碳中和目标法治化的理论逻辑、现实障碍与突破路径

王文熹，寇静娜

(1.太原师范学院 法律系；2.太原理工大学 经济管理学院，山西 晋中 030619)

2020年9月，我国做出了2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的郑重承诺。实现碳中和是一项关涉产业结构、能源结构、空间布局、生产方式、生活方式等方面的系统性工程。相对于西方国家和地区，不论是从碳达峰到碳中和的过渡期，还是实现碳中和的各项基础而言，我国面临的压力与挑战都是前所未有的，需要从绿色发展的角度作出系统规划和全面统筹。已有研究从多学科角度为实现碳中和目标提供了绿色化、技术化、市场化、全球化等多元化路径，具体而言又可以分为显性和隐性两大途径，其中显性途径注重技术创新、结构转型、节能提效、政策支持等方面，隐性途径强调思想观念的转化与创新。[1]习近平总书记于2020年11月16日在中央全面依法治国工作会议上指出，“我们要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题”。可见，在法治已然成为我国核心发展战略的背景下，实现碳中和目标的多元化路径也终将汇入法治化之路。关于实现碳中和目标的法治化路径，杨解君教授从法律规范体系、法治实施体系和法治监督体系这一动态的纵向运行维度进行了分析，[2]是对建设中国特色社会主义法治体系这一法治理论的科学运用，为后续研究奠定了基础。然而，法治原理是法治理论的逻辑起点，新时代中国特色社会主义法治基本原理包含了由价值的法治、结构的法治和发展的法治所构成的法治原理总体性图景，[3]呈现出从价值引领、体系构建到制度供给这样一个逻辑过程。基于以上判断，本文通过法治基本原理构建“价值—体系—制度”三维分析框架，并在此基础上探讨实现碳中和目标法治化路径的分析框架、现实障碍与突破路径，尝试为碳中和目标的法治化提供崭新的研究视角。

一、碳中和目标法治化的逻辑分析框架

(一)法治基本原理简述

中国特色社会主义法治理论是当代中国马克思主义法治理论，是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南，而法治基本原理既是中国特色社会主义法治理论的奠基石，也是本文构建“价值—体系—制度”三维结构的理论依托，为探索碳中和目标的法治化路径提供了全新的诠释逻辑和研究范式。张文显教授提出，法治的基本原理主要包括“法治概念论、法治关系论、法治发展论”三个方面。[3]

首先，以形式法治和实质法治为聚焦的“法治概念论”是法治理论的元问题，其主要关涉“法律之治”和“良法之治”这两个基本命题。其中，“法律之治”强调规则治理、制度治理和程序治理，是法治的形式表征；“良法之治”则进一步要求法律具备一定的内容和价值内涵，是实质法治的表征。[3]正如亚里士多德所言，“法治应包含两重意义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”。[4](P202)由此可见，自从“法治”诞生以来就包含了“形式法治”与“实质法治”这两层涵义。然而，在分析实证主义法学流派的影响下，“形式法治”一度成为西方法治概念的主要面向，此种普世主义法治形象与“法治中国”这一概念的提出呈现出较为显著的背离趋向。“形式法治”作为法治的“硬件”系统固然具有十分重要的作用，但是如果缺乏法治的精神、价值等“软件”系统，则难以驱动法治被用来精准服务于“善”的目标，犹如“笼中之鸟，难以展翅”。[5]因此，在全面依法治国和建设法治中国的大背景下，法治概念不能仅满足于“形式法治”层面，还应当是一个在正当性层面上不断思考和探究的具有实质性价值追求的“实质法治”概念，即“实质法治”才是法治中国建设的终极目标。

其次，以法治与政治之间的关系为根本的“法治关系论”创造性地发展了法治基本原理。根据“法治关系论”，政治是法治的根基和理据，政治和法治的关系集中反映为党和法的关系，在具体层面上通过执政党的政策与国家法律的关系体现出来，即政策与法律的关系。理论上，政策与法律作为兼容互补、关系密切的两种社会调整机制在社会治理中共同发挥着重要的导向与规制作用。从本质而言，党的政策和国家的法律都是全体人民根本意志的体现，具有同一性；从功能上看，政策是法律的先导和指引，要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障政策有效实施，从而实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。[3]

再次，“法治发展论”认为，法治是一个动态的、发展的概念，不同的国家和民族、不同的时代和阶段有着不一样的法治模式和样态，法治发展表达了社会主义法治向着现代化不断迈进的过程和愿景。法治发展和法治转型的动力不仅来自于外在输入，更离不开法治改革这一强大的内生动力。实践充分证明，法治改革是解决法治领域主要矛盾，以改革求发展、促进步的不二之选，也是加快推进法治中国建设和法治现代化的必由之路。[3]而法治改革的着眼点在于关键制度的创新和重构，唯有通过法律制度创新才能有效解决法治供给侧与法治需求侧之间的矛盾，才能有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

