社会公平：杭州市公共体育设施的配置与空间布局

诸葛田野

(浙江理工大学 体育教研部，浙江 杭州 310018)

0 前 言

随着我国城市化水平的快速提高,城市居民对生活质量要求的不断提升，各种新的社会矛盾也在不断凸现。在诸多社会矛盾中，最主要的无疑是城市居民日益增长的公共服务需求与政府公共服务供给短缺且分配不均衡之间的矛盾。习近平总书记在十九大报告中提出的：“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理，良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”是新时期各级政府的重要工作目标。城市公共体育设施是公共服务资源的重要组成部分，也是衡量城市居民生活品质，体现城市文明程度的重要指标。从1995年我国颁布实施《全民健身计划纲要》以来，我国城乡公共体育设施数量与质量有了根本性提升。政府在公共体育设施配置上也一改以往那种集中化、规模化的配置方式，日益重视城市社会不同阶层居民享用公共体育设施机会均等性问题。杭州市提出了：“依据杭州城市规模、空间布局及新型城市化演进等要素，合理规划省市级、区级、社区(村)级四级公共体育场地设施体系。”到2025年，新增体育场地面积1 270万m2以上，人均体育场地面积达到2.8m2，城区全面建成“10min健身圈”，实现重大公共体育设施市域全覆盖的建设目标。基于上述背景，本研究试图对杭州市现有城市体育设施配置与空间布局情况进行梳理与分析，以城市居民享用公共体育设施机会均等性、可达性作为体现社会公平的重要指标，对杭州市 “十四五”期间的公共体育设施布局与建设提出建议。

1 研究方法

1.1 文献资料法

通过浙江大学图书馆查阅城市地理学、城市规划、城市空间学、体育建筑学等相关文献30多篇,对公共服务设施布局选址相关领域的基本理论有一个基本的了解与把握，为研究打下理论基础。

1.2 专家访谈法

对杭州市城市规划局、杭州市体育局，以及亚组委竞赛部、场馆建设部等部门的领导与专家进行访谈，为研究获得大量第一手资料。

1.3 地理信息系统(GIS)技术

利用 GIS 能够收集、存储、编辑、显示位置的空间信息功能，在为研究者提供位置与分布信息的同时，还可通过可视化来表达问题背景的技术，对杭州市大型公共体育设施的可达性进行计算。

2 研究结果与分析

2.1 杭州市公共体育设施数量与属性

“十三五”期间，杭州市依托其经济优势以及迎接2022年杭州亚运会的到来，政府在城市公共体育场馆设施建设上成效十分显著。通过对全国第六次、第七次体育场地普查数据进行统计与比较分析可以看出，杭州在六年时间里城市体育场地数量从2.042万个增加到2.69万个；人均体育场地面积从1.65m2增加到的2.5m2。特别是人均体育场地面积指标从2013年与北京、广州等一线城市有较大的差距，到2019年差距大大缩小。(详见表1,表2)

表1 2013年全国第六次体育场地普查结果比较表

表2 2019年全国第七次体育场地普查结果比较表

一个地区体育场地的类型在一定的程度上能体现出该地区体育场地建设的规模、配置和结构等特征。通过统计，目前杭州市公共体育设施类型与数量情况见表3。

表3 杭州公共体育场地类型

体育场地类型数量排名前三的分别为健身路径及健身点、篮球场和乒乓球场(房)。虽然，这对加强大众体育锻炼的参与度、提高身体素质起到重要的推动作用，但从侧面也反映出杭州市每万人拥有体育设施数指标反超北京市和广州市，主要是依靠这些较为基础性体育设施达成的。建成的运动场、体育馆、游泳馆等大型体育场馆数只占总数的8.2%，比例偏低。随着大众对运动的需求日益多元化，体育生活休闲化、时尚化，单靠这些较为基础的公共体育设施是不能满足居民的体育需求的，这就需要政府增加体现现代生活方式的体育设施如大型体育综合体建设，以满足市民参与一些新兴运动项目的需求。

表4 杭州市各系统的公共体育设施数量与面积

2.2 杭州市公共体育设施的分布状况

为了进一步了解对杭州市各行政区的公共体育设施供给情况，我们对杭州市各行政区的体育设施分布进行了统计分析。

从表5可以看出，从全市各行政区拥有公共体育场地面积来看，各个地区之间体育场地设施的配置水平是不均衡的。萧山、西湖、临平、余杭四个行政区拥有全市47.2%的体育场地面积，说明这四个地区的体育设施配置规模较大，体育服务的覆盖能力也较强。当进一步对2019年杭州行政区划调整前后的数据进行比较，调整前原江干、余杭、萧山、西湖三个行政区拥有全市51.4%的体育场地面积。原上城区体育场地面积占的比1.12%，人均0.53m2，调整后二项指标提高幅度最大，受益最明显。从杭州市行政区划后各行政区的人均公共体育场地面积指标看，各行政区体育场地设施配置的均衡性大大提高。体现了“尊重和顺应城市发展规律，优化国土空间格局，统筹做好规划、建设和管理，提高新型城镇化质量和水平，增强城市综合承载和资源优化配置能力”的区划调整目的。另外，根据《浙江省全民健身实施计划(2021—2025年)》体育场地面积人均达2.8m2的要求，杭州市辖行政区除西湖区外，场地设施补短板的任务仍十分艰巨。

