推动我国清洁能源产业高质量发展的法治保障路径

魏小来

（哈尔滨市道里区人民法院，哈尔滨 150076）

一、检视：我国清洁能源产业发展背景概述

（一）我国环境污染现状

我国正处于经济发展的关键期和黄金期，处于经济从高速发展向高质量发展过渡阶段。由于工业发展和民生发展是经济发展的重要一环，因此，我国对能源的需求量和使用量都大大提高。根据国家统计局的相关数据统计，2016 年、2017 年、2018 年的生活能源消费量分别为54 336 万吨、57 459 万吨和60 436 万吨，呈逐年递增趋势，并且这三年中生活煤炭的消费量占最大比例，2018 年平均每天能源消费量已经高达1 292.9万吨。根据相关统计，每燃烧一吨煤炭就会释放出近20 公斤二氧化硫、400 多公斤二氧化碳以及大量的烟尘和灰渣，“臭名昭著”的酸雨和雾霾现象就与煤炭的大量燃烧密不可分。由此看来，我国环境污染目前呈现为两大特点，分别是土地污染和空气污染，土地污染不仅会影响庄稼的收成、植被的生长，甚至会污染当地水资源，影响当地居民身体健康。因此，空气污染的防治也已经成为了世界性课题。

（二）我国清洁能源供应特点

清洁能源简单来说就是污染小、排放小、对环境友善的能源，一般包括水力、电力、风力、潮汐、生物质能等；除了可再生能源以外，还包括低污染的化石能源。

首先，基于我国乡村大量饲养牲畜、人口较多的特点，我国充分利用蕴藏的大量生物质能，如利用沼气作为主要动力的创新性技术在乡村逐渐推广开来。其次，我国的水力能源也较为丰富，并且实际转化率和利用率也比较高。其中主要成就以三峡水电站、溪洛渡水电站和白鹤滩水电站为代表，它们为我国经济的高速发展提供了坚实的物质保障。再次，我国的风能资源也极为丰富，其中以内蒙古、新疆和黑龙江等北部地区为典型代表。我国风电装机的规模也在逐年增长，位居世界前列。最后，天然气在我国被大量推广使用。它在燃烧时，相比于其他化石能源能大大降低二氧化碳、二氧化硫、粉尘和氮氧化合物的排放。根据国家统计局的数据显示，我国天然气可供量已经由2011 年的1 333 亿立方米增长至2018 年的2 814.3 亿立方米。我国清洁能源虽然蕴藏总量较为丰富，但是使用和管理不当、开发难度大、南北分布不均等问题逐渐凸显。

（三）我国清洁能源发展特点

首先，虽然我国已经逐步推广应用清洁能源，但是煤炭等传统能源的使用仍然占据主导地位。新能源的逐步发展正在推动建立能源产业多元化发展的新格局，新的能源供应体系正在逐渐形成。其次，清洁能源的市场尚未打开。虽然清洁能源企业逐步设立，现代企业制度也逐步落实，但是，由于清洁能源尚未被广泛认可，且技术上和操作上难度较大、经营管理成本较高，并未在能源市场占有较大的市场份额。再次，清洁能源消纳矛盾凸显。事实上，其根源仍然与清洁能源欠缺“市场化”、消纳渠道狭窄、地区间的市场份额差异等密不可分。最后，清洁能源的发展机制、统筹规划、政策扶持和合理布局略显不足，在清洁能源的经营管理过程中，缺乏统一的规章制度、统一的资金监管措施、评估审批环节的统一标准以及具体详实的管理细则等。

二、破题：以坚强的法治保障推动我国清洁能源产业发展

通过对我国污染现状的陈述、清洁能源供应特点的分析以及清洁能源发展特点的整理，可以发现，充分利用清洁能源甚至以清洁能源取代污染性强的生物化石能源是大势所趋，但是我国清洁能源的利用和产业发展仍然存在消纳渠道狭窄、缺乏统一管理制度、环保法等法律法规难落实、完整的制度体系尚未建立等短板。因此，本文尝试从法律规制和法治保障的角度提出建议解决以上问题，推动我国清洁能源产业高速、高质量发展。