(二)碳中和目标法治化的“价值—体系—制度”三维结构

实现碳中和目标的法治化路径离不开法治基本原理这一基座的理论导向作用。运用法治基本原理构建碳中和目标法治化的分析框架，有利于为解决实现碳中和目标的障碍和困境提供分析视角和方法。具体而言，“法治概念论”“法治关系论”和“法治发展论”分别从价值维度、体系维度和制度维度为分析实现碳中和目标的法治化路径提供了切入点、理论支撑和逻辑结构。在此分析框架中，价值、体系、制度三者之间相互影响和支撑，共同构成了实现碳中和目标法治化路径的“点、线、面”立体架构(见图1)。

第一，价值维度：“从点入手”确立价值标准。一定的价值理念是实现碳中和目标法治化路径中的核心向度和逻辑起点，可以为相关法律规范体系的构建和法律制度的供给提供价值评判标准和正当性基础。法治与价值是直接关联的，法治必然承诺特定价值，法治不仅仅在于有法，法治自身就是一种过程、一种理想和一种价值。同样，就实现碳中和目标的法治化路径而言，相关法律规范体系的构建需要一种价值力量来推动，各种具体的制度创新与实践需要接受一种根本的价值法则评判。这就意味着有必要将一种“善”的价值目标置于整个法治化架构的顶端，指引碳中和法律规范体系建设和法律制度构建，为其提供合法性与正当性基础，进一步丰富和深化现有法治成果，达至实现碳中和目标法治化路径的新境界。

第二，体系维度：“抓点促线”提供长效保障。碳中和愿景下相关法律规范体系的构建不仅构成了中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，而且其在实现碳中和目标法治化路径的整体架构中还具有承上启下的作用。一方面，构建相关法律规范体系必须有效抓住既定的价值理念这一核心灵魂，另一方面，法律规范体系这一主线的确立也为创新和构建具体法律制度提供了确定和清晰化的指向，可以促使不同制度之间实现优化互联。根据“法治关系论”，坚持党的领导不仅是社会主义法治的根本要求，党的领导也必须依靠社会主义法治。相应地，在实现碳中和目标的多元化路径中，要注重发挥政策与法律这“两条腿”的共生互动作用，不能只重视其中一方面而忽视了另一方面。随着碳中和政策与法律的共生互动，法律逐渐将政策纳入法治的边界内，为各类法律关系主体提供确定性和权威性的法律框架，从而逐渐形成政策与法律配比科学的外部结构体系以及重点领域和关联领域有效衔接的内部法律规范体系。

第三，制度维度：“以线促面”供应行动基础。在既定法律规范体系这一主线的统摄下，配套法律制度的供给不仅为实现碳中和目标提供了行动基础，也成为了实现碳中和目标法治化路径中的逻辑依归。法律制度内含法律关系主体之间关系的稳定性与秩序性。在实现碳中和目标的法治化路径中，稳定的权威性制度供给可以有效将各类法律关系主体的行为规范在可控的范围之内，从而避免无序行动和无效结果。同时，适当、及时的法律制度供给和体制机制创新也是实现碳中和目标的必然要求，通过制度、体制即机制创新明确政府、企业、公众等多元主体在碳中和目标下各自应享有的权力(权利)和应承担的责任(义务)，使政府在加强制度供给方面有所作为，使企业与公众在增强制度认同方面有所改善。

二、碳中和目标法治化的现实障碍

碳中和的推进和实现过程必然伴随政府职能、经济、环境、能源、科技、金融等体制的全方位改革创新，体现公平、效率、安全、秩序等多元法律价值追求，涉及政府、企业、社会组织和社会公众等多元利益主体，法律利益关系呈现复杂化趋势，易导致诸多未知风险。在具体法治实践中，实现碳中和目标同时面临价值引导异化、体系架构不合理以及相关法律制度缺位这三重障碍，在一定程度上遏制了实现碳中和的法治化进程。

