民国时期安徽义务教育经费问题研究(1912—1941)

张 慧

(安徽大学 历史学院，安徽 合肥 230039)

义务教育自清末传入中国，民国时期逐渐呈现出以地方推行为主体的趋向，各地区之间差异明显。民国前期，社会动荡，经费筹措困难。南京国民政府成立之后，社会趋于稳定，在中央厉行义务教育的政策下，经费有了稳定的来源，义务教育也因此有了一定保障，但仍然存在许多问题。研究民国时期安徽义务教育的经费问题，对于全面认识民国时期安徽义务教育的发展成效与困境具有重要意义。而目前学术界关于义务教育经费问题的研究多偏向全国性研究(1)全国性研究主要有：熊贤君的论文《中华民国时期义务教育经费》(《教育与经济》1999年第1期)、著作《千秋之基业——中国近代义务教育研究》(华中师范大学出版社1998年)及《民国义务教育研究》(湖南教育出版社2018年)等，对民国时期义务教育的经费问题进行了专题研究，较为全面地展现了民国时期义务教育的发展概况。贾祥瑞的硕士学位论文《民国时期义务教育经费筹措研究》(东北师范大学2008年硕士学位论文)，详细论述了民国时期义务教育经费的筹措方式与分配使用。，区域性研究相对较少，且多偏向于义务教育发展较快的山西、江苏、河北等地(2)区域性研究主要有：申国昌的《民国时期山西义务教育经费保障机制研究》(《教育与经济》2008年第2期)对民国时期山西义务教育的经费保障机制进行了分析研究；在张少攀的《众人之教：民国时期河北省义务教育研究(1928—1937年)》(河北大学2021年硕士学位论文)、王晓华的《清末河南义务教育研究》(河南大学2018年硕士学位论文)、王红鑫的《南京国民政府时期云南省义务教育发展研究》(云南师范大学2021年硕士学位论文)等硕士学位论文中，分别专题论述了近代河北省、河南省、云南省义务教育的经费筹措问题。，关于民国时期安徽义务教育经费问题的研究很少(3)在王世杰，金汉杰主编的《安徽省志·教育志》(方志出版社1997年)中，对民国时期安徽义务教育经费情况有所谈及，但笔墨不多且较为分散；任琴琴的《安徽教育经费研究(1927—1937)》(华中师范大学2015年硕士学位论文)一文中，对民国时期安徽教育经费问题进行了研究，但重点在安徽教费独立运动上，未专题讨论民国时期安徽义务教育经费问题。，本文重点探讨民国时期安徽义务教育经费的来源、支配与保管以及经费筹措的困境，总结民国时期安徽义务教育经费筹措的特点。

一、经费来源

在中国近代学制产生以前，初等教育主要由私家办理，经费完全由家庭或家族提供，中央和地方政府并不予闻问。清末，义务教育制度传入中国后，初等教育的办学经费才逐渐在中央和地方各级政府的开支中占有一定份额[1]。民国前期，虽有许多关于义务教育经费筹措体制的提案，但颁布施行的很少，至南京国民政府时期，厉行义务教育，重视义务教育经费问题，逐渐形成了中央、省市和县市三级义务教育投资体制，其中中央义教补助费按计划逐年发放，各省市支拨义教经费数额至少比照中央补助数逐年增加，各省市县按照地方状况筹措经费，以地方自筹半数以上为原则。

