日印在缅土瓦经济特区的“第三国合作”研究

杜志远

(华东师范大学 政治与国际关系学院，上海 200062)

从大国博弈角度来看，在争取其他国家支持的过程中，大国竞争为后者提供了各种形式的利益和机会。这种机会体现在两个方面：一是竞争大国竞相为本地区其他国家提供战略红利；二是由于两个相互竞争的大国之间的关系更加疏远，其他国家可能有更多的空间同时与两个大国发展关系。[1]因此，对于发展中国家以及区域治理而言，大国竞争有利于其发展。印度、日本等地区大国即通过在第三国的合作寻找利益汇合点，实现战略融合。日本和印度看到两国合作中共存的利益关系以及“1+1>2”的实际效果，开始摆脱中美两国博弈的大国框架，寻求在中美两国系统之外开辟符合印日以及其他诉求国利益的道路。“第三国合作”就是其中较为理想和合适的模式选项之一。在这一模式指导下，印度和日本相继在斯里兰卡、孟加拉国和缅甸等地区开展第三国合作。而其中，由于特殊的地理、经济和地缘价值，缅甸土瓦经济特区被日印两国重点发掘和发展并取得一定的成功。

一、“第三国合作”的特点和发展动因

最初的“第三国合作”模式被欧盟应用于其移民政策，旨在通过加强与第三国在移民领域的合作以实现欧盟移民政策的外化。欧盟的移民和庇护政策面临着两大挑战：一方面是欧洲迫在眉睫的人口危机；另一方面是来自其境外的移民压力。因此，欧盟必须制定强有力的外部行动，以打击偷运移民和贩卖人口，促进流动性并为第三国国民提供合法移民机会，最大限度地发挥移民与原籍国发展之间的协同作用，并加强保护根据全球移民和流动性方法的支柱，为需要国际保护的人提供能力。2014 年 12 月，欧洲议会再次强调需要对移民采取整体方法，呼吁彻底分析在该领域与第三国合作的总体战略。 2015 年5月，欧盟通过了一项关于移民的总体欧洲议程，将外交政策工具和对欧盟内部立法的审查结合在一起以管理移民的各个方面，并于2016 年 6 月制定了移民新伙伴关系框架。该框架引入了与第三国在移民领域合作的条件，并加强了欧盟移民政策的外部化。[2]

在印太地区事务中，“第三国合作”的内涵和形式具有不同特点，更多被认为是由中美以外的两个及以上(更多是两个)国家联合起来与其他国家(第三国)之间讨论涉及相互威胁其安全，或涉及特定任务以及建立地区稳定与秩序有关问题的制度安排。“第三国合作”本质上是通过减少对解决特定问题可能产生最大影响的国家数目或者减少对大国的依赖，从而规避联盟政治的冲突。在多边环境和大国博弈中调和不同成员的价值和利益，利用最少的系统参与者来最大程度地解决地区群体形成中的问题。“第三国合作”所具有的组织灵活性和风险外化性等特点开始被一些国家运用到经济和安全合作领域中，尤其以日本和印度在第三国开展的行动为代表。2020 年 9 月 18 日，印度外交部长苏杰生(Subrahmanyam Jaishankar)在印度工商联合会上表示，印度和日本正在研究在孟加拉国和缅甸开展项目合作的可能性，以作为他们在第三国合作努力的一部分。[3]2021年7月20日,印度外交大臣哈什·瓦尔丹·什林格拉(Harsh Vardhan Shringla)在印日论坛上也表示，印度和日本正在考虑深化第三国合作，包括俄罗斯远东地区和太平洋岛国。[4]“第三国合作”逐渐被塑造为日本、印度等地区大国主动采取避免过度与中国和美国关系牵连，偏向在中美两国之外寻求与其他国家少边合作的策略或模式。

(一)“第三国合作”的特点

第一，避免大国影响。目前，中美全球战略博弈成为国际社会的主流问题。在美国的威胁和要求下，“非美即中”的“选边站”成为不少相关国家的选择，大多数国际事务将贴上“亲美”或“亲华”的政治标签，全球二元化状态凸显。在中美战略博弈之际，其他大国很难像中国和美国那样具备全球参与和竞争能力，但是他们既不愿沦为大国博弈的筹码，又试图自主谋求地区主动权和控制权。为此，他们积极推进“第三国合作”，试图在中美之间探索“第三条道路”。

第二，地区大国联合主导。即使“第三国合作”是在中美两套体制之外的行动，但并不意味着合作是无序混乱的、各为其主的。在“第三国合作”中，一般地区大国(印度、日本等)扮演了主导角色。同时，这些地区大国在中美战略博弈的压力下战略趋同性更高，共同合作意愿更强。

第三，广受其他国家欢迎。因可满足地区大国战略自主和利益兑现的要求而受其推崇，同时这种合作模式也受到“第三国”其他国家的欢迎。一是其他国家可避免国内不同党派对与中美合作存在的意见分歧，执政党和在野党之间在与日本、印度等地区大国合作方面容易意见一致或妥协；二是“第三国合作”可以给予其他国家一定的身份认可和尊重。他们与中美大国的合作往往会被描述为“代理人”“附庸”角色，导致地区其他国家在合作中有所顾虑，而与日本、印度等地区大国的关系更多被塑造为“合作伙伴”角色，他们更为自信和坚决。