(一)价值异化导致绿色发展理念难以“浸透”法治目标

法律价值理念不仅影响法律原则的设定和法律制度的构建，还决定了执法、司法和守法的一般效果。“没有任何一个人类作品能够既不涉及理念而又能被人所理解，桌子不能，法律就更不能。”[6](P29)科学的法律价值理念可以决定碳中和的行动意向和实施效益，明确碳中和行动的法治方式，为实现我国碳中和目标提供正当法律价值指引。人类社会的永续发展离不开能源资源的消耗与利用，然而，不合理不科学的利用方式易导致资源枯竭、环境污染和生态破坏等一系列问题。因此，碳中和所涉最根本的利益关系是经济社会发展与生态环境保护之间的利益冲突。相应地，碳中和法治保障问题的本质就是如何在法治框架下以及通过何种方式处理好经济社会发展与生态环境保护之间的价值冲突问题，并厘清二者的基本功能和价值定位。然而，在面向碳中和目标的绿色发展法治建设过程中，我国面临着立法供给不足、行政执法疲软、监管绩效低下、公众参与意识不强等问题。其根本原因主要在于，囿于经济基础、环境伦理观念和法治环境的制约，我国过去长期以牺牲生态环境利益为代价换取经济的高速增长，使得功利主义的“唯经济论”思想影响深厚，效率价值在其与生态正义价值之间的博弈中占据上风，而绿色发展理念尚未得到充分认识和深度渗透。

关于经济社会发展与生态环境保护之间的价值位阶关系，最直接的法律表达可以从1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的出台以及之后的历次修订之中进行解读。1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》确立了经济发展优先于环境保护的价值理念，即当环境保护与经济发展产生冲突时，环境保护要为经济发展让路。[7](P13)随着环境保护理念逐渐受到重视，1989年《中华人民共和国环境保护法》将经济社会发展与环境保护之间表述为“协调”关系，但在当时一切以经济建设为中心的政策导向下经济优先、环境保护为经济服务依然是该法所秉持的价值观。[8]进入21世纪以来，在我国经济建设取得巨大成就的同时生态环境却遭遇了前所未有的恶化，党中央、国务院以及社会各界高度重视和关注生态环境问题，2014年《中华人民共和国环境保护法》通过立法目的、基本国策、基本原则、若干制度和违法责任等条款通过全新的立法技术全面体现了经济社会发展与环境保护相协调的理念。[9]然而，仍有部分学者认为2014年《中华人民共和国环境保护法》中对经济社会发展与环境保护二者之间的价值关系定位并未构成对1989年《中华人民共和国环境保护法》的实质性改变，根本目的还是落脚于经济发展之上。[10]从最初的经济发展优先到如今的经济社会发展与环境保护之间的折中处理，环境保护立法的价值理念在转型力度上仍然较生态文明时代倡导的生态优先理念尚存一定差距，阻碍了环境法功能的有效发挥。[11]

另外，从地方应对气候变化的立法和国家能源立法的近期发展趋势之中也能窥见经济社会发展与生态环境保护之间的价值定位。首先，我国目前仅有的关于应对气候变化和低碳发展的四部综合性地方立法，即《青海省应对气候变化办法》《山西省应对气候变化办法》《南昌市低碳发展促进条例》《石家庄市低碳发展促进条例》前瞻性地凭借“地方自主贡献”推动了我国低碳立法的实践进程。但客观来看，这四部立法属于框架性立法，宣示性色彩浓重，执法权限划分不明、执法依据不足，重立法轻执法的特点较为突出，[12]除了立法条件和立法技术等原因的限制，这在某种程度上说明了执法过严对地方经济竞争力易造成削弱也是地方立法主体考虑的因素之一，这实际上是在生态环境保护这一价值上“挂了空挡”。其次，国家能源局于2020年4月印发的《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》在能源法的立法目的中整合了能源安全、能源结构、能源效率和能源高质量发展等诸多助推低碳治理的价值理念。但是，在应对全球气候变化和迈向碳中和目标的大背景下，能源法的价值理念定位也不能忽视对生态环境保护这一独立价值的关注。因为，未来碳中和的深度实践必须考虑化石能源特别是煤炭资源的合理退出机制，而《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》第42条关于“优化火力发电结构”这一立法表达显然具有一定的局限性，未能体现生态环境保护理念在能源治理中的独立价值，生态环境保护依然是实现发展的手段而非发展的对象。[13]由此可见，不论是中央立法还是地方立法在价值标准的选取上都与倡导环境优先的经济、社会与资源环境协调发展的绿色发展理念不相符。

(二)绿色低碳法律体系架构不合理形成法治“落差”

气候变化是具有全球影响的政治与环境命题，而绿色低碳是致力于缓解气候变化难题和实现碳中和目标的一种价值理念和行为方式。在应对气候变化的国际进程中，我国一直积极参与和推进绿色发展，不论是我国缔结的国际条约还是国内颁布的相关立法都直接或间接构成了我国绿色低碳法律体系的组成部分。通过对与绿色低碳相关的立法现状进行梳理与分析，可以发现，我国实现碳中和目标法治化进程中的法治“落差”主要表现在外部及内部结构体系这两个方面。

