积极面对老龄化视角下机构养老发展的困境及对策——以贵阳市X区为例

王 丹

（贵州财经大学公共管理学院，贵阳 550025）

引言

根据联合国《世界人口老龄化：1950—2050》预测，中国65 岁及以上人口数量占总人口的比重将会从2000 年的6.9%上升至2025 年的13.2%，2050 年将升高至22.7%；2000 年左右将会进入老龄化社会。根据第七次全国人口普查，我国65 周岁及以上人口已达19 063万人（约1.91 亿人），占总人口的13.50%,较第六次全国人口普查上升了4.63 个百分比。可见，人口老龄化的速度已经超过了预测。随着老龄化程度的加深，老年人对养老服务的需求也在日益增长。随着人均寿命的增加，现阶段“421”家庭结构规模不断扩大，推进机构养老的发展与完善成为养老保障体系发展的必由之路，也是“老有所养”的迫切需要。

据第七次人口普查结果显示，贵州省的常住人口达到3 856.21 万人，65 周岁以上人口445.78 万人，占比达到11.56%，同第六次人口普查相比上升了2.99%。贵阳市常住人口598.70 万人，其中X 区常住人口96.63万人，2020 年年底65 岁以上人口已达80 780 人，占X区总人口的8.36%。根据1956 年联合国划分的老龄化标准（地区65 岁及以上老人数量占总人口比例超过7%），X区已经进入人口老龄化阶段，所以需要将养老机构的发展和当下老年人的迫切需求结合起来。本文选取X 区20 家养老机构作为研究对象，分析X 区机构养老存在的问题，并提出针对性的对策建议。

一、X 区机构养老发展的现状

（一）养老机构的基础设施概况

1.机构成立时间和规模

在20 家养老机构中成立时间最早的在2002 年，2/3 的养老院成立于2010 年到2020 年之间。从机构占地面积来说，2 000 平方米以下的养老院占1/3，占地4 000 平方米以上的有近1/3。20 家养老机构中只有一家公办养老机构。其余均为民营养老机构，多数养老机构的建筑楼层在五楼以下，方便老年人行动，少数新成立的养老机构有电梯。X 区养老机构目前拥有的床位总数为1 720 张，最小规模的养老机构有32 张床位，最大的有230 张床位，床位超过100 张的养老机构占抽取样本的1/2。在居住环境方面，超过80%的养老机构盖有庭院，少数养老机构有种植场地、畜牧场地等。

2.机构公共服务设施

X 区养老机构大部分设立了公共洗浴间、洗衣房、餐厅、公用电话和生活用车等公共服务设施，但是设立心理咨询室的养老机构较少，且存在部分养老机构餐厅和客厅共用，部分厕所没有无障碍标识的情况。部分养老机构公共设施存在数量和质量的问题，例如洗衣机的功能比较落后、洗衣机和洗浴间部分损坏和缺少的物品未及时修葺和配备等。

3.老人的住房设施

老人住房的房间类型有单人间、双人间、三人间，以及三人以上的多人间和夫妻间等，设有亲子间的养老院较少。老人住房中都配备了床、衣柜、桌椅、床头灯和呼叫铃，大部分配备了电视、洗手间和普通采暖等设备，少数新成立的会配备空调和监控摄像设备。整体来看，民营养老院的设施没有公办养老院的齐全，民营机构大部分是共用设备且比较老旧，同时存在没有及时更换破旧设施的情况，如存在呼叫铃无法呼叫等情况。

4.医疗和安全设施

大部分养老院都有医务室和保健室，其中也配有基础检查设备和应急设备的，如呼吸机、血压计和心电监护仪等。部分机构会与医院签约走绿色通道。例如，亲情养老院便与X 区人民医院签约长期合作。但也存在部分机构注重环境而导致距离医院较远，从而造成就医等待时间较长的问题。安全方面，大部分都设有安全扶手、轮椅坡道和消防设备等，但是还存在部分安全隐患问题，例如灭火器的使用方法未普及、安全设施损坏问题。

5.娱乐设施

养老机构皆设立棋牌室、室内活动室和室外活动场所，但只有少部分的机构设立读书室、手工艺室，极少机构会单独设立电影放映室和网络室，所以无法满足特定老人的需求。根据对老人的访问，74%的老人认为需要增加健身房，40%的老人希望增加电影放映室；除此之外，有90%的老人认为养老机构的娱乐设施不能满足需要。