表5 杭州市各行政区公共体育设施主要指标比较

2.3 杭州市大型公共体育设施可达性分析

通过以上对杭州市公共体育设施数量与类型的统计分析，使我们对杭州市公共体育设施的“量”有了一个了解，但对现有公共体育设施在空间布局上，在公共体育设施的服务功能发挥上，是否体现了公平与效率原则等“质”的问题仍没有一个较为精准、客观的判断。为了更深入揭示居民享有公共体育设施均等性问题，以大型公共体育设施的可达性(accessibility)为评价指标，运用GIS技术和爬虫软件，对分布于杭州市辖区域71个大型公共体育设施[2]，作为居民活动的目的地，以杭州市5 699个居民区为起始点，再将所有起始点与目的地的经纬度数据导入ArcGIS系统，对杭州市各个居民区与大型体育设施在地图上得以表达。

图1 起始点与目的地

本研究在道路数据中选取了杭州市市区一级道路、县道以及高速公路作为主要的道路数据。因为研究的杭州市辖行政区皆为中心城区，这三类道路数据基本可以满足居民日常的出行需求。然后，根据杭州城市的实际情况确定了每一条道路的等级与通行速度。

表6 杭州市区道路等级表

本研究所确定的杭州市民出行速度以驾驶速度平均40km/h；骑行的速度平均15 km/h；步行的速度平均5 km/h为标准。然后，设置若干个时间间隔来求得公共体育服务区域与范围。根据《浙江省全民健身实施计划(2016—2020年)》提出构建居民15min健身圈的要求，以时间Minutes(分钟)为阻抗单位，分别以15min、30min、60min三个时间阻抗，计算出杭州市区划调整前公共体育设施服务区的范围。最后，通过运用ArcMap网络分析模块中的服务区分析图层，生成杭州市大型公共体育设施的服务区范围，计算结果见图2。

图2 行政区划调整前杭州市大型公共体育设施服务区

杭州市区划调整前的大型公共体育设施的空间分布呈现地域性不均衡。大型公共体育设施主要聚集在下城、上城、拱墅老城区，以及江干区与西湖文教区。公共体育设施空间分布的疏密程度遵循老城区-新城区-新开发区递减规律。下城、上城、拱墅、滨江、江干五个行政区居民能享受到公共体育服务的几率要明显高于其他行政区，其中，上城区、下城区基本被15min行程内的大型公共体育设施服务区所覆盖。这一结果与用人均体育设施面积数、每万人拥有体育场馆数的统计结果形成鲜明的反差。说明评价城市公共体育服务设施布局的公平性，用人均拥有数、每万人拥有数等数据，即以均等性指标衡量公平性，不如用基于居民需求的空间分布公平性来衡量更能接近事实。正如McAllister所说：“距离是导致不公平的主要因素。” 作为1996年开始新建的滨江区由于区域建设规划起点较高，公共服务配套设施较为完善，导致该区居民享受到公共体育服务较为便利。而余杭和萧山大部，大型公共体育设施供给明显不足。

根据《浙江省全民健身实施计划(2021—2025年)》的要求，到2025年 “10min健身圈”基本建成的要求，选择杭州市体育设施的最小化阻抗分析的阻抗时间为10min，将现有的71个大型体育公共设施与6个亚运会新建体育设施为目的地，以杭州市5608个小区为请求点。采用最小设施点数模型进行计算与模拟，杭州市辖行政区总体还需增加6个大型公共体育设施，可以有效的满足中心区域以外的地区居民对大型公共体育设施的需求，并从整体上改善杭州城市公共体育设施的可达性，增强城市居民享用公共体育设施的公平性。选址主要集中在萧山区、余杭区。

图3 杭州市新增与优化后的体育设施布局模拟图

3 研究结论

3.1 近十年来，杭州市政府在城市公共体育场馆设施建设上成效十分显著。城市公共体育设施数量与规模的人均指标均有大幅提升。与举办过奥运会、亚运会、全运会等大型体育赛事的北京、广州、上海等一线城市的体育设施配置水平差距明显缩小。

3.2 2019年杭州市的部分行政区区划调整，有效地改善了原各行政区公共体育设施配置与分布呈现地域性不均衡问题，提高了居民享用公共体育服务的社会公平性。

3.3 杭州市具有综合体育服务能力的大型公共体育场馆设施数量仍偏少，而且分布不均衡，空间分布的疏密程度遵循老城区-新城区-新开发区递减规律。随着杭州西部发展战略实施，余杭区公共服务配套实施建设的迫切性凸出。

3.4 杭州市公共体育场馆面积分布在教育系统占56.9%，尤其是大型体育馆以分布高等院校最多。为举办杭州亚运会，政府对承办学校已投入较大的场馆改造资金，如何在亚运后，充分发挥这批体育场馆体育社会服务功能，是政府面临的新课题。

3.5 杭州是我国民营经济最为活跃、最为发达地区。作为我国先行示范区，如何通过制度创新，清理不利于民营资本进入城市公共体育服务领域的政策性障碍，是解决城市公共体育设施配置不足、布局不均衡问题的有效途径。