重庆市失业保险基金运行状况及优化研究

郭 沁

(西南民族大学公共管理学院，成都 四川 610041)

党的十九大明确提出，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，进一步完善失业保险制度。 失业保险作为兜牢民生底线、维护就业局势稳定的社会保险制度，具有保障失业者基本生活、促进再就业、预防失业的重要功能。 而其中，失业保险基金作为失业保险制度正常运行的物质基础，其可持续运行对我国民生有着深刻的社会意义。 近年来，我国失业保险基金高额结余现象一直备受学者们的关注，各省区市失业保险基金运行状况不一。 左雨婷运用DEA 法对全国各省区市失业保险基金运行效率进行分析，发现重庆市综合运行效率仅为0.274，低于全国0.455 的平均水平，失业保险基金利用效率较差。

重庆市是我国直辖市和省级行政区，也是长江中上游地区的中心城市。 从每年官方数据来看，重庆市近年来存在失业保险基金运行状况不合理的问题。 当前重庆市在受疫情影响失业率上升、就业形势较为严峻的情况下，如何更加有效地利用失业保险基金，更大程度地发挥其保基本促再就业的功能，是值得探讨的问题。

一、 重庆市失业保险参保及受益情况

(一)失业保险参保人数

失业人员的参保情况能够反映出失业保险基金实际运行过程中失业保险的覆盖范围，而参保率的大小与增减情况能够一定程度上反映出失业保险基金的收支变化。 从表 1 可以看出，2010~2020 年，重庆市失业保险参保人数及城镇就业人数持续增加，在11 年间城镇就业人数从733.70 万人增长到了1100.12 万人，失业保险参保人数从237.37 万人增长到了548.48 万人。 从失业保险参保率来看，近11年来重庆市失业保险参保率呈现升高到2014 年后小幅下降，又从2017 年开始缓慢上升的情况，参保率维持在40% ~50%左右，近5 年来参保率基本与薛惠元和曹思远研究的全国失业保险参保率持平。

表1 2010~2020 年重庆市失业保险参保情况

总的来说，重庆市城镇就业人数与失业保险参保人数相差较大，覆盖范围不广，近11 年来参保率最高不及50%，失业保险参保率呈缓慢增长趋势。

(二)失业保险受益情况

如表2 所示，2010~2018 年重庆市城镇失业保险登记人数和领取失业保险人数变化较小，人数变化有增有减，受益率在46.56% ~67.74%之间浮动。但到2019 年后城镇失业保险登记人数和领取失业保险人数有一个较大幅度的提高。 相比2018 年，2019 年城镇登记失业人数增加了4.37 万人，领取失业保险人数增加了3.27 万人，受益率也突破了60%，是近10 年来失业保险受益情况增加最快的年份。 主要是因为2019 年初重庆市人力资源和社会保障局、重庆市财政局、国家税务总局重庆市税务局发布了«关于统一城乡失业保险政策的通知»(渝人社发〔2018〕255 号)，要求从 2019 年 1 月起，用人单位招用的合同制农民工，需要统一按照城镇职工的缴费比例为其缴纳失业保险费，解除劳动关系后的合同制农民工，失业后与城镇职工按相同程序和条件申领并享受失业保险待遇。 这一定程度上加大了失业保险覆盖范围，提高了其受益率。 2020 年城镇登记失业人口再一次创新高，除了2019 年将合同制农民工纳入失业保险范围的原因外，可能还有2020年新冠肺炎疫情全面暴发，失业人口急剧增多的原因。

表2 2010~2020 年重庆市失业保险受益情况

二、 重庆市失业保险基金收支及结余状况

失业保险的收支情况能够直接反映出失业保险基金的筹集和使用状况。 从表3 可以看出，整体而言，重庆市2010~2020 年失业保险基金的收入、支出、结余呈增长趋势。 从收入角度来看，2010~2014年收入持续增加，2014 年之后增长速度逐渐减缓，呈下降的趋势。 后期失业保险基金收入变化呈下降趋势一定程度上与重庆市不断下调缴费比例、发布缴费方面的优惠政策有关，至2019 年缴费比例降低到了1%。 从支出角度来看，2010~2014 年基金支出仅在 4 亿元左右，2014 年基金结余系数高达19.88，2015 年开始基金支出快速增加，后五年在此基础上支出变化不大。 2015 年失业保险基金支出水平提高与重庆市失业保险金待遇的不断提高和领取失业保险金人数上升有关。