（二）养老机构的服务内容概况

1.生活照料服务

X 区养老机构都会提供穿衣、修饰、清洁卫生照料、如厕照料、饮食起居和便溺护理等生活照料服务，同时机构会根据老人选择的套餐提供相应的照料服务。但部分机构护理人员提供服务中存在护理人员不专业以及短缺的情况。据统计，X 区养老机构的护理人员与老人的平均配备比在1:8 左右，然而国际规定养老院的护理人员配备比应该在1:4.5 左右。

2.膳食服务

X 区大部分机构都会根据老人自身情况进行一日三餐的供应，50%的养老院会咨询专业营养师来做到均衡营养，并做到饭菜品种多样、食品安全等。但是，由于民办养老院较多，许多机构的负责人和护工都比较业余，所以存在忽略膳食均衡搭配和厨房卫生工作不到位的情况。例如，采用自助餐形式，就无法控制老人餐食摄取量。

3.医疗和健康管理服务

X 区养老院大都能协助老年人完成医疗护理所需要的辅助性工作，包括疾病诊治、医疗告知、转诊转院和健康体检等，也提供了日常用药管理和代取药品等服务。但其中存在医疗人员态度不好或资历不够的问题。在心理诊疗方面，老人在日常生活中会出现矛盾和心理问题，管理人员和护工无法对他们进行专业的诊疗和调节；同时调查显示，仅有1/3 的机构提供心理或精神支持服务，提供康复服务的机构更是不足一半，老年人的满意度整体不高。

4.文体娱乐服务

休闲娱乐服务旨在满足老人的精神需求。X 区养老机构主要是提供一些让老年人身心愉悦的服务，如组织文艺汇演、大学生志愿和社会组织献爱心等活动。但是很少有机构会组织老年人进行户外活动，同时大部分养老机构并未配备专业人员教老人们如何锻炼身体或组织老人们定期开展活动等。

二、X 区机构养老发展过程中存在的困境

（一）养老机构存在的困境

1.基础设施配备不完善和资金欠缺

X 区的养老机构用房大部分是原住房改造的，且因成立时间较早，所以存在基础设施不完善、安全设施修葺不全面等情况。例如，有1/3 的养老院扶手没有遍布老人活动区域；娱乐设施单一，老人只能通过简单的棋牌、电视等方式娱乐；医疗设施简陋，养老机构内部的医疗用具不够先进，甚至个别养老机构并未采购必备医疗器具。在资金方面，首先X 区民办机构对比公办数量较多，政府对公办养老机构的财政支持力度要大于民办；其次无论是个人还是组织承办的养老院，一定程度上都在扮演“经济人”的角色，养老院开办初期大量的资金投入和少量的资金回拢会让申办人不能再持续投入，资金不足的恶性循环直接导致服务质量不足和基础设施不完善。

2.人员队伍落后

X 区养老机构工作人员明显表现出学历较低、资质差等特点，77.5%中中专或高中以下水平，本科以上学历的只有10%（见表2.1）。从队伍组成结构上看，护理人员85%是女性，并且90%都是40 岁以上中年妇女，身体机能以及学习能力都比较弱。从专业性看，X 区养老机构中大部分工作人员工作经验不够，没有经历或较少受过专业培训。经访谈发现，只有22%的员工曾获得过专业资格证书。

表1 X 区养老机构员工学历占比表 %

3.养老服务内容不健全

目前X 区养老机构所提供的服务没有前瞻性，都旨在实现基本的服务，以解决老人简单的养老问题，并且大部分机构所提供的服务相差不大，这就严重导致了服务内容单一、无法充分囊括所有老人需求的结果。据调查，当下的养老机构并无系统化专业化地向老人的需求进行调查和统计，机构仅凭日常的生活经验以偏概全地设立服务功能，大大降低了老年人的体验感以及满意程度。

（二）老人自身存在的问题

1.传统观念较深

20 家养老机构中50%都处于入住率40%的状态，民办养老机构最高入住率仅能到达70%。从养老模式来说，子女赡养老人模式由于传统观念的影响更容易被接受，社区养老对于老人来说也较容易接受；从养老机构类型来说，大众在思想上认为，公办型养老院专业性和安全性等要素要优于民办养老机构，导致公办机构的床位数量不够，呈现供不应求的状态；然而民办机构却与之相反，经常处于床位大量闲置状态。