1.外部结构体系：政策与法律配比不合理

从法律渊源的角度而言，我国的正式法源包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章，虽然国际条约和规范性文件也具有法律渊源的性质，且规范性文件在法律领域存在狭义化使用的趋势，但是不能独立成为我国法律渊源体系的组成部分。[14]在应对气候变化的相关举措上，中央和地方的规范性文件和工作文件使用较多而立法较少，在本就稀缺的立法文件中，效力层级普遍不高，法律和行政法规显著缺位，地方立法多于中央立法。

随着社会对绿色发展理念的认识不断深化，我国虽已开始涉及绿色低碳领域的立法，但法律框架体系尚不完整，相关立法的数量和可操作性明显滞后，这种滞后主要表现在以下两个方面：其一，国内立法滞后于国际立法。虽然我国向来都以积极的姿态参与和推动应对气候变化的全球谈判并先后签订了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等一系列国际条约，但是我国并未及时将国际法转化为国内立法。其二，法律滞后于政策工具。应对气候变化和促进绿色发展是一项复杂的系统性工程，既需要政策的引导又需要法律适时发挥其保障性作用。虽然政策可以在早期依其灵活性和高效性的巨大优势迅速针对气候变化和低碳发展问题形成从中央到地方的全方位立体式覆盖并充分发挥其引领作用，但是随着全社会对气候变化威胁与绿色低碳理念在认知上的逐渐深化，法律却依然呈现出止步不前的状态。

2.内部结构体系：结构失衡与内容失调并存

我国现行立法中还有诸多与绿色低碳间接相关的法律法规。从纵向上来说有包括宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章在内的具有不同效力层级的法律文件，在数量上远远多于上述与绿色低碳直接相关的立法文件。从横向上来看，又可以分为环境法、能源法、经济法、民法等不同法律部门中的绿色低碳规范或绿色低碳理念，与纵向层面的立法共同构成了一个纵横交错的绿色低碳法律体系。总体上，面向碳中和的我国绿色低碳法律体系尚存在继续完善的空间。

第一，在规范结构上，表现为中央立法与地方立法、综合立法与专项立法之间的结构配比尚需改进。首先，与绿色低碳相关的地方立法为显著多于中央立法，不仅导致整体规范效力层次偏低还易引发立法保守与立法创制、法制统一与有效治理之间的多重矛盾。具体而言，自2015年地方立法扩容之后，我国地方立法的数量急剧上升，然而，精细立法时代下地方立法数量的激增往往难以保证立法质量的同向提升。[15]根据《中华人民共和国立法法》的相关规定和地方立法实践，地方立法大致可以分为执行性立法和创制性立法。例如，在与绿色低碳有关的地方立法中，《江苏省固体废物污染环境防治条例》和《重庆市节约能源条例》属于执行性立法，《南昌市低碳发展促进条例》和《青海省应对气候变化办法》则属于创制性立法。其中，执行性立法易在保守倾向下出现内容重复、效用不足等问题，创制性立法的针对性虽较强，但易在创新倾向下引致合法性危机和法制不统一等问题。[16]其次，与绿色低碳相关的立法主要表现为专项立法，综合性立法在地方层面颇为欠缺。目前，已制定或修改的法律法规主要集中于对特定领域和特定事项的调整，有效满足了不同领域的低碳治理需求，有其生成的必要性及合理性，如《中华人民共和国节约能源法》《碳排放权交易管理办法(试行)》《北京市绿化条例》等。但是，专项立法一般局限于特定视野而易受到调整范围的限制，且根本性和普适性的缺失可能导致不同领域的专项立法之间难以实现有机协调与衔接。理论上，综合立法恰是能够有效克服这些弊端的良药，然而，地方层面的综合立法也仅限于《南昌市低碳发展促进条例》《石家庄市低碳发展促进条例》《青海省应对气候变化办法》《山西省应对气候变化办法》和最新颁布的《天津市碳达峰碳中和促进条例》。故此，面向碳中和目标的绿色低碳法治建设还有待于对现有规范结构进行合理调整，从而有效回应绿色低碳发展的治理需求。

第二，在规范内容上，表现在偏重于对能源领域的立法规制，其他相关领域的协同规制未得到充分重视。我国既是能源生产大国又是能源消耗大国，自2006年起成为二氧化碳世界第一排放大国以来，我国积极发展可再生能源，尽管近年来可再生能源在我国能源结构中的占比不断攀升，但煤炭等化石能源的比重较发达国家同期而言依然偏高。可见，以能源及其相关产业作为减排的规制重点符合我国的基本国情和现实需要。然而，碳中和目标的实现需要凭借经济、环境、能源、科技、金融、教育等领域全方位改革创新所形成的合力，能源固然是其中的重点贡献领域，但是能源领域与其他领域的协同、配合与互补所形成的整体性布局才能有效助推碳中和进程。这是因为，根据碳中和的简化定义：碳排放量约等于碳汇量，其中碳排放量约等于能源消费量、化石能源占比和单位化石能源碳排放量之乘积，碳汇量约等于森林碳汇量与碳捕获与封存(CCS)或碳捕获、利用与封存(CCUS)技术下处理的碳排放量之和。[1]这就意味着，实现碳中和不仅需要在节约能源、优化能源结构、提高能源效率等方面下功夫以降低碳排放量，还需要大力植树造林和发展CCS 、CCUS技术以提高碳汇量。换言之，等式的成立需要来自于各个领域的通力合作，涉及能源的合理开发、生产、供应和消费，用能权和碳排放交易机制的完善，森林、草原的保护和土地管理，以及以减碳技术、零碳技术和去碳技术的研究开发与应用等多方面的内容，有赖于能源法、环境法、经济法、行政法、民法等各大法律部门通过立法或修法以体现和发挥其在碳减排和碳吸收方面的积极作用。