(二)“第三国合作”发展的动因

第一，避免卷入大国博弈，避免“选边站”困境。虽然中、美两国并没有明确要求其他国家加入自己阵营，但是在大国博弈深化促成拓展的背景下，选择立场的压力，以及这些国家为了避免选择而经历的各种扭曲，现在已成为国际事务中反复出现的一个特征，最典型的例子就是新加坡。新加坡总理李显龙就多次疾呼，亚洲国家不想被迫在美国和中国之间作出选择。欧洲政策研究中心研究员扎卡里·派金认为，美英澳“奥库斯”协议使美国对“印太”的参与从单纯的安全合作转变为巩固联盟集团。这种从平衡中国崛起到全力遏制的转变，加剧了美国姿态对小国所带来的两难境地。从这个角度来看亚太地区，“第三国合作”是中美战略博弈的“产物”，“第三国合作”可以更好地应对美国为遏制中国而进行的胁迫。

第二，满足地区大国实现国家利益和战略自主的国家诉求。在中美大国博弈背景下，与两国合作的国家被贴上“亲美”或“亲华”的政治标签，一定程度上遮蔽了国家出于自身国家利益诉求而试图进行合作的国家行为，使这些国家陷入“束手无策”的境地。“第三国合作”将赋予这些国家在中美之间寻找其他出路的机会，并通过多股势力的重组与联合抵抗中美二元博弈形成的“非此即彼”的政治生态压力，实现战略自主。

第三，创造解决历史难题和地区安全困境的条件。以韩国为例，韩国希望与美国结成牢固的联盟，以支持其对朝政策，而不是对抗中国。此外，韩国希望深度参与印太事务，提升韩国亚洲领导力以及发展经济。相反，美国动机则很简单，就是争取最多的盟友帮助遏制中国。韩国的这些诉求都被美国的对朝政策、印太政策所胁迫甚至威胁，导致韩国在“四方安全对话”“印太战略”等议题上犹豫不决。如果韩国自身不寻求重大突破的话，很可能被朝鲜问题等狭隘的地区事务所拖累。为此，韩国只能寻求“外援”，实现“走出去”和“引进来”相结合，注重通过提升与印度、东盟的关系，倒逼美国妥协。

二、缅甸土瓦经济特区及其战略价值

作为印太战略重要国家，缅甸所具有的特殊地理和地缘位置，开始引发日本、印度等地区大国的注意力。两国对缅甸土瓦经济特区参与很可能会引发“第三国合作”模式在印太地区的流行，因此，需要对其进行深入研究。

目前，缅甸共建有迪拉瓦经济特区(Thilawa SEZ)、皎漂经济特区(Kyauk Phyu SEZ)和土瓦经济特区(Dawei SEZ)等3个经济特区。迪拉瓦经济特区位于缅甸仰光，占地25平方千米，由日缅合资设立，于2015年9月完工，是缅甸第一个运转的经济特区。皎漂经济特区位于缅甸若开邦，占地16平方千米，由中缅合资设立，预计于2038年完成，该地拥有丰富的天然气和石油资源。土瓦经济特区位于缅甸德林达依省，毗邻安达曼海和泰国湾，占地197平方千米，由泰日缅三国合资设立，预计于2022年完成建设。建成后的土瓦经济特区面积将是迪拉瓦经济特区的8倍、皎漂经济特区10倍以上，有望成为东南亚最大的经济特区。[5]缅甸土瓦经济特区坐落在缅甸南部，拥有狭长的海岸线，西侧毗邻安达曼海，东侧靠近泰国湾，是连接印度洋和太平洋、东南亚和南亚的关键战略要塞和新门户。在地理连通、经济整合和战略对接等方面拥有极其重要的战略价值。

土瓦经济特区旨在通过降低环境法规、提供税收减免和提高最低工资要求来吸引企业。土瓦经济特区项目将包括深海港口、炼油厂、钢铁厂、化肥和石化厂、工业工厂、水库和连接土瓦与泰国北碧府的道路。[6]泰国和缅甸于2008年5月签署谅解备忘录，意大利-泰国发展公司(ITD)获得75年的特许经营权，以开发土瓦经济特区。土瓦经济特区原定于2015年完成，但由于民间组织联盟抵制以及资金拮据，意大利-泰国发展公司于2013年退出该协议，泰国和缅甸政府从其手中接手该项目。2015年1月，日本同意参加该项目，并同意为该项目提供技术和财政支持。2020年11月，日本决定全面投资缅甸土瓦经济特区。2021年1月，缅甸宣布将取消与该项目承包商的意大利-泰国发展公司的合同。这也就意味着缅甸将依靠日本的财政和技术来推进长期推迟的土瓦经济特区的建设。

土瓦经济特区通过连接印度洋和太平洋、东南亚和南亚，将重新定义新的“全球门户”。

(一)地理上：开辟东西方之间联系的“新门户”

作为东西方之间联系最主要的“门户”，马六甲海峡是世界上最繁忙的航运通道之一，承载着世界贸易的三分之一、石油供应的二分之一。但是，马六甲海峡的“困境”也威胁着其安全和地位。第一，马六甲海峡最狭窄处(新加坡南部的菲利普斯通道)仅有2.7千米宽，船只易受到碰撞和搁浅的影响；第二，狭窄的海岸线为走私武器和违禁品以及人口贩运等类活动提供便利；第三，货物运输高度集中且该地区复杂的枢纽和运输网络为海盗和恐怖分子提供机会，进而威胁贸易安全。[8]马六甲海峡的“困境”也迫使其他国家寻找新的运输通道和中转中心以降低对马六甲海峡的过度依赖。而缅甸土瓦经济特区将建设深海港口，并与通往泰国、越南的公路对接，来自中国或东亚的货物将可以通过泰国到土瓦深海港口，来自印度、非洲、欧洲的货物可以从土瓦深海港口直达泰国，而无需经过马六甲海峡。这一变化将节省目前运输所需的约2000千米或3—5天，降低运输成本约30%。[9]土瓦陆海运路线将发挥与马六甲海峡类似作用，将印度、欧洲、非洲、中东、东南亚和东亚连接起来，开辟了通往西方的全球“新门户”。

