强化“两能制度”建设为推动实现碳达峰碳中和提供更为有力的支撑保障

杨绍鹏 卢东琪 高红

2020年9月，习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布中国“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。节能、提高能效是国际公认的推动实现碳达峰碳中和最为经济、最为有效的途径。重点用能单位是我国能源消费的主体，按年耗能1万吨标准煤口径测算，全国约有1.6万家，按年耗能5000吨标准煤口径测算，全国约有2.4万家，约占全社会能耗量的60%—70%，抓好重点用能单位节能管理，就相当于抓住节能降碳工作的“牛鼻子”。重点用能单位能源管理岗位和能源管理负责人制度（以下简称“两能制度”），是《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》）的明确要求，也是提升重点用能单位节能管理工作的重要手段。为加快完善“两能制度”，推动重点用能单位加强节能管理，国家节能中心通过书面调研、现场调研、调阅文献、征求意见等方式，在充分了解国外相关工作经验基础上，形成本调研报告。

一、国外“两能制度”有关情况

在能源管理岗位和能源管理负责人方面，日本最早将能源管理人员入法，经过半个多世纪的调整和完善后，已成为日本节能降碳工作的重要制度性保障;欧美等国则加强政策引导和市场化推进，培养了大批高质量、懂业务的节能降碳管理人才，为研究我国“两能制度”提供了有益借鉴。

（一）日本

日本是最早实施能源管理师制度的国家，也是能源管理师制度开展最为成功的国家。早在1951年就颁布实施《热能管理法》，并于次年开始实行热能管理师（热能管理士）国家考试。1979年，日本颁布并实施了《节能法》，将“电气管理师”也纳入能源管理师范畴，能源管理师制度被正式确立并发展至今。为保证制度具有法律效应和强制性，日本在《节能法》中对于实施能源管理师制度做出了非常清晰而全面的表述，不仅明确其是一项制度，而且还对聘任能源管理师数量、岗位职责、职业资格管理、培训考试等内容都作了详细规定，使得整个制度的运行建立在法律基础之上。包括要求重点用能单位成立节能推进委员会，并设置“高层能源管理决策者”和“能源管理计划与实施者”岗位。高层能源管理决策者必须来自企业最高决策层，负责整个企业能源管理及制定中长期节能计划;能源管理计划与实施者的职责是辅助决策并开展相关工作，必须由获得能源管理师或参加能源管理师培训的人担任。不按要求聘用能源管理师的企业将按违法予以相应处罚。

（二）美国

《能源管理指导方针》是由美国环保署（EPA）提出的一个经过检验的高级能源管理战略，他借助于工具和资源实现战略的每一步，能帮助组织提高其能源利用和财务业绩。能源管理指南流程共七步，包括：做出承诺、评估绩效、设定目标、制定行动计划、实施行动计划、评估计划和成绩认可。其中，第一步做出承诺包括在组织内任命能源主管、建立能源管理队伍并明确各个成员职责，充分体现了能源管理中能源管理负责人和团队的重要性。

同时，美国积极推动注册能源管理师（CEMR）培训和认证，目前该体系是全球最为知名的能源管理认证之一，并在全球十几个国家开展培训和认证。该体系以其灵活的市场化运作模式，有效地将企业对于能源管理人才的需求和培养高素质注册能源管理师衔接起来，并以全面性和实用性人才培养为导向，得到社会广泛认可。

（三）欧洲等国

欧洲能源管理师属于商会推进型。德国纽伦堡工商会于1997年首先发起并举办了能源管理师培训项目，命名为德国工商会能源管理师;2003年扩展到葡萄牙、英国和奥地利，并命名为欧洲能源管理师;从2006年12月起扩展到欧洲13个国家。作为这个培训的发起者和经验丰富的执行者，纽伦堡商会一直担任欧洲能源管理师的牵头机构。欧洲能源管理师的职责：一是使企业和管理师了解如何高效地利用能源、节约能源以及如何进行能源管理;二是应用和引进先进技术，促进节能改造，提高节能水平;三是通过培训参与自身所在企业、地区技术或工程项目，直接促进本企业、地区能源使用效率的提高和为企业地区带来直接经济效益。

获得欧洲能源管理师证书不仅要具备一定时间的企业能源管理经验，通过相关知识的培训和考试，还必须通过毕业设计环节，这是欧洲能源管理师的独特之处。纽伦堡工商会在对能源管理师学员进行培训期间，要求学员完成一项节能项目毕业设计，即学员根据企业实际，应用所学到的节能知识提出可以进行节能改造的项目，在导师的指导下完成毕业设计。节能项目设计环节不仅使学员很快把新知识与生产现状结合起来，同时也为学员所在单位创造节能效益，学员所设计的多数节能项目都能够迅速为企业带来明显的投资回报。也正是因为欧洲能源管理师不仅使能源管理人员懂得如何管理好企业的能源，而且可以直接设计节能项目为企业创造明显的经济效益，所以欧洲能源管理师显示出很强的生命力，能够在更多的国家进行推广。