(三)绿色低碳法律制度缺位引致法治“短板”

绿色低碳法律制度系统的设计是绿色低碳发展获取合法性支持和保障的核心诉求。[17]然而，目前存在的主要问题不仅在于各法律部门之间在实现绿色低碳发展的协同性方面不足，而且在与绿色低碳发展相关的各类法律制度上也有所欠缺。鉴于与绿色低碳发展相关的各类法律制度分散于诸多不同的法律部门，为凸显绿色低碳法律制度的统筹与协同功能，宜从政府、企业、公众多元主体维度对绿色低碳法律制度进行分类。

首先，政府层面绿色低碳发展行政规划、行政评价、行政扶持、行政规制等方面的制度供给不足。在行政规划方面，约束性指标的确立无疑是促进绿色低碳发展的关键一环。然而，已经建立的碳排放强度控制制度促进碳达峰的效果有限，构建碳排放总量控制制度尚处于探索阶段。在行政评价方面，现行环境影响评价制度对绿色低碳发展因素考虑不足，尚未把二氧化碳和其他温室气体造成的环境影响纳入评价对象。在行政扶持方面，政府积极制定碳金融政策以促进低碳发展，但现行的《绿色信贷指引》《绿色债券评估认证行为指引(暂行)》《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》等规范性等文件不仅约束性较弱而且尚缺乏投资管理制度和对资金流向中涉及的组织机制等内容的详细规定。在行政规制方面，现有排污许可制度未能覆盖绿色低碳发展等重要领域，且排污许可制度与环境影响评价制度在规范层面未能实现有效衔接。

其次，企业层面产权保护方面的制度供给不足。明晰的产权有利于保护产权人的合法利益和实现对企业的激励，其核心在于让权力成为产权自由度的保障而不是成为制约产权的桎梏。譬如，碳排放权交易制度的构建就是为了在节能减排领域明确环境资源产权，创制市场、引入竞争，通过市场机制寻找减排的边际成本，进而产生高效率配置环境资源的结果。然而，尽管学界对碳排放权的财产权属性和规制权属性进行了激烈交锋和深度探讨，但我国《碳排放权交易管理办法(试行)》仍然对碳排放权的法律性质问题没有做出明确界定。在绿色技术产权制度方面，绿色技术成果转化、绿色技术成果知识产权保护及绿色技术作为生产要素参与分配等环节均存在规则供给不足或不合理的现象。此外，由于碳信息披露体系不完善，企业普遍存在碳信息披露不主动、碳信息披露内容质量不高、可信度差等问题。

再次，公众层面公众参与制度对绿色发展理念的贯彻落实不够深入。一切法律制度的设计都离不开价值理念的指引，正是因为绿色发展价值理念尚未深入民心和渗透各类法律文本，导致了绿色低碳建设中的公众参与制度存在不足。目前，我国的《环境保护法》《环境影响评价法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境保护公众参与办法》《环境影响评价公众参与办法》等一系列法律法规中均有关于公众参与制度的规定，但总体上来看不仅对法律实施机关的义务不够明确，而且公众参与的权利缺乏实质性内容或对权利内容限制过多导致公众参与无法深入展开，显然与限制政府权力、保护公民权利的法治宗旨相背离。[18]因此，有必要对现行制度进行修改和完善以增强公众参与绿色低碳建设的实效。

三、基于“价值—体系—制度”三维结构的突破路径

法治是积极回应国家和社会治理所面对的各种风险和挑战并整合多元价值诉求、协调多元利益关系和维持社会稳定的有效途径。当然，法治没有一成不变的公式，其内涵随着时代和社会的发展而不断丰富。基于法治基本原理的支撑，新时代中国特色社会主义法治建设特别注重法治的价值引领、体系融贯和制度保障功能，为我们从“价值—体系—制度”三维结构视角探索实现碳中和目标的法治化路径提供了可能性。