选择以土瓦深海港而非仰光港或迪拉瓦港为中转中心，主要是因为仰光港和迪拉瓦港两大港口都是河港，水深不足，无法容纳大型船只。这些港口在地理上远离东亚和欧洲之间的干线班轮航线，这使得这些港口很难吸引大型船只。另一方面，土瓦港具有地理优势，可以开发深水码头，并且比仰光更靠近运输干线。此外，土瓦港更靠近曼谷，可被定位为泰国的外港，为印度、非洲和欧洲提供了一条重要的捷径。[10]同时，缅甸土瓦经济特区依靠海港的赋能将特区与湄公河—印度经济走廊进行对接，将改变中南半岛“山河相间、纵向分布”的地理特征。

(二)经济上：实现自由区域贸易和价值链整合的“枢纽点”

南亚和东南亚地区的供应链和价值链发展存在巨大的差距，这种差距主要存在于南亚内部和连接点缅甸。(1)世界银行《2018连结到竞争：全球经济中的贸易物流》数据显示，在南亚次区域经济合作(SASEC)七国中，除印度和马尔代夫以外，其他五国物流绩效指数排名均在100名之后。排名依次为：印度(第44名)、马尔代夫(第86名)、斯里兰卡(第94名)、孟加拉国(第100名)、尼泊尔(第114名)、缅甸(137名)和不丹(149名)；在东盟十国中，除缅甸之外，其他九国物流绩效指数排名均在100名之内。排名依次为：新加坡(第7名)、泰国(第32名)、越南(第39名)、马来西亚(第41名)、印尼(第46名)、菲律宾(第60名)、文莱(第80名)、老挝(第82名)、柬埔寨(第98名)和缅甸(第137名)。参见：Arvis J F, Ojala L, Wiederer C, et al. Connecting to compete 2018: trade logistics in the global economy. World Bank, 2018.由于南亚内部基础设施发展落后、关税壁垒等因素，南亚国家内部的贸易额很低，仅占全球总贸易额的5%，南亚的区域内投资不到总投资的1%，导致南亚成为“世界上整合程度最低的地区之一”[11]。加之连接南亚和东南亚两个地区的缅甸的物流能力极差，使得缅甸的国内和国际连通性不足以满足其对商品生产和人员流动的物流要求，并且限制了其成为东南亚与南亚、东亚之间进行商品和服务贸易的枢纽的潜力，与邻国的运输联系“有限且不合格”。[12]而缅甸作为南亚和东南亚两个地区之间的桥梁角色，提高其物流绩效对于东南亚供应链至关重要。如果没有南亚国家，特别是缅甸的供应链的发展和连通性，跨地区的外包活动范围将仅限于现有的东亚生产网络，最终稀释了东南亚经济联系的收益。[13]

缅甸土瓦经济特区建成后主要通过三个方面推动区域价值链整合。(1)丰富的资源：土瓦适合作为具有深海港口的劳动密集型产业的生产基地，以便利向其他地区的出口；(2)关税：缅甸拥有有利于国际贸易的普遍优惠制；(3)边境经济特区：土瓦将能够通过将价值链与周边整合而推动经济走廊沿线的经济发展。[14]土瓦经济特区将与曼谷、金边和胡志明之间建立区域连接和陆桥，从而作为湄公河—印度经济走廊(MIEC)、大湄公河次区域南部经济走廊(SEC)的构成。届时，中东、西方、南亚等地区货物经土瓦深口港卸载，然后经连接土瓦的铁路从港口经高速公路运输到泰国、越南、老挝、日本、中国等国家。这种基础设施的发展加深了区域内的连通性，降低了跨境运输成本，推进“印太价值链[15]”的崛起与构建，促进“第二次大松绑[16]”，从而极大地改变全球物流的面貌。

(三)地缘上：促进“印太战略”融合的“对接口”

从全球层面来讲，美国、日本、印度、澳大利亚、欧洲(英国、法国、德国、荷兰)等国都有基于自身利益版本的“印太战略”，涉及国别种类的繁杂必定带来利益分配不均的分歧与矛盾。对中国崛起的担忧以及衍生的对华战略遏制这一单一要素并不能支撑其战略与合作的长期性。因此，地缘博弈背景下经济要素的开发与拓展也是其重要诉求。缅甸土瓦经济特区很好地提供了这一战略机遇。通过对拥有特殊地缘地区的开发，美国、日本、印度等国将其利益进行模块化复合分配。美国的战略支撑、日本的技术支持、印度的地理对接等要素进行相互匹配与融合，从而通过阶段性落实、分步式合作和技术性交叉对各国的“印太战略”进行融合。

从区域层面来讲，“印太战略”由西侧的“南亚印度洋战略”和东侧的“东南亚太平洋战略”两部分构成。目前，“东南亚太平洋战略”在“四方安全对话”“四方安全对话+”“印日澳三边供应链弹性倡议”等多重机制联网下日趋成型并不断完善。同时，随着中国在“一带一路”倡议下对斯里兰卡、缅甸、泰国的港口建设、经济援助的推进，其在南亚地区影响力快速提升，美国、日本、印度迫切需要在南亚印度洋地区加大资源投入，将之前尚未完全重视的南亚印度洋国家纳入其“印太战略”。届时，西侧的“南亚印度洋战略”和东侧的“东南亚太平洋战略”实现板块的完整化、集团的规模化。二者将首尾相连，交相呼应。而对缅甸土瓦经济特区建设，则可以借助经济名义将两地(南亚东南亚)两洋(印度洋太平洋)融合进“印太战略”，进行政治目的的连通。此外，缅甸土瓦经济特区不仅承担着“印太战略”连接点的角色，还是“印太战略”(2)值得注意的是，“印太战略”是美日印澳等国对华进行战略遏制与平衡的政策工具，但是在具体操作上并非只注重采取胁迫它国“选边站”的“硬平衡”策略，而是更加注重通过提升印太国家的经济能力，降低中国影响力的“软平衡”方式进行。具体实践和政策落脚的核心链条。