2.老人和家庭跟机构之间存在观念冲突

老人在养老机构养老时，由于自身原因常常会与机构管理人员和护理人员产生冲突。例如糖尿病老人想要吃自己不能吃的食物，护工极力阻止却受到老人的恶意评价等。这是机构养老服务与老人需求不同产生的冲突。此外，家庭与机构之间会因为老人而产生冲突，例如突发性疾病会造成家庭对机构的评价不好。

（三）政府和政策方面的问题

1.政策的不明晰和制度的不完善

2012 年贵阳市颁布的《贵阳市养老服务机构管理办法》中有属于非盈利的养老机构享受国土划拨、免征税费、适当的运营补贴、免税或低收市建费等条例。但是由于X 区土地紧缺、地价不菲，同时水电费、气费等优惠政策并未实施到位，从而导致机构养老发展进程减缓。

2.政府职能不健全

政府在养老服务体系的发展中主要作为统筹主导者、监管者和保障者。首先，资金筹集机制不完善，X 区政府对养老院投资的资金中，财政支出占比较大，伴随着老龄化进程的加快，财政支出已经无法负担庞大的养老服务业的支出，从而制约了机构发展，例如养老机构基础设施的不完善。其次，作为监管者，政府对于部分养老院的管理机制和设施方面监管不到位，导致养老机构在民众心中失去信誉。最后，养老机构申办人申办养老机构时程序十分复杂，没有做到放管服中的“高效服务，营造便利环境”。

三、推进X 区机构养老发展的对策建议

（一）推进养老机构建设

1.加强队伍建设，优化专业护理水平

首先是建立人才引进机制。政府应该鼓励专业人才进入养老机构工作，只有新鲜血液的注入才能改善队伍组成的懒散性。鼓励员工通过提升自我能力或获得专业证书来提升薪酬，有归属感和成就感才会长久专注于工作。其次是提升养老机构经营管理者的能力。根据专业对口招聘管理人员，采用新型的管理理念提升管理者的水平。最后是提高机构医护专业水平。可以定期对养老机构医护人员进行培训、聘用具有丰富临床经验的医生以及外派本机构的医生到正规医院进行交流学习；除此之外，还可以引进新型医疗设备提高医护水平。

2.推动基础设施建设

基础设施是一个服务场所的硬件措施，首先，机构应该合理支配资金，加大养老院基础设施资金占总支出的投入，其次，养老机构管理人员应该对基础设施的情况做实施登记并及时处理相关问题。

3.市场精准调查，丰富服务项目内容

首先，机构需要通过调查市场精准定位老年需求，差异化覆盖化的服务才能最大程度上满足老年人需求。其次，应该丰富养老服务项目，养老院是服务性机构，老人不只为了安享晚年同时也为了享受生活，尽快将传统养老机构转变为新型的服务养老机构，提升养老服务种类与质量。

4.加大机构养老优势的传播，打消传统养老观念

首先，养老机构可以制定宣传手册，将家庭养老、社区养老和机构养老作比较，鲜明地突出机构养老的优劣，打消对机构养老的偏见。其次，养老机构可以采用老年人试入住的方法，让广大群众切身感受到机构养老模式带来的便捷和优质服务。最后，可以让已经入住的老人自由发表意见及评论养老机构的优劣，再通过宣传的手段直观地将入住老人的感受展现在大众面前。

（二）推进政府完善职能

从保障补贴方面来说，政府可在用水用电方面让相关部门按照X 区最低标准对养老机构收费，税收可以按照当地最低水平上缴，可以给予入住老人适当补贴，增加其入院的机会。在政府引导方面，政府可以鼓励多元化开展社区宣传会，传播养老院的建设思想，推动人民大众投身于养老事业；同时，鼓励机构加快建设服务型机构，引进新型先进的设备。在资金方面，政府可以健全多渠道筹资机制开拓投资主体。首先可以增加对养老服务投资的比例，其次可以鼓励社会非政府组织加入到养老服务的建设中，最后可以扩大宣传带动社会民众、机关工作人员和慈善人员进行捐款。在监管方面，政府应该针对养老机构的运营、建设、信息披露以及政策是否落实进行全面的实时监管，对于不符合监管要求的机构或部门应该建立奖惩机制并进行公开批评。在统筹方面，政府应该依据国家“十四五”规划积极推进养老机构建设，以适应目前国家和地区的新形势，比如深化公办养老机构的改革、加大对民办养老机构的支持力度等。