(一)中央和省府补助

民国前期，中央和省府补助义务教育经费的体制尚未形成，义务教育经费主要来自地方政府补助与就地自筹。1927年南京国民政府成立后，社会逐渐趋于稳定，义务教育有了实质性推进。1928年5月，国民政府召开第一次全国教育会议，通过了《厉行全国义务教育案》，其中规定“地方或指定专款作为义务教育经费，或规定地方全部收入百分之几，作为义务教育经费”，“各省应筹款补助县市义务教育”，“中央应筹款补助各省义务教育”[2]。据此，安徽省府于1928年6月制定了《厉行安徽义务教育暂行规程》，各县也制定了义务教育计划，对本地区的经费筹措作了计划和安排。1935年5月，中央颁布《实施义务教育暂行办法大纲》，决定实行国库补助教育政策，规定中央义务教育经费以国库支出、边疆教育经费及庚款充拨。同年，安徽省根据教育部颁布办法大纲，制订了《安徽省实施初步义务教育计划》，修订了原来的义务教育规划，规定“本省推行初步义务教育所需之经费，以就地自筹为原则，惟推行之始得由省库并请中央酌量补助”[3]。自此，中央和省府补助费正式形成。

在1935年度中央拨给安徽义务教育经费中，国库支给12万元，庚子赔款1万元，总计13万元。1936年度中央国库拨给安徽义务教育经费20万元，庚子赔款1万元，总计21万元，比1935年增加了8万元[4]。从这两年中央拨给全国各省市义务教育经费来看，安徽义教补助费高于平均数，与四川、江苏、浙江、湖南、湖北、河北等内陆及沿海城市补助费相近。由此可见，中央在教费补助上比较公平，而各省兴办义务教育成效的不同主要受地方义务教育经费筹措的影响。在1938年《关于中央拨补安徽省义教经费恳请仍照七成原案支给的代电》中，中央政府称：“该省义务教育补助费，自十一月份起，每月暂照七成核定数额，实发三分之一，计五千四百四十四元三角七分，其余三分之二，业经本部统筹支配于各国立中学，以救济该省中等各校员生之用。”(4)关于中央拨补安徽省义教经费恳请仍照七成原案支给的代电：1938-03-24，安徽省档案馆。

在安徽省府补助方面，1922年，安徽义务教育经费正式列入地方预算，每年补助60县共18万，计拨一次，各县摊派3000元，其中以500元作为调查学龄儿童之用，其余2500元专款存储，不准动支，后又准以余款2500元作为开办师范讲习所之费[5]。1923年，厘金、烟酒一成教育特捐，系指定作为省府拨给60县的义务教育经费使用。但从1924年“军兴以来，税收不能统一，烟酒、厘金两项特捐亦复虚悬”[6]。南京国民政府时期，安徽省府制定了《安徽省义务教育特别补助费支给办法》，对各县推行初步义务教育确有特殊困难者给予补助，1935年开始施行。其中受补助县份，以下列情形为限：1.新成立县份，教育经费尚无确定收入者；2.曾经匪患收复未欠者；3.灾情奇重，收成在五成以下者；4.每年教育经费收入在2万元以下者。此项特别补助费主要用于筹设短期小学和校具、教具，补助费分为20、25、30、35、45元等，由省义务教育经费项下支给，每校以一次为限[7]。

(二)各县市自筹

民国前期，中央及省府对地方义务教育经费资助不多，民间所办小学经费多由各县市自筹。1922年，安徽省府召开全省教育行政会议，决定带征田亩、牲屠、牙帖、不动产登记及烟酒、厘金六项附加作为义务教育专款[8]。1923年，安徽义务教育六项附加征收办法由财、教两厅核准，并通行60县遵办，省款补助费即予停止。但由于民国前期，军阀混战，社会动乱，义务教育附捐实际收数甚少。1927年南京国民政府成立之后，在中央厉行义务教育的政策下，安徽省府决定恢复此前的义务教育特捐，并对义务教育经费进行整理。其中规定烟酒、厘金两项附加，由财政厅全省烟酒事务局带征，汇交省教育厅统筹办理，其余四项附捐即田亩特捐、不动产登记费、牙帖、牲屠税，由各县带征，交县教育局保管，具体的征收数额由各县自定。1929年安徽省府议决通过了《安徽县义务教育附税征收、保管及支配规程》草案，规定了各县带征之田亩、不动产登记、牙帖、牲畜屠宰四项附税之成数，其中田亩税占10%，不动产登记税占5%，牙帖税占20%，牲畜屠宰税占30%[9]。但实际上由于各县情况不同，并未完全按照此比例征收附税，如表1所示。