表3 2010~2020 年重庆市失业保险基金收支及结余情况

从失业保险基金结余来看，重庆市失业保险基金结余总体上呈历年上升的趋势，且基金结余远远高于基金支出水平。 失业保险收支差额中，除2019年和2020 年，其他年份的基金收入高于基金的支出。 随着我国失业保险制度的不断完善，基金收支之间的差值一定程度上有所缩小。 但从近年的基金结余趋势来看，随着基金支出增多，失业保险基金可能出现入不敷出的问题。

值得一提的是，2019 年重庆市失业保险基金支出急剧增加，支出高于收入，同比增长381.9%，基金结余系数从 2018 年的7.91 下降到了 2019 年的1.08。 2019 年重庆市失业保险基金支出急剧增加的主要原因可能在于以下两点:一是2019 年重庆市推出政策，合同制农民工可参与失业保险缴纳与领取，领取失业保险费的人数有所上升，导致基金支出的增加；二是2019 年7 月重庆市人民政府根据国家部署，发布了«重庆市职业技能提升行动实施方案(2019~2021 年)»，决定从失业保险基金结余中拿出约23 亿元，统筹就业补助资金，预计3 年内开展政府补贴性技能培训150 万人次，筹集30 亿元用于技能提升行动。 该方案的通过加大了失业职业技能培训和培训补贴的力度，一定程度上能够促进全市的就业稳定和经济转型。 2020 年失业保险基金支出再一次远高于收入，主要与2020 年新冠肺炎疫情暴发、失业人口急剧增多以及2019 年发布的«重庆市职业技能提升行动实施方案»有关。

三、 重庆市失业保险基金运行中存在的问题

(一)失业保险覆盖及受益水平较低

理论上来说，失业保险需覆盖所有的劳动者，但我国失业保险制度建立较晚，发展水平不高，实际上现行失业保险制度主要是针对正规就业人员而设计的，重庆市也基本是这一情况。 从失业保险的参保率来看，重庆市近11 年来的参保率虽然在缓慢上升，但总体仍处于较低水平，不及50%。 失业保险受益率和增长幅度也不大。 虽然2019 年重庆市颁布政策将合同制、农民工纳入失业保险保障范畴，但从«重庆统计年鉴»公布的数据来看，2019 年重庆农村就业人数为635.96 万人，占总就业人数的38%，失业保险参保增长人数远远不及农民工的实际就业人数。 我国的失业保险制度并没有将灵活就业人员、农民工等人群纳入失业保险保障范畴，加上这类人群雇佣关系不稳定，参保意识和积极性不强，使得失业保险覆盖范围小，一定程度上造成了基金的收支不平衡。

(二)失业保险基金使用效率低，基金结余不平衡

随着经济的增长和失业保险制度的逐渐完善，重庆市失业保险基金收入整体呈增长趋势，而基金的支出一直处于较低水平，前期累积了大量结余基金，近11 年基金累计系数最高达到了19.88，难以坚持失业保险收支平衡的原则。 从数据来看，虽然2019 年重庆市失业保险基金的支出高于当年基金收入，这与当年政府花大量失业保险结余资金用在未来3 年失业职业技能培训和培训补贴上有关，这是政府开展促进就业的一项重要措施。 加上疫情影响，基金支出不断增长。 但从长远来看，若这部分基金不合理分配使用，仍难以维持失业保险基金的收支平衡。

(三)失业保险金给付水平较低，保障程度待提高

基于物质和生活水平的日渐提高，各省区市上调了最低工资标准，为了更好地维持失业人员基本生活，近11 年间，重庆市5 次上调失业保险金的给付标准(见表4)。 从近年失业保险金给付标准增长幅度来看，其增长幅度不及平均工资增长速度，失业保险替代率也维持在20%左右，失业保险保障水平十分有限。 在国际上，失业保险金替代率一般保持在50%以上，如瑞典的失业保险金替代率采取递减方式，由80%到70%，再到最后的60%，而美国失业保险金替代率一般为50% ~70%，保障水平都相对较高。 在基金结余充盈的情况下，低水平的失业保险给付标准一定程度上难以维持失业者及其家人的基本开支，也会影响再就业作用的发挥，不利于稳定民生。