三、推动日本、印度参与缅甸土瓦经济特区建设的原因

日本和印度参与缅甸土瓦经济特区建设是一般性因素(共同因素)和特殊性因素(各自因素)两者互动的结果。一般性因素是指日本和印度基于共同利益和威胁感知所达成的战略共识，而特殊性因素则反映出日本和印度两国基于各自不同利益诉求所形成的依赖性或互补性关系。

(一)一般性因素

第一，地缘方面。首先，平衡中国的“战略威胁”。根据“威胁平衡论”观点来看，一般来说，国家对来自邻近国家的威胁感知比来自遥远国家的威胁感知更加明显。[17]而这种明显的威胁感知促进国家采取中立、“搭便车”、联盟等策略以应对邻近威胁。对于缅甸而言，其孱弱的国家能力迫使其更多采取中立、“搭便车”的策略，而地区大国基于威望动机、追求国家利益等因素更多选择联盟策略。无论从文明演变、历史发展来看，还是从人口规模、经济体量来看，印度、日本都是比较典型的大国。印度、日本两国与中国的邻近性以及因领土问题产生的战略担忧，加之对大国地位的追求导致两国在涉及中国利益及其影响扩展等问题上，不断制造麻烦，加大对中国的战略杠杆。换言之，“威胁平衡论”逻辑在两国对华政策中显而易见。他们对中国“综合实力”和“军事能力”的考虑与“地理接近”和“感知进攻意图”相一致，将中国塑造为他们的地缘经济和地缘政治威胁。时任日本首相安倍晋三外交政策顾问谷内正太郎(Shotaro Yachi)就曾明确表示，日本不想看到缅甸过度依赖中国。[18]其次，摆脱对大国的依赖，实现战略多元和战略自主。日本、印度作为世界大国，有着自身的国家利益考虑。对美过度依赖或对华过度钳制都不利于寻求自我利益最大化。日本和印度参与缅甸土瓦经济特区建设，在政治、经济、安全等方面含有多重效果。印度可借此实现对东南亚、东亚的经济切入、政治辐射和安全联盟。日本则可借此实现对南亚地区的此类目的。日本、印度不选择在“四方安全对话”框架下，而是选择双边/少边框架合作，有助于增加其行为的灵活性，减少政治敏感带来的抵触和博弈，促进战略多元和战略自主。再次，实现“岛链战略”对接。日本和印度在南亚印度洋建立起对华的“岛链战略”。第一岛链“陆地岛链”,由印度主导的印—缅—泰三边公路和日本主导的湄公河东西经济走廊构成。第二岛链“海陆岛链”，由印度主导的湄公河—印度经济走廊和日本主导的湄公河南部经济走廊构成。第一岛链“陆地岛链”已经在仰光、苗瓦迪等地进行对接。第二岛链“海陆岛链” 将在缅甸土瓦进行对接。最后，推进“印太战略”对接。美国主推的“印太战略”一直被视为对华战略遏制的议程工具，导致其他相关国家在跟随或平衡方面较为犹豫或谨慎。而印度和日本基于务实主义的考量又必须有所行动甚至“建树”。日本、印度参与缅甸土瓦经济特区可在不过度刺激中国的前提下，巧立名目满足“自由、开放和包容”的预设内容，推进两国“印太战略”融合与对接。

第二，经济方面。在第三国的双边合作目标并不完全限于或由中国塑造。虽然遏制中国不仅是扩大印日伙伴关系的催化剂，而且促进了其他印太国家之间更大程度的融合，但重要的是要考虑到这些伙伴关系还有更广泛的目标，即建立一个利于自己并由自己推进的繁荣地区。[19]对于印度而言，缅甸是唯一处于印度“邻国优先”政策[20]和“向东行动”政策交叉点的国家。因此，缅甸被印度视为“向东行动”政策的跳板和“第三战略边界”。虽然，印度实施“向东行动”政策已有数年，但是印度与东亚、东南亚的接触范围有限，与该地区战略伙伴关系缺乏深度，限制了印度的地位。在印度看来，如果印度不提升印缅关系，并通过缅甸切入东亚、东南亚经济价值链，意味着中国的影响力尤其经济影响力将辐射至南亚等地区。而对于日本而言，缅甸是“亚洲的最后疆界”[21]，是最后一个可以实现全球性联系的大型亚洲经济体。改善南亚和东南亚的物理连通性是实现更大程度经济一体化的关键一步，于是日本提出了湄公河南部经济走廊计划。缅甸的民主化进程和经济一体化规划为日本和印度提供了机遇，日本在迪拉瓦经济特区取得了巨大的经济成功。而现在土瓦经济特区特殊的地理位置和地缘角色，使得日本可以进一步促成印太地区的经济整合，印度也可以借助土瓦经济特区加大与中南半岛、东南亚的经济融合。无论是企图建立替代方案来减少对中国供应链的依赖的“印日澳三方供应链弹性计划”(SCRI)，还是开展加大战略协作的“印日与第三国合作计划”，缅甸土瓦经济特区可能成为一个良好的起点。