表1 安徽各县1931年度义务教育四项附加捐调查表

由表1可知，1931年安徽调查各县四项附加实收数暨积存数，在已呈报数据的35县中，田亩附加占比最多，约占58%，牙税附加占比最少，约占4%，牲屠附加约占15%，不动产登记约占23%，因此，在1931年县自筹义务教育经费中，主要来源为田亩附加税，其次为不动产登记费。在已统计各县中，1931年天长县所筹义务教育经费最多，霍山县最少，低于平均值的有18个县，大多可能受1931年水灾的影响，入不敷出。

据统计，1935年安徽省自筹义务教育经费17万元，县市自筹3万元，共筹计20万元。1936年安徽省自筹义务教育经费17.884万元，县市自筹24.735万元，共筹42.619万元[4]。从1935至1936年，安徽省自筹义教经费大幅增加，其中省自筹义教经费增幅不大，县市自筹义教经费大大增加，增加了8倍多。并且1935年安徽省自筹义教经费远远多于县市自筹，而1936年，安徽省县市自筹经费已经反超省自筹经费，可见，1935年之后安徽义务教育在各县市兴办起来。从全国各省自筹义教经费数额来看，1935年安徽义务教育经费共自筹20万元，远低于全国平均值35万元；1936年安徽义务教育经费共自筹42.619万，接近全国平均值42.8万[4]。总体来看，民国时期安徽经济基础比较差，但1936年较1935年来看，安徽的义务教育经费大有增加，可见，1935年以来安徽义务教育有所发展。

(三)人民捐资兴学

民国时期安徽除了以政府为主体筹拨经费外，民间也自发捐资兴学，以分担本省义务教育经费，共筹义务教育之发展。

民国前期，中央及省府补助款尚未形成，安徽民间自愿捐资兴学者较多。“以省区观察，则以江苏、浙江为最高，均在200万元以上，依次为河北、山东、安徽、广东、湖南、辽宁6省，在50万元至100万元之间。”[10]80-811931年安徽根据国民政府捐资兴学条例制定了《安徽捐资兴学褒奖规程》，鼓励民间捐资兴学，其中规定捐资在500元以上者，遵照国民政府捐资兴学褒奖条例给予褒奖；凡捐资不满500元者，无论个人或团体，按照捐资多寡，分为四等给与褒状，即捐资满400元者给与一等褒状；捐资满300元者给与二等褒状；捐资满200元者给与三等褒状；捐资满100元者给与四等褒状[11]。此规程颁布后，1931年安徽省府褒奖各县市捐资兴学者48人，团体8个。如旌德县方耀捐助旌德杨湖初级小学校田亩70余亩，每亩时值20元，共计银元1526元，获四等奖；泾县王振文捐助芜湖长街市房一所，价值1万元，作为办理族立小学基金，又捐助公立职业学校5000元，公立芜关中学校1000元，旅芜泾县公学500元，共计16500元，获一等奖[12]。

从当时的统计来看，民国时期安徽捐资兴学的群体主要有地方士绅、普通公民、校长、学董及教员等人，他们以捐钱、捐田或捐房等方式支持地方义务教育。如和县第七学区白渡桥的士绅王鸣山先生，1920年捐助本镇私立辅化小学校经常费400元，建筑费140余元；1922年捐助本镇县立女子初小建筑费500元，1930年又捐助私立鸣山小学校基2亩，校舍一幢，计1200余元；1932年重建校舍2幢，购置图书等，计4400余元；1933年购置学校资产田地160余亩，计14400余元，前后捐助共计21000余元[13]。庐江县公民虞宝之母凌氏为该县县立第七完全小学，捐助田亩两担，值500余元，用于建筑校舍[14]。这些人都是自发捐募，虽然所捐资产有限，但对于维持地方基础教育发展、改进民风都起着一定作用。