(一)绿色发展理念的价值指引

法律总是包含着一定的价值判断与取向，诸如公平、效率、安全、秩序、自由等。在“以人民为中心”和“以公正为生命线”的良法善治背景下，法律应当在明确的价值目标导向下更多地回应社会需要，进而为全部社会活动奠定合法性基础。[3]实现碳中和目标的法治保障进路当然也不能缺乏明确的法律理念与法律价值指引，即绿色发展理念。2021年3月15日，习近平总书记在中央财经委员会第九次会议中强调，“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局”。从发展的角度来定义生态文明建设就是绿色发展，绿色发展也是推进中国特色社会主义生态文明建设的根本出路。[19]绿色发展是与可持续发展一脉相承而又有所创新和超越的科学发展理念。可持续发展是经济发展的下位概念，强调的是经济发展与环境保护的互动与折中，环境保护在其中沦为发展的手段，最终还要落脚于经济发展；而绿色发展是发展的下位概念，其与经济发展处于同一位阶，突出的是生态价值和环境价值，强调的是环境保护优先，环境保护成为了发展的对象与目的。[20]

党的“十八大”“十九大”都明确宣布坚持“环境保护优先”，习近平总书记在众多场合也反复强调坚持“环境保护优先”，这说明环境保护优先已经成为执政党的稳定的政策。[19]绿色发展理念的贯彻和落实固然离不开政策先行的治理逻辑，然而，绿色发展理念长效作用的发挥也迫切需要法治的加持。习近平总书记强调，要“深入分析贯彻落实新发展理念在法治领域遇到的突出问题，有针对性地采取对策措施，运用法治思维和法治方式贯彻落实新发展理念”。[21](P222)可以说，绿色发展理念不仅是习近平总书记思想中关于生态文明的核心，也是习近平总书记生态文明法治思想的基本内容，有着深厚的法理基础。环境治理的法律逻辑可以被分为私法范式、公法范式、社会法范式和生态法范式四种，分别建立在以自由主义为基础的“经济人”、以国家主义为基础的“政治人”、以社群主义为基础的“社会人”和以生态共同体为基础的“生态人”之基本假设上。“经济人”和“政治人”是在人类中心主义的主客二分认识论下，个人主义思潮在法律主体上的体现，并寄希望于“社会人”模式的假设来解决这一认识论下的矛盾与冲突，而“生态人”在全面化、系统化的思维进路下将具有独立性的生态价值纳入社会调整的范围，通过调整人与人、人与社会、人与国家之间的关系实现人与自然关系的和谐。当然，生态法范式在否定人类中心主义的同时并非基于生态中心主义而对主体的资源利用行为进行否定和禁止，其一方面强调国家公权力通过积极作为来加强环境保护，一方面将环境要素市场化并以生态价值为依归，通过司法手段从而达到引导、激励社会主体积极履行环境保护义务。[22](P122～128)

综上所述，将绿色发展理念作为实现碳中和目标的法律价值指引已经具备了深刻的实践基础和丰富的理论基础。在绿色发展理念的指引下，低碳立法要以绿色发展为最高价值标准，整合与绿色发展相关的传统立法在公平、效率、安全、自由、秩序等价值目标上的矛盾与冲突，摒弃传统“碎片化”的法治思维和方式，消解各类立法在目标和基本原则上的不和谐局面，形成绿色发展的秩序，配置绿色发展的权责，营造绿色发展的环境，用绿色发展理念推动绿色低碳法律体系的联通、指引绿色低碳法律制度的创新。

(二)绿色低碳法律体系的多领域融贯联通

在缓解气候变化、促进绿色低碳发展和实现碳中和目标的进程中，政策和法律这两种治理工具各有所长，也因此成为了世界各国惯以协调并用的治理方式。但在我国的绿色发展实践中，政策与法律之间的协调、互动与兼容尚不理想。虽然中央和地方政府一直以来在节能降耗、结构调整、增加森林碳汇、布局CCS项目等方面进行了一系列试点探索并取得了一定成效，但是如果缺少了法律的全面保障、规制和助推，绿色低碳发展政策在执行过程中难以对新出现的复杂利益关系进行有效分配和调整，从而会在一定程度上消解或扭曲政策的执行效果。面对实现碳中和这一宏大目标，我国除了在国际立法层面和政策引导层面予以积极回应与参与，还应当主动加强法律应对，进一步完善国内绿色低碳法律规范体系。