第三，属性方面。格伦·斯奈德(Glenn Snyder)认为“联盟安全困境”中的盟友关系则面临着两种截然相反的恐惧：对被抛弃的恐惧和对陷入困境的恐惧。这种“两难”与敌我之间的“安全两难”密切相关，因为联盟内部的紧张关系很容易影响联盟与敌我目标之间的关系。[22]而塞缪尔·亨廷顿将日本和印度视为“摇摆文明”，并认为他们与西方及其挑战者的关系可能是混合的、矛盾的和变幻不定的。[23]“摇摆文明”正在对“联盟安全困境”做出的最一般的现实反应。日本和印度在缅甸等第三国的合作，既可以保持与共同对手政经合作的灵活性，又可以避免拖入合作伙伴的纠纷及可能冲突。此外，还可以在保持联盟状态下单独行动的能力。例如，美国制裁缅甸恶化经济状况与日本要求缅甸经济蓬勃发展、美国将人权议程置于首位与日本将法治和经济发展置于首位等矛盾[24]，限制了日本、印度与美国在此类议题方面的共识合作。但是为避免缅甸因美国制裁倒入中国阵营的风险，美国将被迫默认印度和日本在美国战略之外的“编外联合行动”。日本、印度参与缅甸土瓦经济特区建设，既可以实现美国盟友之间的联合关系，又可以避免中国地区权力和影响力影响美国霸权的可能性。同时，降低缅甸等地区国家对美国介入担心卷入大国冲突的担忧。

第四，结构方面。日印参与缅甸土瓦经济特区的原因与美国的不确定性也有关。这些不确定性有两个基本方面：第一，与美国的地区参与的可持续性有关。随着美国相对实力的衰减，印太国家对美国的地区安全承诺感到担忧，需要寻求战略自主。尽管美国对其盟友和伙伴给予承诺，但人们对美国联盟网络和该地区领导力的可持续性提出了疑问。在2008年全球经济衰退之后，特朗普政府的“美国优先”政策更加剧了他们对美国战略保障的担心。鉴于美国对于同盟体系施加的这些压力，印太国家将通过“第三国合作”的方式，以加强自身在该地区的积极影响，并确保区域国家之间对话与合作的其他渠道。第二，与中美关系不确定有关。在中美大国博弈中“选边站”或者实施“追随战略”，都可能降低讨价还价的能力和杠杆作用，同时降低自我在国际社会行动的自主权和发言权。随着中美竞争的迅速升级，建立更加稳定的平衡力量变得极为重要。正如权力过渡理论所示，当上升的权力与现有霸权之间的权力差距缩小时，最有可能发生冲突。尽管中美可能继续扮演主要角色，但域内地区大国(如日本、印度)，以及域外地区大国(如英国、法国、德国)在维护该地区稳定和多重力量平衡方面将发挥更大作用。

(二)特殊性因素

日本和印度除了在地缘、经济、属性等方面存在共同的战略思考外，因国情、位置、利益等因素不同，两国还存在其他的各自考虑。

第一，日本的考量。一是提高日本的“一般力量”(软力量)。正如国防研究中心研究委员会高级成员吉田秋吉(Yoshida Akiji)所阐明，自世界大战以来支持日本外交的国家力量不是军事力量，而是“一般力量”，即“技术力量”、官方发展援助和“概念规划力量”。[25]日本对缅“安静对话”政策在日本在缅甸的区域项目中，使日本处于有利位置，以利用可能发生的任何有利的政治变革。[26]缅甸土瓦经济特区多次面临搁浅风险，日本却最终成为缅甸所倚靠的投资伙伴，正在日本对“一般力量”的坚持。而日本在土瓦经济特区“一枝独秀”的地位也将促进其“一般力量”的效用，应对中国在南亚地区连续“魅力攻势”。二是化解印度“地区主义”造成的缅甸对印度的排斥。印度与邻国关系的复杂性、印度政体的联邦结构损害了印度的利益，也损害了日本的利益。在这种情况下，日本的参与会消除缅甸对东道国的担忧。[27]由于孟加拉湾是印度太平洋地区关键的经济和战略极之一，印度和日本需要加强努力，寻找机遇，特别是在孟加拉国和缅甸建设强大的区域经济和互联互通走廊。虽然印度和日本在第三国发起了联合项目，但协调资源和能力，尤其是确保有效执行联合项目将是至关重要的。[27]日本在缅甸良好的形象可以化解印度“地区主义”造成的缅甸对印度的排斥。三是通过外部力量形成对南亚地区的黏合力。印度作为南亚地区最大的国家，却没有实现对南亚的绝对影响力。反而，印度在南亚地区的“地区主义”导致南亚其他国纷纷选择在中印之间寻求战略平衡。日本在南亚拥有良好的形象，且在援助、基建等方面拥有大量的海外经验，在防止地区权力失衡的要求下，日本介入该地区。而日本介入的最好方式就是“边缘性切入”，通过利用缅甸位于南亚和东南亚中间的地位，实现“切入”与“连接”双重效果。