（一）完善相关法律法规、保证政策落实

我国1997 年通过的《节约能源法》中就已经提到了新能源和可再生能源的概念，并且以法律形式明确规定鼓励开发新能源和可再生能源，但是仍然规定以节约能源为主要任务。在《清洁生产促进法》中也鼓励进行清洁生产的相关研究，减少生产生活对环境的负面影响。《环保法》第二十五条要求工业企业使用排放污染物量少的工艺和设备，事实上也是要求企业采取清洁的生产方式。在2020 年12 月发布的《新时代的中国能源发展》白皮书中明确提到，我国要建设一种多元化的清洁能源的供应体系，大力开发非化石能源，推动太阳能、水电、风电、生物质能、地热能和海洋能的平稳有序开发。在地方上，包括陕西省出台的地方性文件，比如《通知》，以及甘肃省出台的地方性文件《实施方案》等对清洁能源的使用和开发都提出了相关政策性要求和导向性管理意见。但是，这些法律法规和文件不仅是琐碎繁杂，更缺乏操作性和实用性。虽然2018 年修订的《节约能源法》将能源的管理细致分类至工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位等五大领域，并要求严格执法、严格问责，但是没有将清洁能源的开发和利用作为主要的节能减排举措，并且没有全面涵盖清洁能源的审查、审批、监督、使用、开发、事故处理等各个环节，对于清洁能源的使用以鼓励性为主，缺乏一定的强制执行力。

1.将强制与鼓励相融合

在《节约能源法》第六十条至第六十七条中，对于使用清洁能源是采取一种鼓励和政策支持、价格补贴等正向激励的措施，对于清洁能源的开发和利用并没有强制性的规定。著名的思想家狄德罗就曾深刻揭露过人类固有的劣根性和惰性。很多人能洞穿一个制度为个人和社会所带来的福利，但是又基于自身的利益和短板而无视。在法理学中，法律规范和道德规范最大的区别就是前者有强制力保证实施，而后者只能依靠舆论和自身的约束。虽然《节约能源法》中规定可以对违反节约能源的行为采取罚款、追究刑事责任等强制措施，但是笔者建议还应该对使用清洁能源的问题予以强制要求。例如，某些高污染、高排放的企业，在污染物易扩散的时节务必使用清洁能源，或者在风电、水电等我国发展较为成熟的清洁能源领域务必大量使用清洁能源。但是对于污染排放不高的企业亦或是清洁能源的开发和使用技术尚不成熟的领域采用正向鼓励的方式，一方面能减少污染物的排放，另一方面能倒逼企业和相关单位开发清洁能源产业发展的技术，提高清洁能源的利用率。其次，建议在《节约能源法》的第六章中，将“十五日以下拘留”列为处罚方式的一种；建议增加对建设、使用、生产等严重违反本法的相关单位的法定代表人、主要负责人以及项目的主要责任人和实际实施人采取十五日以下行政拘留的措施。在刑法中，学术界和司法实务界均将剥夺人身自由视为一种最严重的处罚方式，在行政处罚中也是如此。有剥夺人身自由的处罚可能性存在，就会引起相关责任人的重视，从而减少能源的过度消耗。但是拘留措施的行使也要以“情节严重”和“严重后果”为前提。

2.尝试建立针对清洁能源使用与开发的专门法律法规

我国开发和使用清洁能源存在问题的主要原因是没有形成完整的制度体系、没有统一的管理标准、审批程序复杂烦琐、多方工作不协调且无合力。因此，在清洁能源越来越不可或缺的今天，设立针对清洁能源使用和开发的独立法律法规既迫在眉睫，又符合时代的要求。其应当包含以下内容：（1）我国清洁能源使用和开发的基本原则，包括但不限于以人民为中心、坚持自主创新、充分发挥市场机制的激励作用、绿色生态原则和树立人类命运共同体意识等。（2）开发和使用的基本要求是严格遵循合理开发和使用必要性原则。（3）一般规定，包括转变能源消费方式、扩大清洁能源的市场占有份额和拓宽消纳渠道。（4）完善奖惩制度，采取强制和激励相结合的政策，在特定企业和特定时间点强制使用清洁能源，在其他情况下对使用清洁能源的给予奖励。（5）建全监督制度，从清洁能源的开发、审批、研究到进入消费市场的全过程进行监督，包括事前监督、事中监督和事后监督，监督对象涵盖相关企业、事业单位以及执法机关。通过监督大力推进法治政府建设，将法治贯穿于政府在清洁能源领域执法的始终。（6）及时整理并修改不符合时代发展的、有出入的能源类和环保类的法律法规，并在结尾处注明。（7）法律责任和救济途径。要严格问责，法律责任一般为“罚款”、“十五日以下拘留”和追究刑事责任，处罚情形依据行为和结果而定，一般分为“情形不恶劣、后果不严重”、“情形不恶劣、后果较为严重”和“情形恶劣并造成严重后果”三个等次。

