长江经济带流域系统化治理投融资机制研究

文/刘江帆 唐臣臣

当前，污染治理进入了新阶段、新模式，即从原来的环境污染治理转变为生态环境系统性修复；从原来的末端治理转变为“源头、过程、末端”全过程综合治理；从原来的以行政区域为单元治理模式转变为以流域为单元治理模式；从原来的多部门管理转变为一体化统筹协调管理；从原来的政府主导转变为社会资本第三方治理为主的PPP模式；从原来的设置单一工程治理目标转变为考核河道水质断面达标目标。越来越多的地方政府以“统筹山水林田湖草系统治理”作为指导思想，按照“系统化、一体化、流域化”治理思路，统筹建设、协调运行，遵循生态环境治理的基本特征，从而达到长期有效的治理效果，并且已经涌现出了一大批流域综合治理经典案例。尽管流域综合治理新理念已经深入人心，但一些核心问题仍然存在于目前的实施情况中，影响了流域综合治理的大面积实施和长期有效运行。笔者在对国内外经典案例开展研究调研后，尝试总结提炼其有效经验，并结合目前长江大保护中系统化治理投融资现状和存在的问题，提出建立长期有效机制的相关建议。

一、长江经济带流域系统化治理投融资存在的问题

（一）过度依赖政府投资

长江经济带各省市绿色发展领域的预计投资总量至少不低于1.9万亿元，绝大多数为长期积压的生态环境修复项目，主要依赖政府财政支出。据统计，截至2020年4月，长江经济带绿色发展绝大多数PPP项目的资金来源主要是可行性缺口补助、政府付费方式保本微利经营；使用者付费PPP项目仅占1.88%[1]。根据国家统计局已公布的数据，仅以2017年为例，长江经济带沿线省市一般公共预算支出中节能环保资金额为2220.17亿元，只占预计资金需求量的约1/10[2]，财政支出与资金需求量还有很大差距。

（二）区域发展不平衡

长江经济带覆盖11个省市，受资源禀赋、区位和政策等因素影响，区域间经济发展不平衡不协调。长江中上游地区经济发展水平与东部地区存在差异，但环境治理责任并未减轻。据统计，长江经济带11省市节能环保公共支出呈现逐年上升趋势，其中江苏省支出最高，贵州省和浙江省次之；从节能环保公共支出占地方公共财政支出比例来看，各省市基本维持在3%左右，其中重庆市最高，云南省和四川省次之。长江经济带上游地区为了保护生态环境，降低开发强度、牺牲自身经济发展，然而环境治理责任还未减轻，又产生了经济发展与生态保护之间的矛盾，需要通过建立生态补偿机制来减轻生态环保财政支出压力，但建立有效生态补偿机制任重而道远，现阶段尚未实现。

（三）项目融资难度大

生态环境保护属于政府提供的环境公共服务，具有公益性强、投资收益低和投资回收期较长等特征，而这与资本市场资金回收期限和收益要求往往不匹配。虽然政府通过实施绿色金融政策，鼓励金融机构加大对生态环境治理项目的资金支持力度，绿色信贷、绿色债券等工具在长江经济带生态环保方面发挥了重大作用，但金融机构具有严格的风控体系要求，绿色金融政策只是在投放过程中向绿色项目进行倾斜，无法改变银行投放资金的风控体系[3]。在短期内，生态环保投资主体需要通过主体信用进行融资，造成资产负债率过高，流动性风险上升，进一步加大融资难度[4]。

（四）资金使用效率较低

由于政策出发点和着眼点不同，财政、发改和环保等部门在管理生态环保财政资金时，存在条块分割、资金分散管理使用、难以“集中力量办大事”等问题，严重影响了资金的使用效率。地方政府根据上述各部门的相关政策申请中央资金时，可能出现同一个项目多路径、多渠道同时申请不同部门管理的资金，导致不同部门之间重复配置的问题[5]。