第二，印度的考量。一是突破西里古里走廊“地理诅咒”,多元化通往东南亚的道路。西里古里走廊(俗称“鸡脖子”)是印度连接东北地区、中南半岛的重要通道，长约60千米，最窄处的宽度只有22千米。由于该地区的大部分边界是与中国、不丹、缅甸、孟加拉国和尼泊尔共享的国际边界，加之崎岖地形使铁路和公路频繁受到山体滑坡和自然灾害的破坏，使得该地区的任何发展都具有挑战性，被印度视为发展的“绊脚石”和“地理诅咒”[28]。印度通过湄公河—印度经济走廊(MIEC)可将印度东海岸城市金奈通过海洋路线连接到土瓦，进而与缅甸、泰国、柬埔寨和越南进行整合，从而克服地理条件带来的限制，并提高其在中南半岛国家的地位。二是将连通性项目和外交政策进行匹配和整合。印度目前有多项涉及连通性主题的广泛政策：以东北和边境地区为重点的国内政策、“向东行动” 政策和“邻国优先”政策。就项目而言，这些政策之间存在实质性的重叠。[29]而缅甸同属于这些多项政策范围，且是印度通往东盟的门户。缅甸土瓦经济特区的开发有利于促进在印度将连通性项目和外交政策进行匹配和整合，发挥协同作用，证明印度愿意弥合其潜在的安全作用与当前绩效水平之间的差距。三是推进海洋大国进程。随着海洋领域利益日益增加，印度逐渐从陆地大国转向海洋大国。正如印度前总理所述，印度试图承担起印度洋地区稳定的责任。印度已经做好准备成为印度周边地区及其他地区的安全网络净提供者。[30]四是推进“扩展邻国政策”和“向东行动政策”，并融入亚洲价值链。由于印度一直采取自我封闭的经济保守主义，导致与东亚、东南亚经济融合度较低，处于亚洲价值链的边缘。参与缅甸土瓦经济特区建设，可加强湄公河次区域与印度之间的连接，为印度和整个地区提供“改变游戏规则的可能性”[31]。

四、日印参与缅土瓦经济特区对“第三国合作”模式的探索与完善

目前，独立不结盟的理想主义、军事对抗的进攻性现实主义都不能很好地适应当下的国际格局变迁。在这种情势下，以日印参与缅土瓦经济特区为典型代表的“第三国合作”模式，对于日本、印度以及其他大国探索新型发展/崛起道路具有很强的示范作用。

(一)日印参与缅土瓦经济特区建设的实践验证了“第三国合作”的可行性与发展性

作为“第三国合作”的典型案例，日印共同参与缅甸土瓦经济特区建设一定意义上是在验证“第三国合作”的可行性与发展性。

第一，日印在“第三国合作”模式中合作而非“四方安全对话”等美国组织中合作，可能会降低中国和合作国的敏感性。美国对华战略遏制以及引发的中美全球战略博弈促使“非美即中”的“选边站”成为不少相关国家的选择，大多数国际事务将贴上“亲美”或“亲华”的政治标签。与中美任何一国的合作，都会引发另一国的担忧。而这种“第三国合作”没有中美合作成分，在政治议程、合作项目等方面更加具有中立性，容易降低中国和合作国的敏感性。

第二，日印两国以“第三国合作”为契机，可弥合阵营分歧造成的内部矛盾。印度一直与俄罗斯关系亲密，并以“特殊和特权战略伙伴关系”[32]高度定位两国关系。尤其是在俄乌战争之际，印度不愿意加入谴责俄罗斯的西方阵营使得西方对华阵营出现松动。同时，美澳对华咄咄逼人的进攻态势迫使印度在深度参与“四方安全对话”“印太战略”等方面表现出“战略犹豫”姿态。两国需要摆脱其他大国施加的外部压力发展属于两国独特且独立的亲密关系，日印参与缅甸土瓦经济特区有助于在两国在美国对华遏制体系之外加强战略协调。

第三，防止缅甸这些中间国家倒入中国“阵营”。由于缅甸内部的人权问题，美国等西方国家一直试图通过干涉内政等政策实现对缅甸政策的更迭，导致缅甸不断远离西方阵营。对日印来说，对缅甸采取强硬措施只会增加中国在该地区的影响力，两国不希望将缅甸推入中国的怀抱。正如日缅协会秘书长渡边佑介(Yusuke Watanabe)清醒认识到，日本必须将自己定位为缅甸与美国和其他民主国家之间的桥梁，而不是盲目地与西方的政权更迭政策保持一致。[33]日印参与缅甸土瓦经济特区探索“第三国合作”模式而非完全亦步亦趋美国可在西方集体伤害缅甸的同时，通过个体对缅甸进行安抚。

第四，日印两国借助“第三国合作”摆脱对超级大国的依赖，加强战略自主。虽然日本和印度在反对中国在亚洲地区影响力方面存在共识，并以此加强与美国的联系，但它们最终仍寻求朝着“公平的国际秩序”和“以日本、印度为一极的多极世界”前进。他们很难像中国和美国那样具备全球参与和治理能力，但是他们既不愿沦为大国博弈的筹码，又试图战略自主谋求地区主动权和控制权。“第三国合作”因具有的弹性化、非对抗性等特点成为他们倾向的选项。可以说，日印在缅土瓦经济特区合作证明“第三国合作”模式是实现平衡中国、弥合内部分歧、拉拢合作伙伴与自身趁机有力崛起的“帕累托最优”选项。

(二)日印参与缅土瓦经济特区建设的探索丰富“第三国合作”内容

“第三国合作”模式尚处于一种“摸着石头过河”的阶段。日印参与缅土瓦经济特区是“第三国合作”模式中比较典型和成熟的，其所采取“战略共同—战术妥协模式”“战略对抗—自我发展模式”“战略邀请—深度介入模式”举措极大丰富了“第三国合作”内容。

第一，“战略共同—战术妥协模式”。在双边和多边合作，霸权国和大国超然的势力将中小国置于被领导地位，但在由几个国家实力相当的少边合作中，领导权问题就成为合作的主要障碍。如果处理不当，有助于摆脱多边集体行动困境的少边合作(小多边合作)就会进入领导选择困境。在日印参与缅土瓦经济特区过程中，日印两国则比较好地解决领导与被领导的关系问题。一方面，日印都秉持“战略共同”的原则，无论是平衡中国方面，还是摆脱对美过于依赖方面，抑或是谋取地区利益方面。另一方面，对于领导问题，两国秉持“战术妥协”的原则，妥善处理利益分歧。日本参与缅甸土瓦经济特区较早，且具有雄厚的技术与资金优势，印度赞成参与缅甸土瓦经济特区过程中日本扮演主导者角色。印度是南亚霸主且拥有地缘优势，日本一直尊重印度的地区大国地位并谋求印度对日本的支持。