（二）将法治政府建设作为关键契机

建设法治政府要求行政机关依法履行职责，让行政许可、行政处罚、行政强制等行政行为全部在法律的框架内进行，不断提高行政执法水平，树立牢固的依法行政的意识。因此，对于需要加快大众转变消费理念、拓宽消纳渠道、享受公平市场交易环境和政策扶持的国家清洁能源产业发展来讲，建设法治政府是清洁能源产业开发和利用的重要保障和黄金节点。

1.加强清洁能源的地方立法工作

很多地区都在尝试加强与清洁能源产业相关的立法，学习他们先进的经验是补齐短板的捷径。福建省结合地域特色和地方实际，将节能行业的全面发展可持续发展作为目标，坚持绿色、节能、高质量发展的工作原则，分别制定并出台了《交易管理暂行办法》、《监察管理暂行办法》、《管理办法》、《节能审查实施办法》以及《评价中心暂行管理办法》等文件。福建省在不断总结本地资源匮乏等短板和加强相关制度建设的过程中，形成了绿色理念的发展体系，大大提高了能源的利用率，推动了绿色产业的发展。甘肃省也于2020 年印发了《甘肃省打赢蓝天保卫战2020 年度实施方案》，其中明确提到对于现有的能源结构要进行优化和升级，举措之一就是要发展清洁能源，逐步提高清洁能源在使用能源总量中所占的百分比，以实现治理污染，让人民切实感受到幸福感的目标。陕西省对清洁能源的使用和消纳也做了制度性的安排。陕西省2021 年印发了《通知》，其中明确提及将清洁能源作为优先使用的能源，鼓励清洁能源代替常规能源，为了鼓励节能减排、开拓清洁能源的消纳空间，对低排放的行为给予一定奖励。因此，其他各个省份也应当结合自身地域的实际情况，加强清洁能源制度体系的建设，为当地的清洁能源开发和使用的工作制定统一行动标准。商业、对外贸易发达的地区可以尝试发挥市场在资源配置中的作用来提高清洁能源开发的性价比。在经济水平较为落后的地区，应当制定制度化的宣传方案，转变大众传统的思想观念，并以行政法规的强制执行力约束来规范清洁能源的交易市场，对于恶意扰乱市场正常秩序的行为要制定严厉的行政处罚措施。当地能源管理部门和政法机关要形成联动，对于涉嫌在清洁能源领域破坏社会主义市场经济犯罪要及时移送司法机关，并且要以制度性文件保证实施。

2.增强能源管理相关部门的执法能力

地方能源管理部门（如国家能源局在各个区域的监管局以及省级监管办公室、各地方的发展和改革委员会等）的执法能力不仅反映在行政执法人员的业务和综合素质上，更反映在行政部门行政信息依法公开的质量、数量以及行政部门依法行政的能力和水平上依据国家能源局东北监管局官网公布的《信息公开工作年度报告》可以发现，依职权主动公开的信息共计506 件，依申请公开信息2 件。横向来看，国家能源局华北监管局官网公布的《信息公开工作年度报告》，中依职权公开信息574 件、依申请公开信息2 件，前者数据略显逊色。由此可以看出，虽然各个地方能源管理部门的行政执法能力均存在一定的不足（如行政公开不及时、公开形式单一的问题），但是各个地方的信息公开能力甚至是行政执法能力也存在地域上的差异，这种行政执法能力差异对于清洁能源的合理利用、市场地位的提高具有举足轻重的影响。因此，我们在通过各种考试、培训提高能源管理部门执法人员执法水平的同时，也要通过分解清洁能源推广任务、严格落实清洁能源使用率的目标责任、不断加强对能源管理部门的内部监督和舆论监督、提高能源管理部门内工作人员的主观能动性和创新驱动力等方式来提高地方能源管理部门在统筹能源高效率利用、以加强信息公开来拓宽清洁能源消纳渠道、为清洁能源的技术开发提供政策支持以及对地方清洁能源资源使用进行合理布局的能力。同时，能源管理部门要加快转变职能，将对能源企业的管理职能逐步转变为服务职能，对开发清洁能源的企业给予政策扶持，激发企业的内生驱动力。能源管理部门也要推动决策、管理规范化，对于在日常生活某些领域以清洁能源代替传统能源、研究开发新型的清洁能源等重大决策，要严格遵守听证程序，并且要组织法律领域专家、社会学领域专家、能源领域专家以及环境领域的专家进行严格的专家论证，并形成论理充分的专家论证报告，集体讨论决定后要在一定范围内予以公示。同时，由于清洁能源的使用牵涉每一个家庭的日常生活，与大众的生活息息相关，因此，关于清洁能源开发和利用的讨论内容和决策过程要记录在案并形成案卷，以备行政信息公开、责任落实时使用，并倒逼能源管理机关在做出决策时对安全性、可靠性等进行谨慎研究并充分组织论证和调研，以保证清洁能源的推广和使用真正惠及每一个人。

