民了解这种模式，最终接受并拥护这种模式，完善与发展村两委“一肩挑”模式。