第二，“战略对抗—自我发展模式”。基于威胁平衡的理论，日印参与缅土瓦经济特区共同逻辑之一就是对抗中国。他们将中国的“一带一路”等项目视为中国“谋取”地区霸权的行为，并为此炮制出对华“两层岛链”。(3)第一岛链“陆地岛链”(莫雷、曼德勒、内比都、仰光、湄梭、素可泰、碧差汶、沙湾拿吉、岘港)，由印度主导的印度—缅甸—泰国三边公路(IMT)和日本主导的湄公河东西经济走廊(EWEC)构成。第二岛链“海陆岛链”(金奈、土瓦、金边、胡志明、头顿)，由印度主导的湄公河—印度经济走廊(MIEC)构成和日本主导的湄公河南部经济走廊(SEC)构成。第一岛链“陆地岛链”已经在仰光、苗瓦迪、湄梭、毛淡棉等地进行对接。 而现在就是要促进“第二岛链”中的印度经济走廊与湄公河南部经济走廊在土瓦经济特区的对接。其中，土瓦经济特区作为战略对接口显得尤为关键。通过参与土瓦经济特区构建对华包围链是印日合作的主要原因之一，同时发展自身经济也是主要考虑。马六甲海峡是印度、日本的“海上生命线”，海盗频出、河道狭窄等风险威胁着该生命线。两国迫切需要寻找可替代的“第二运输路线”。此外，促进南亚东南亚一体化，日本可开发缅甸和南亚、印度洋的经济潜力，而印度也可深入参与东南亚太平洋的经济链。

第三，“战略邀请-深度介入模式”。为突出相对中国对外援助与建设模式的“优越性”，日本和印度偏向采取“请求主义”[34]策略，即援助项目不是由援助国的技术官僚制定的，而是由受援国发起贷款或赠款的申请，得到咨询公司的帮助。在没有充分的评估和研究、高昂的支出成本限制以及专注于缅甸迪拉瓦经济特区建设等因素影响下，日本、印度初始并没有贸然涉入土瓦经济特区的开发和建设。日本表示，当日本完成迪拉瓦特区某些任务时，日本才能把重点转移到土瓦项目上来。当缅甸土瓦经济特区由于资金等问题陷入困境求助日本时，日本才决定进行全面投资。在日本的不断介入下，印度也开始不断深入该特区的建设与对接。

(三)日印在缅土瓦经济特区的“第三国合作”经验具备进一步复制、推广的可能性

“第三国合作”模式所具有的特殊属性以及带来的成效会促使两国将这种模式和经验运用到阿富汗重建、伊朗港口开发和斯里兰卡港口等领域。

第一，“第三国合作”运用于阿富汗重建、伊朗港口开发和斯里兰卡港口等有迹可循。印度已经表示有兴趣与日本合作开发伊朗的恰巴哈尔港，以加强与阿富汗和中亚地区的联系。 2016 年 11 月 11 日，印度总理纳伦德拉·莫迪与日本首相安倍晋三进行了磋商，双方指示两国官员就共同开发恰巴哈尔港的细节进行了讨论。这表明两国在亚太地区基础设施发展、区域一体化和战略问题上日益趋同。恰巴哈尔港和伊朗过境路线为印度提供了绕过巴基斯坦进入阿富汗的优势。日本在工业园区和港口开发方面的技术专长将帮助印度早日完成该项目。2021 年 3 月 3 日, 斯里兰卡批准了由印度和日本建造的科伦坡港口码头项目。虽然斯里兰卡后边取消与印度和日本就共同开发科伦坡港口码头的三方协议，但是印度和日本共同参与斯里兰卡基础设施方面兴趣丝毫未减。

第二，伊朗恰巴哈尔港、斯里兰卡科伦坡港处于重要战略位置上，且这些国家试图采取摆脱大国的平衡政策。印度、日本等地区大国在域内开展“第三国合作”可满足这种要求。对于印度来说，伊朗可以为印度提供进入中亚和阿富汗的通道，而无需经过中国或巴基斯坦。印度在中亚和阿富汗的更大影响力可能会限制巴基斯坦的影响力，并帮助印度与中国在该地区日益增长的影响力展开竞争。恰巴哈尔港还为印度提供了重要的经济利益。短期内该港口将通过降低运输成本加强印度与伊朗的石油贸易，并在长期内建立更大的连通性，促进更全面的贸易。[35]对于日本来说，日本在东南亚、中南半岛战略布局已久，湄公河东西经济走廊、湄公河南部经济走廊都已经实现战略对接并发挥效益。目前，日本需要推进战线西移，完善日本的“印太战略”。伊朗、斯里兰卡与中国亲密的关系阻碍了这一进程。印度在该地区的地理位置和地缘关系为日本行动提供了战略支点，两国可实现优势互补。

第三，在阿富汗重建、伊朗港口开发和斯里兰卡港口“第三国合作”是加强两国战略协调的重大尝试。由于冷战结束以来的系统性和国内变化，印日关系发生了巨大变化。尽管合作空间很大，协同作用尚未开发，重大挑战阻碍了这种关系充分发挥其潜力。日本对印度的重要性在于，这种关系使印度成为亚洲新兴战略架构中不可或缺的一部分。迄今为止，这种架构一直忽视印度，只强调东亚。同样，与印度的关系有助于日本在外交上转变为“正常”大国。因为与日本在东北亚的近邻不同，印度是少数几个欢迎强大而繁荣的日本崛起的国家之一。对于印度而言，发展两国关系可帮助印度逐渐融入亚洲价值链，并利用日本在亚洲的领导力帮助印度快速适应国际权力变动带来的环境动荡。日印在缅土瓦经济特区的“第三国合作”是在国际局势不明、合作出现分歧的情况下两国突破地区现状加强战略协调和局势应对的重大尝试。