第一，推进应对气候变化法立法进程，完善绿色低碳法律体系架构，渐进调整中央立法与地方立法、综合立法与专项立法之间的结构配比。与英国、韩国、日本等国家“自上而下”颁布国家层面的综合性立法的路径不同，我国实际上践行了一条“自下而上”的绿色低碳立法路径。推进绿色低碳发展所涉及的领域多、范围广、层次复杂，我国各地区在经济发展水平、资源禀赋、产业结构、气候条件等方面存在差异性，如中东部制造业大省面临减排的现实压力，西部生态脆弱省份则肩负森林碳汇建设的重任，若一开始就选择“自上而下”的立法路径则可能面临推行艰难和治理实效不佳的局面。因而，地方立法先行的这种“自下而上”的策略在我国有其适用的必要性和可行性，被称为将“国家自主贡献”转换为“地方自主贡献”以实现碳中和目标的重要步骤和环节。[23]然而，在过去的十年中，各地方不论是在应对气候变化、低碳发展、生态示范区建设、气候资源保护和开发利用，还是在碳排放交易等绿色低碳立法方面都积累了一定的实践经验，形成了一定的示范效果，为制定国家层面的综合性应对气候变化法奠定了较为充分的下位法支撑。尽管前期积累的时间和经验依然有限，但是应对气候变化问题受到国际和国内社会广泛关注本就不足半个世纪，在气候变化领域的高风险性和多未知性背景下，没有足够的时间和实践积累来走入民法、刑法那样由长期社会实践逐渐形成不成文的习惯规则，再到立法权威部门对习惯规则进行归纳和确认并形成法律条文这一传统法律部门的立法进路。[24]此外，基于我国碳中和目标愿景，在新形势下需要进一步明确应对气候变化行动的法律地位、工作目标和法律要求，将全国应对气候变化工作纳入规范化轨道运行，为政府分解落实气候变化应对目标，开展目标责任评价考核提供法律依据，从而彰显我国应对气候变化的法治决心，巩固全球气候治理国际地位。[25]故此，只有走出一条由“自下而上”到“自上而下”、由“专项治理”到“综合治理”的及时过渡并有机衔接的符合我国国情的立法进路，才能有效将“地方自主贡献”再次转化为“国家自主贡献”，从而实现我国碳中和目标。

第二，布局绿色低碳法律体系，协同绿色低碳法律规范。一套完善的绿色低碳法律体系某种程度上也是一套复杂和成熟的系统，要求系统内部上位法与下位法、综合法与专项法、新法与旧法之间层级分明、有机衔接、协调一致。我国的绿色低碳法律体系可以采取“核心引领、重点支撑、关联保障”的三维布局。在“核心引领”维度，发挥顶层引导作用的自然应当是象征绿色发展低碳体系大厦“钢筋骨架”的应对气候变化法。在其立法目的、基本原则、监管体制、具体制度和法律责任的设计上要注意紧扣减缓和适应气候变化的核心命题，充分发挥政府、市场和社会在减缓和适应气候变化中的合力，既要有宣言性或原则性的规定又要具体规定减缓和适应气候变化的制度框架，既要统一全国行动目标又要兼顾地区差异。[26]在“重点支撑”维度，发挥支持作用的则是充当绿色低碳法律体系大厦“一砖一瓦”的关涉碳减排和碳汇这两大方面的立法，主要涉及能源与环境领域的相关法律法规的立改废。特别要注意在能源与环境相关立法中注入绿色发展理念，提升能源生态环保价值，注重能源开发与利用中的生态环境保护，使能源立法与环境立法相协调。在“关联保障”维度，发挥保障作用的则是充当绿色低碳法律体系大厦“链接管道”的其他部门法，也即我国法律体系中的民事、刑事、行政和经济以及诉讼等传统法律部门也不能置身事外，而应在立法上作出相应的调整，在具体内容、具体措施和具体制度的衔接配套方面相互协调同步，疏通碳中和实现进程中在技术、资金、管理体制、工作机制等方面的“堵点”，从整个法律体系和法律制度层面促进和保障碳中和目标的实现。

(三)绿色低碳法律制度创新与市场机制的完善相结合

通过绿色低碳法律体系的三维布局可知，其内容分散于各部门法之中，牵涉不同性质的法律关系及其法律关系主体之间的多元利益关系。在绿色发展理念的价值引导下，可以根据政府、企业和公众等多方利益主体之间的多层次利益关系从政府、企业与公众三个层面探索绿色低碳法律制度的建构，并以绿色低碳的市场机制为法治手段以统筹、协同各法律制度的功能。