(四)留学经费节余项下划拨

根据安徽省档案资料显示，留学经费原由教育经费发理处掌拨，自义务教育案确定后，即将留学经费节余款9万元另案专款存储，每月划拨1.5万元，交义务教育委员会支用(5)关于安徽省义务教育办理情况的代电：1936-03-03，安徽省档案馆.。1935年安徽“自筹义教经费计二十万元，其中九万元系经历年留学经费节余项下划拨，八万元系中央财政府负责筹拨，三万元系各县总预备费”(6)关于安徽省义务教育办理情况的代电：1936-03-03，安徽省档案馆.。即在1935年度安徽所筹义务教育经费中，留学经费节余项下划拨占45%，中央财政府负责筹拨占40%，各县自筹占15%，由此可见，安徽在留学经费节余项下划拨义务教育经费的占比很大。在1936年安徽省教育厅给安徽省教育经费委员会的公函中讲到：“本省义教经费，前任提请省政府常会议决，格留学经费节余项下划拨九万元，并给本厅第一零二二号函达。贵会查照划拨，专款存储本紧，给以该次经费急待应用，相应函请贵会查照，请自二十五年一月份起，至六月份计六个月，按月拨付一万五千元，交由义务教育委员会应用，并请将一月份之一万五千元，即日拨交义务教育委员会查收应用。”(7)关于请拨付由留学经费节余项下划拨义教经费的公函：1936-01-15，安徽省档案馆.在1938年安徽省教育厅给省府的签呈中说道：“查各县短期小学教员一月份薪俸拟请即日发放，又部款仅请一万元有零，不敷一月之数，拟请将本所专款存储之留学费九万元，先发一万元，交义教委员会应用，可否？”(8)关于短期小学教员一月份薪俸发放问题的签呈：时间不详，安徽省档案馆.由以上两个公文可知，从1935年至1938年，安徽省每月从留学节余项下划拨部分经费，交义务教育委员会使用，以补义务教育经费之不足，因此，安徽留学经费节余项也是安徽义务教育经费来源之一。

二、经费的支配与保管

在义务教育经费的支配上，1922年安徽省府补助的18万元，各县摊派3000元，“有实施义务教育用诸调查学龄儿童及开办师范讲习所者，有用为各县教育经费者，有经县署挪用，迄未拨交教育局具领者”[7]。但由于民国前期没有明确的义务经费支配方案与程序，使得地方在义务教育经费动支问题上比较混乱，也由此产生了许多关于义务教育经费纠纷的案件。为了保证义务教育所筹经费能够合理的支配与保管，1929年安徽省府制定了《安徽县义务教育附税征收、保管及支配规程》，以保障义务教育之实施。此规程明确规定了义务教育附税不得随意动支，倘因举办义务教育事项必须动支此项经费时，应先行分别编造计划书及预算专案，呈请教育厅核准办理。在义务教育经费城乡分配问题上，安徽省府规定“动用义务教育经费以支配普通为原则，不偏重城市教育”，其比例为：以义务教育经费全数之20%至30%办城市教育，以义务教育经费全数之70%至80%办乡村教育[15]，即从政策上来看，安徽义务教育经费的支配更偏向于乡村教育，但实际情况却有所不同。各乡村以学区面积之广狭，人口多寡，及学龄儿童数目大小为比例，分列等次，按成支配。由城而镇，而乡，而村，其中各村落支配之数目及次序，由教育委员会议定。1931年安徽省教育厅又对积存的义务教育经费特定了三条办法，即“(一)各县创办初级小学，其计划经厅核准者，得专案呈请动支义教经费；(二)各县小学成绩优良，学生发达有增设初级班次之必要者，其增班经费，得专案呈请动用义教经费；(三)各县小学成绩优良，学生发达而经费不及最低标准者，其级初班经费，得专案呈请在义教专款项下量予补助”[15]，并通令60县教育局一律遵办。