（三）完善清洁能源技术专利制度

“法律生态化”是随着全球气候变暖、各种污染加剧而出现的法律术语，它以促进环境的可持续发展和节能减排为主要目标，将对环境保护工作的立法和修正作为主要手段。其中的“绿色专利制度”就是“法律生态化”为适应时代发展而创新后的成果，它以维持生态平衡、减少环境污染的创新技术为关注重心，理论界的“清洁能源专利制度”就是其衍生出的一种权利保护制度，一个成熟、完善的“清洁能源专利制度”能够突破清洁能源技术创新瓶颈，打破清洁能源贸易壁垒，促进环境可持续发展。目前，清洁能源专利制度比较成熟的是美国。美国出台的《2009 年清洁能源安全法案》就已经对清洁能源的技术做出了相关规定，同时期美国对清洁能源专利技术的申请采取了支持鼓励的态度，而后2011年美国又通过了《美国发明法》，为清洁能源技术和和相关产业提供了法律上的保障。虽然中国对于知识产权的保护力度也逐年增强，但是在清洁能源专利保护方面仍存在缺乏配套保护措施、各部门联合惩治和协调执法力度不强、民众专利保护意识差等问题，最终可能会陷入国内清洁能源技术难以适应国际市场、核心竞争力不强、创新商业性强但实用性差等尴尬境地。因此，国内的清洁能源专利保护制度亟需完善和调整。

1.建立高效的清洁能源专利审批通道

很多专利申请人最顾虑的就是审批环节多、周期长，申请了很久都没有音信，尤其是对于时效性依赖度高的技术或者专利技术保护不到位的持有人。虽然我国已经大大简化了行政审批的流程、提高了行政审批的效率，但是随着我国国民文化水平的提高、经济水平的高质量提升，更多的实用新型专利、外观设计专利等如雨后春笋般出现，致使专利审批工作产生了一定量的积压，严重影响了清洁能源的应用和推广，降低了大众开发清洁能源技术的积极性。但是，如果审批流程过于简化或潦草完成也是对社会发展和专利申请人的不负责。因此，为了清洁能源技术的有效开发和推广，建议专利审批部门或能源管理部门设立高效、独立的清洁能源专利技术审批通道，也就是我们常说的开通“绿色通道”。这既是一种政策导向，鼓励人们发明清洁能源应用技术，又为清洁能源技术的开发创造一种宽松的环境，增强相关技术发明人、技术专家的信心，为维护生态环境贡献强大的科技力量、创新力量。

2.将“法律生态化”概念引入我国专利制度

随着全球气候变暖，雾霾天气等恶性气候频频出现，随之以维持生态平衡、促进可持续发展为目标的“法律生态化”进入人们的视野。

如今我国已经由粗放式发展模式转向集约化发展模式、由注重经济高速发展逐渐转向注重经济高质量发展，因此，将“法律生态化”概念引入专利制度并将其进行绿色化的解体与重构便是未来专利制度发展的趋势。清洁能源专利技术保护制度作为“法律生态化”的典型代表，是人与自然和谐相处的纽带，是建设环境友好型社会的关键，因此，将“环境生态化”概念引入专利制度并贯穿制度的始终，成为专利制度的基本原则，成为推动建设节能减排型社会、促进清洁能源开发内生动力的重要一环。