表4 重庆市失业保险金给付水平

四、 重庆市失业保险基金运行优化建议

(一)以结构性改革扩大失业保险覆盖范围

目前重庆市失业保险覆盖面有限，参保率处于较低水平。 我国失业保险体系尚不完善，有的就业人群尚未被纳入失业保险体系当中，这类未纳入失业保险覆盖范围的群体主要包括了农民工、城镇灵活就业人员和刚毕业未及时就业的大学生群体，因此要将这三类群体纳入失业保险覆盖范围中，做到应保尽保。

具体而言，针对农民工群体，虽然2019 年重庆市出台政策将签订劳动合同的农民工纳入失业保险覆盖范畴，但从实际情况来看，农民工大部分并未签订劳动合同，即使签订合同，由于工作的灵活性，外出农民工全年工作时间也难以达到需1 年的缴费要求。 因此，建议缩短农民工领取失业保险金最低缴费期限，适应农民工群体就业的短期性。 同时加强参保宣传，优化申领失业保险金程序，提高农民工参保积极性。

针对城镇灵活就业群体，建议为其建立失业保险个人账户，根据灵活就业人员收入水平，选择适当的比例个人向账户缴费，同时政府通过失业保险基金来向灵活就业群体的个人账户提供一定的补贴，形成按一定比例个人和失业保险基金共同缴费补助的储蓄金。 这类群体失去收入来源时，可提取账户中的储蓄金度过就业困境，充分发挥失业保险金的激励作用。

针对未就业的应届大学生毕业，建议可为其设置一定的就业补贴。 但为了促进其积极就业，补贴周期不宜过长，最多不超过6 个月，为这类群体进入就业市场提供一定的就业补助和缓冲时间，减轻大学生就业负担和就业压力。

(二)改善失业保险基金支出项目，创新基金使用方式

失业保险基金的大量结余和使用效率低是重庆市失业保险基金运行过程中出现的重要问题，也是我国各省区市失业保险基金面临的普遍问题。 2019年重庆市加大了失业职业技能培训和培训补贴的力度，一定程度上改善了其失业保险基金高度结余的问题。 但若只加大职业技能培训相关的基金投入，会导致失业保险支出结构不合理、浪费资源等问题。因此，也需要加大其他方面的失业保险基金支出，创新基金使用方式以惠及更多人群。

例如，在加强职业技能培训的同时，增加对失业人员自主创业者的补贴，如一次性发放数月失业保险金、税费减免、小额贷款补贴等，以创业来带动就业。 企业方面，重视对企业稳岗的支持力度，对主动积极吸纳失业人员，为他们提供就业岗位的企业给予税收优惠、奖励补贴等。 对家庭经济情况较好的失业者，其失业保险金发放不能仅以其缴费和参保年限为标准，还应当考虑其他收入情况，如失业前收入、经营性收入、资产性收入等，使失业保险金使用更有价值，提高使用效率。

(三)调整失业保险金给付标准和年限

目前国家规定失业保险金的最长领取期限是两年，失业保险基金的给付期限缺乏灵活性，未建立动态调整机制，较长的失业保险金领取期限可能会导致失业者为领失业金而消极再就业的现象。 因此，一方面，建议将失业保险金最长领取期限灵活设置，如除考虑参保者的缴费时间以外，将其工作时的工作能力以及再就业能力作为确定失业保险最长领取期限的依据，并辅之以随失业时间增加待遇递减的方法。 同时每年根据当地经济状况和失业率灵活调整失业保险给付期限。 另一方面，针对失业保险给付水平低的问题，除了提高失业保险金给付金额外，可参照以德国、美国为代表的与失业前工资水平直接挂钩的失业金给付方式，根据失业者失业前一年的平均工资按一定比例计算失业保险金，以促进失业保险基金收支平衡，维持失业者基本生活水平，减少道德风险的发生。