二、国内“两能制度”有关情况

（一）相关法律法规情况

《节约能源法》于1997年出台，第二十九条规定“重点用能单位应当设立能源管理岗位，在具有节能专业知识、实际经验以及工程师以上技术职称的人员中聘任能源管理人员，并向县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门备案”。

《节约能源法》于2007年修订，明确提出了“两能制度”相关要求，第五十五条规定“重点用能单位应当设立能源管理岗位，在具有節能专业知识、实际经验以及中级以上技术职称的人员中聘任能源管理负责人，并报管理节能工作的部门和有关部门备案。能源管理负责人负责组织对本单位用能状况进行分析、评价，组织编写本单位能源利用状况报告，提出本单位节能工作的改进措施并组织实施。能源管理负责人应当接受节能培训。”第八十四条规定“重点用能单位未按照本法规定设立能源管理岗位，聘任能源管理负责人，并报管理节能工作的部门和有关部门备案的，由管理节能工作的部门责令改正;拒不改正的，处一万元以上三万元以下罚款。”2018年《节约能源法》修正版继续保留该要求。国家发展改革委2018年发布的《重点用能单位节能管理办法》对相关内容同样进行了明确。

《节约能源法》虽然对能源管理岗位设立和能源管理负责人聘任提出了原则性要求，但由于没有建立具体制度，没有形成监督管理机制，以致监督力度较弱，流于形式情况比较严重。

（二）此次调研情况

前期，我们对“两能制度”落实情况进行调研，共收到有效反馈问卷5491份。其中，重点用能单位样本4242个，占比77.25%;政府节能管理部门及有关部门样本416个，占比7.58%;节能中心（监察机构）样本424个，占比7.72%;节能咨询服务（含认证）机构样本14个，占比0.25%;其他样本395个，占比7.19%。

根据反馈，超过70%的填写人认为政府管理节能工作的部门及有关部门应明确能源管理岗位设立和能源管理负责人聘任的基本要求、政府有關部门的监督管理职责，以及明确对重点用能单位落实情况的监督机制。超过70%的填写人认为，重点用能单位落实“两能制度”要求对于推进企业节能降碳增效具有重要支撑作用。高达77.60%的填写人认为，重点用能单位设立能源管理岗位和聘任能源管理负责人应当确定能力和资质要求。工作经验方面，80%以上的填写人认为重点用能单位能源管理负责人应至少有3年的能源管理相关工作经验。而在学历方面，90%的填写人认为重点用能单位能源管理负责人应最低具备大专学历。

同时，用能单位普遍反映，由于缺少法律法规约束以及高水平的人才培养体系，目前在基层企业能源管理岗位上，多数负责人为能源设备运维人员，缺少企业节能降碳必要的知识和政策储备。

三、下一步工作建议

（一）建立有法有据可操作的“两能制度”

“十四五”规划纲要提出“强化重点用能单位节能管理”，作为落实“十四五”规划和《节约能源法》要求的重要内容，建议以行政规章的形式发布《能源管理岗位和能源管理负责人管理办法》，或在《重点用能单位节能管理办法》修订时增加相应内容，明确企业能源管理架构、能源管理师职责、绩效考核和奖惩制度，要求重点用能单位必须设立能源管理岗位，并根据能源消费量设定职数和聘用能源管理师。

（二）推动能源管理师制度化

建议将能源管理师纳入政府管理范围的专业技术人员职业资格管理体系，并开展与职业资格相对应的专业技术资格（职称）评价。同时，构建以政府作为管理主体和牵头部门、相关国家机构负责组织实施、企业根据自身需求自愿参与的社会化能源管理师资格认证模式。注重制度的透明度和高水准，政府应明确执行机构，执行机构应明确参与规则和收费标准，避免市场乱象，维护能源管理师制度的专业性和权威性。

（三）健全政府监督管理机制

建议建立健全监督管理机制。一是在明确有关制度的基础上，要求各级节能主管部门健全监督管理制度并加强监督考核;二是编制发布监督管理工作指南，为政府依法开展节能监督管理和节能监察提供指导。

（四）做好培训顶层设计工作

按照对能源管理岗位人员和能源管理负责人的能力要求和职责要求，完善培训体系。建议国家级机构组织制订发布培训和考试大纲，编制培训通用教材，开展能源管理师师资力量培训，并对培训教师进行能力评价认定。

（作者单位：国家节能中心）