关于义务教育经费如何保管的问题，《安徽县义务教育附税征收、保管及支配规程》中规定：各县带征的义务教育附税由教育局保管，每星期向县政府领取，各项义务教育附税专为办理地方义务教育之款，其他任何机关不得动用。义务教育所筹集的经费，由教育局和教育委员会以义务教育专款的名义存储在银行或殷实商店，由银行或商店立折交给各县教育局长保存。提款时需由教育局长凭折取款，但至少须有经费稽核委员会1人及教育委员1人会同签名盖章，才发生效力。每月初旬应将上月之收支数目、存款行店呈报教育厅备案[9]。由此使得各县每年所余之义务教育经费得以专款存储，避免随意挪用，也保证了地方义务教育经费的来源，规范了义务教育经费保管的程序。

三、经费筹措困境

首先，政局不稳，战乱频仍。“各省教育之盛衰，均与政局有密切关系。”[10]158民国时期军阀混战，政局动荡，安徽又处于南北冲突的交绥地带，深受其害。1926年的北伐战争，对安徽的影响很大，战争耗费了大量人力、物力和财力，教育经费难以筹集，义务教育几乎破产。根据《第一次中国教育年鉴》记载：“十五、十六两年间，以军事影响，地方教育不得不暂行停顿，故十六年秋，除省立少数学校开课外，各县各级小学大率停闭，竟有全县无一校开学者，尤以皖西之六安、霍邱、霍山，皖中之和县、石埭、繁昌，皖北之阜阳、蒙城、太和、滁县、全椒为甚。”[16]1928年阜阳县教育局局长呈称：“该县四次划拨云，义务教育经费总计洋二千四百元，时值直鲁联军入境，地方扰乱，此款无从支领。嗣后大局底定，历任县长均以无款可拨，互相推诿，迄今仍未领分文。”[17]1930年，各县义务教育专款因荒歉或受军事影响请求减免或暂缓施行者亦复不少[8]。1933年《安徽教育》称“本省各县政府所带征之四项附加，直至十七年一月经省政府议决通令各县一律施行，但实际上至十九止只四十六县，而起征各县复因灾匪关系，时有变动”[18]。1937年开始全面抗战，社会动乱，安徽各县义务教育经费久无呈报者甚多，但由于义务教育专款的设置，使得义务教育有固定的经费来源，义务教育也因此存活下来。

民国时期，由于战乱频仍，中央财政吃紧，无暇顾及义务教育经费的筹拨，在安徽地方公文中经常看到中央拖欠义务教育补助费的情况。1937年11月，安徽省政府称中央义务教育补助费未及时拨给，各项事务急待开支，因此，催中央汇拨九、十两月义务教育补助费(9)关于催汇拨九、十两月份中央义务教育补助费的电：1937-11-09，安徽省档案馆。。1939年，至德县短期小学校长代表郑元善、王秉钧等人在致安徽省政府皖南行署、教育厅厅长公函中表示：“窃属校等上年十月奉令开学以来，已届四月所有，本期省款及地方补助费迄未具领分文，生活维艰，困难万分，兹以废历年关在迩需款孔急，理合电呈钧座恳予迅将十一、十二等月份经费如数核发，以资救济，而维义教不胜迫切待命之至。”(10)安徽省皖南行署关于核发至德县短期小学经费问题的指令、批：1939，安徽省档案馆。

其次，军阀侵挪教费严重。北洋政府统治时期，军阀混战，义务教育经费被军阀侵挪严重。南京国民政府成立之后，虽有所缓解，但这个问题始终存在。1912至1913年，芜埠各校旧有之基本金及租款收入多被地方军队挪用，一些学校被迫关闭[19]。1925年安徽教育界在《申报》上称：“安徽教育经费受军阀侵挪，岁虞不足十年，度地方预算，姜生、高琦以生命争得一百五十三万之法定额数，有识之士以义务教育为培植国民根本之计，乃于额内指定十八万元为补助各县义务教育经费，每县三千元，用意固属深远，立法亦极公平。嗣经教育厅江前厅长暐以命令变更法案，全皖人士曾组织义务教育经费维持会，据理力争，迄无效果，而各县义务教育受此影响蹉跎至今，毫无基础，青年之贻误已多，元气之消磨殆尽。”[20]可见，义务教育经费侵挪对于地方义务教育负面影响之大。1929年泗县地方财政管理处因地方队伍叛变，勒索给养，挪用义务教育基金4500元，此款原系省教育厅拨给地方，存放生息，为办理义教之用，如此一来，本不充裕的义务教育经费便更难以维持地方义务教育发展(11)鲁佩璋修：《泗县志略》，民国二十五年铅印本，第53页。。