首先，在绿色低碳法律制度的构建过程中，政府始终充当主导制度强制性变迁的角色并发挥自上而下的引导和推动作用，相应地，政府层面的绿色低碳行政法律制度应涵盖绿色低碳的行政规划制度、行政评价制度、政府扶持制度、行政规制制度。在绿色低碳行政规划方面，我国“十四五”规划在积极应对气候变化一节中对“碳达峰”和“碳中和”作出了统一部署，绿色低碳法律规范可以待“十四五”生态环境保护或应对气候变化专项规划出台后就其确定的约束性指标对各类主体的法律责任作出明确规定，适时考虑建立碳排放总量控制制度并探索将其纳入立法的可行性。在绿色低碳评价方面，可以着重考虑对环境影响评价制度进行改革，把二氧化碳和其他温室气体对环境造成的影响纳入评价对象。在绿色低碳政府扶持方面，可以通过税收、融资、补贴和政府采购等经济手段提升市场主体在绿色低碳发展方面的积极性，特别要注重绿色金融政策创新在推进绿色低碳发展方面的有效作用，不断完善绿色金融标准和推进投资管理、碳排放权抵押贷款等方面的绿色金融立法。在绿色低碳行政规制方面，可以考虑将温室气体管控纳入现行排污许可制度框架，为工业污染源设立碳排放许可总量上限，将许可执行情况作为环评的重要依据之一，从而保证绿色低碳发展的有序运行。

其次，企业是最活跃的市场主体，也是推动绿色低碳发展的主力军，可以从产权保护和社会责任这两个方面展开企业层面的绿色低碳法律制度构建。在产权保护方面，要通过完善相关立法让权力为产权自由提供保障。例如通过立法明确碳排放权、用能权等环境资源权益的法律性质，为产权主体提供确定性预期。再如，通过修改和完善科技法、知识产权立法加强对绿色技术产权的保护，使国家对科研资源的调配建立在尊重市场机制的基础上，充分运用市场导向的绿色技术创新体系，构建以保护企业合法利益的绿色技术产权制度，通过其激励功能推动社会和环境等公共利益的同步实现。在企业社会责任方面，则应发挥市场和法律对企业参与绿色低碳发展的制约和规范作用，例如从确立碳信息披露原则、制定碳信息披露方针、明确碳信息披露形式、加强碳信息披露监管等方面健全碳信息强制披露制度。

再次，社会公众作为绿色低碳发展的受益者，一方面应当承担助力绿色低碳发展的道德义务和具备参与绿色发展的自身能力，另一方面也应当通过绿色低碳发展参与制度以防止政府权力在行使过程中的异化可能。在绿色低碳发展公众教育制度方面，可以将绿色发展法治理念、法治规范纳入国民教育及全民普法内容，推动绿色发展理念进学校、进课堂，从而提升社会公众的生态文明法治素养，自觉履行生态环境保护义务，引导社会公众树立低碳、环保的生活态度与绿色消费观念，主动参与生态环境保护实践，形成人与自然和谐共生的生态文化与社会风尚。在绿色低碳发展公众参与制度方面，应当通过绿色发展理念对法治的渗透推进制度革新，畅通公众参与渠道，完善公众参与的法定程序，明确政府的相关责任，充分利用现代信息技术和智能化手段，将公众参与置于社会监督之下，提升公众参与的实效性。[18]

最后，实现碳中和还必须走市场化之路。绿色发展法治保障的本质在于如何在法治的框架下处理好多元利益冲突，核心乃是对政府权力的治理，应注重运用法治思维和法治方式，确保在法治框架下解决“分权”问题，切实处理好政府与市场的关系，以坚持市场化为绿色低碳发展的法治手段。理论上，市场化的环境资源权证交易制度被证明能产生保护生态环境和降低节能减排成本的双赢结果，国外的排污权交易、碳排放权交易、白色证书交易以及我国的碳排放权交易、用能权交易试点等均是对该理论不同程度的实践。随着2021年2月1日《碳排放权交易管理办法(试行)》的试行和2021年5月17日《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》《碳排放权结算管理规则(试行)》的发布，我国电力行业统一的碳交易市场已开启，值此之际，应通过管理体制创新让碳排放权交易市场更加市场化和开放化，使其成为推动绿色低碳发展和实现碳中和目标的重要手段。

余 论

实现碳中和目标是国际社会应对气候变化的核心议题。对中国而言，碳中和目标的实现不仅要紧扣政策的脉搏，而且也要随着法治中国的建设不断调适和探索法治化路径。随着我国城镇化步伐的加速和经济步入高质量发展阶段，实现碳中和目标还面临着低碳技术创新水平亟待提升、能源结构转型及产业体系的绿色现代化进程亟须加速等难题和阻力，这都需要政府权力进行统筹、系统安排，故碳中和目标法治化的本质在于如何在法治的框架下处理好多元利益冲突，核心乃是对政府权力的治理。以法治基本理论为逻辑出发点，“法治概念论”“法治关系论”和“法治发展论”为实现碳中和目标的法治化路径提供了“价值—体系—制度”这一三维分析框架，有利于深化对法治的认识，推动我国法治理论和法治实践的发展。当然，实现碳中和目标的法治化路径研究仍是一个未竟的事业，如何在本文提出的分析框架下进行深入探索和创新仍是今后继续努力的方向。