(四)“第三国合作”模式可能会成为印日以及其他国家进行战略活动和利益拓展的主要模式

根据现有研究可以发现，目前“第三国合作”模式主要受到印度和日本两国的推崇。一方面，印度和日本共同主导的对外“第三国合作”。这是由于两国意识到两国在价值观等方面的契合以及两国在资金、市场、原材料等方面可在“第三国合作”中实现优势互补和价值增益。比如，印度就认为日本从印度哲学中汲取营养阐明的日本对印度和印太地区思想促使印度越来越多地在日本的外交政策框架中找到自己的位置。日本自由开放的“印太战略”与印度的 “东进政策”和“萨加尔”倡议[36](SAGAR)是互补的框架，为两国在该地区深化合作创造了空间。[37]两国在缅土瓦经济特区的合作就是在这种互补或趋同的价值观推动下进行的。随着合作的加深以及经验的积累，印日两国将会把该模式逐渐运用到阿富汗重建、伊朗港口开发和斯里兰卡港口开发中，促使两国在避免卷入大国博弈的同时，最大化推进战略利益融合拓展。另一方面，印度和日本分别主导的对外“第三国合作”。印度和日本对外共同合作的领域有限，且两国都将自己视为地区大国并不断扩大外交圈，两国会将彼此视为最核心的合作伙伴之一，但是不会局限于两国。对于两国而言，法国、英国、俄罗斯、欧盟等都是其“第三国合作”的较佳选择对象。印度方面，2014年印俄战略愿景文件就提到，印度工业可提供采购材料、设备和服务的机会，以便在第三国建造由俄罗斯设计的核电站。此外，两国还计划探索在第三国的勘探和采矿活动方面的合作。[38]2016年6月，印俄两国决定在第三国开展包括清洁能源领域在内的联合经济项目，这为民用核能领域的合作开辟了可能性。[39]2019年印度、法国和香草群岛领导人在法国海外领土留尼汪群岛讨论经济和发展伙伴关系标志着法国和印度在西印度洋的合作。[40]日本方面，2018 年 10 月，日欧同意合作资助中东和非洲的基础设施项目。[41]2019 年 1 月，日英两国签署《英日联合声明》，为自由和开放的印太地区作出贡献，两国将加强政府间合作，包括通过指定的对话机制，包括与第三国的合作和与私营部门的合作，以支持符合国际标准的优质基础设施投资。此外，为维护和促进自由开放的印太地区，两国将通过联合演习、靠港、维和合作等举措，促进与第三国的海上安全合作。[42]

随着全球经济潜力和权力转移至亚洲地区，亚洲成为各国争相施展外交政策和谋取利益的区域，同时印日两国作为西方“印太战略”的核心地缘支点，这就决定了“第三国合作”模式由印度和日本主导趋势的出现。但是，中美战略博弈的全面化和深入化，其影响范围势必超出亚洲领域，所涉及相关国家就势必做出一定的反应，届时，“第三国合作”受到越来越多“中间地带”国家的关注。而印度和日本在“第三国合作”模式中所做出的行为和效果将成为他国的“示范”，同时共同完善“第三国合作”模式，探索中美大国竞争时代下的“新发展道路”。

总之，日本、印度都将自身视为地区强国和全球大国，不愿意奉行追随战略。中美战略博弈为他们战略联合谋求集体崛起提供了特殊机遇，而印太地区成为类似于象征权力的联合国一样汇集各方权力的平台。印度、日本对进入联合国等权力机构的此类雄心可以在不需要征求任何大国尤其中美的同意下在印太框架下实现。大国博弈为印度、日本等国家走出二流国家，重新树立起值得尊重和拥有决定权的国家地位和形象提供了历史性机遇。他们都担心，无论中美任何一方的胜利，都可能重新回到单极时代。这些国家正是看到国际权力重塑之际的机遇，利用自己各自的优势抱团以实现崛起。“第三国合作”所具备的灵活性和弱威胁性正是可以帮助日本、印度等印太国家在选择不加入美国计划和不加重中国敏感性的前提下促进该地区发展和权力建构的选择。

作为“第三国合作”崛起的典型，日印对缅土瓦经济特区的参与不仅仅是简单的案例研究，更多是大国博弈和“印太战略”背景下另一种地区权力架构编制和明显效果的呈现。对于中国而言，既然看到其未来发展态势，也要预防其战略风险。虽然“第三国合作”排斥中美两国的加入，但是“第三国合作”主导国多为美国盟友，一定意义上属于反华联盟的组成部分，比如美国基于人权等理由对缅甸等国的制裁导致的关系疏远可以通过印度、日本与这些国家的“第三国合作”实现间接修复。此外，可能也会形成由美国遏制、地区大国平衡和其他国家摇摆的对华“网状式包围圈”。对于美国而言，虽然“第三国合作”不利于加强美国领导权，但是可以解决盟友“选边站”困境，避免其盟友转入中国阵营。对于地区大国而言，战略自主与联合可以加大对华关系的筹码，要求更多利益的分享和势力范围的划分。对于其他国家而言，可以在中国、美国和地区大国之间采取“搭便车”与“骑墙”相结合的战术，对不同国家进行“要挟”试图“渔翁得利”。对于中国而言，“第三国合作”一定程度上缓解了美国联合盟友对华的直接遏制压力，但是这些国家平衡压力处理不善容易会转化为遏制压力。