最后，地方财政困难。义务教育经费以县市就地自筹为主要来源，而受自然灾害及中央财政体制改革的影响，地方财政受到波动很大。1931年水灾，1932、1933年谷贱伤农，再加上匪患侵扰，人民生活困难，义务教育四项附加难以筹集。1931年国民政府裁厘，1934年废除苛捐杂税，教育经费逐年减少，地方财政困难，能投入义务教育的经费便更少。时任歙县教育局局长童军冠称“中国目前的大患，莫过于贫，究其病因，要皆由于各地生产落后，农村破产”[21]。来安县教育经费向以公田租收入为大宗，但由于夏秋之交，收获成数不及原来的一半，变卖时期谷价更是低落至极点，“计全年教费短收一万元”，其县长称“因特殊情形收入减少，为数甚巨，而地方义务教育之推行又属不容稍缓，一并恳予转呈省政府可否拨款补助之电”(12)关于补助来安县义教经费问题的电：时间不详，安徽省档案馆。。1931年芜湖受水灾影响，县教育经费减少。1933年，芜湖县义务教育经费虽有所恢复，但次年又遭遇大旱，县教育经费再度骤减[19]。1933年《安徽教育》刊登了1932和1933两年安徽各县义教专款的实况，“惟年来连遭荒歉，积欠累累，有多数县份义教专款之用途，都不能与小学经费等划分清楚”[18]。在1936年安徽省政府咨教育部公文中曾讲到“本省连遭荒歉，加以废除苛税，省县财源，同告竭蹶”(13)关于遵令筹集二十五年义教经费情形并附送收支预算表请查核的咨：1936-04-08，安徽省档案馆。，请求教育部下年度教育总预算能够按照财政状况列支义务教育经费。由此可见，受自然灾害等不可控因素影响，安徽地方财政时常入不敷出，由此也影响义务教育经费的投入。

此外，民国时期安徽教育行政管理人员对义务教育的重视程度不高也是经费筹措困难的一个因素。“历来烟酒附加，因财部对于中央税款之地方附加，只认为一种暂予通融的办法，而历届办理是项税务人员，对于本省教育，既不关痛痒，自难期其尽力协助”(14)关于补助来安县义教经费问题的电：时间不详，安徽省档案馆。，此为本省义教附加未能畅收原因之一。

四、结语

“教育是社会变迁与社会控制的重要工具。唯它本身并非自变数，而常受其他因素诸如科学技术、工商业及政治社会文化运动等的影响。”[10]3民国时期安徽义务教育经费的筹措方式是在中央的领导下，基于本省的实际情况做出的选择。1936年，时任安徽教育厅厅长杨廉称义务教育“各省情形不同，筹费的方法也不同，大体说来，不出下列三种：(一)全部由省及中央筹发；(二)全部由县地方自行筹措；(三)扶植自立”[22]。安徽采取了第三种方式，即“扶植自立”，先由中央及省府补助一定经费，以减轻地方担负，使民众愿意办学，然后再逐年减少补助，由地方多筹，逐渐达到地方全部筹费的目的。但由于民国时期政局不稳，战乱频仍，军阀侵挪教育经费严重，地方财政困难，再加上地方行政管理人员对义务教育的重视程度不高，义务教育经费的筹措并不顺利，这也使得安徽义务教育在创办过程中困难重重，缓慢前进。