二、国内流域治理共性问题

（一）缺乏有效的投融资机制

“环保项目融资难、融资贵”“环保项目收益低、回报期长”“环保项目缺乏市场化机制”等涉及环保投融资的问题已经发展为制约生态环保项目实施的关键因素，并得到国家的高度重视。近期生态环境部、国家发展改革委等相关部委下发了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，旨在找到一条路径，将生态环境治理项目与资源、产业开发项目有效融合，以解决缺乏资金来源渠道、投入不足、环境效益无法转化为经济效益等问题，从本质上践行“绿水青山就是金山银山”“生态产品价值实现”等理念。若无有效的投融资机制，落后地区的流域综合治理将难以实施，发达地区也要考虑流域综合治理后期的长期稳定运行资金来源。近几年，很多地方政府为了尽快实现环境质量目标，采用PPP模式快速实施项目，并且项目基本上以政府付费模式为主；而在财政收支不平衡的情况下，社会资本无法根据协议收回成本和收益，造成社会资本投资损失和政府信用下降，这也成为当前阻碍环保PPP模式实施的原因之一。

（二）系统化治理存在实践难题

生态环境治理具有系统化特征，需要综合山水林田湖草沙等生态子系统治理需求，才能满足系统化治理的根本要求。系统化治理可以分为几个维度：一是上下游的关系，在于打破行政区域，实现跨界治理；二是不同管理部门的关系，在于打破“九龙治水”局面，实现统筹协调；三是岸下和岸上的关系，在于打破“边污染边治理”的问题，实现绿色发展；四是治理设施一体化的关系，在于打破治理条块分割，实现统筹建设、统一管理。从目前各地实践来看，地方政府已经开始普遍采用系统化治理方式，建立联席管理制度，引入社会资本成立流域综合治理平台，采用“厂—网—河一体化”管理等方式，并已经有大量的示范案例。但由于传统管理体制很难突破，部门协作存在制度障碍；行政区划管理造成流域治理存在跨行政区域协调问题，从而造成治理实践中出现了很多问题。

（三）项目治理边界确定难度大

生态环境治理边界的确定最为复杂，造成这一问题的原因在于项目自身特征和项目管理的复杂性。以水环境治理为例，项目涉及污水处理、面源污染控制、雨污管网建设、黑臭水体整治、生态修复等多个板块，其影响因素复杂、工程变量多、边界不清晰；加之地方政府为应对考核急于上马项目，项目前期调研不充分、本底情况摸不清、技术方案缺论证；由于项目边界难以有效控制，项目建设周期长、实施阶段不可控变量多，需要与政府等各方反复协商调整，从而导致工期延误、竣工结算难以推进、项目收益率降低等一系列问题。根据对全国一百多个流域综合治理项目做出的分析来看，项目设置明显达不到系统化治理的要求，并且政府为了减少争议、吸引社会资本参与，考核目标也没有直接与河道水质目标挂钩。

三、理顺流域治理中的几个核心关系

流域综合治理在管理层面涉及政府多个部门，在工程层面涉及全过程项目建设周期管理，在投融资层面涉及不同投资者，汇集了多个利益相关者。因此，理顺以下关系是建立投融资长效机制的基础。

（一）政府和社会资本的关系

政府与社会资本二者之间互相合作。引入社会资本开展流域综合治理已在政府中达成共识，社会资本可以发挥投融资能力和建设运营能力，为政府提供服务。政府与社会资本的关系应该贯穿流域综合治理始终，而不是政府当甩手掌柜，或者只注重短期利益，损害社会资本权益。

（二）管理体制一体化和治理体系一体化的关系

管理体制一体化与治理体系一体化二者之间缺一不可。若仅在政府层面达到管理体制一体化，而项目缺乏系统化的治理体系，无法做到治理设施统筹建设，以至于出现“边治理边污染”的问题；若仅是项目层面达到治理体系一体化，而政府层面缺乏统一的管理体制，仍然是“九龙治水”，部门之间无法做到通力协作，将影响治理效果。

（三）产业发展和流域治理的关系

产业发展与流域治理二者之间互相促进。产业发展是地方政府经济健康发展的基石，也是提高政府财政支出能力，确保流域治理投入的基础。而流域治理完成后可以反哺地方经济发展，增强区域招商引资和人才吸引力，提高当地生态产品价值，特别对养老、旅游、大健康、农业具有重要的提升作用。

（四）治理项目与资本市场的关系

治理项目与资本市场二者之间相互支持。资本市场是以资金有效配置作为导向，而单纯的治理项目难以获得高收益高回报。当前，国家建立绿色金融体系，推动资本市场投向生态环境治理项目，但未能改变资本市场基本特征。现阶段，由于政府财政支出不足，依赖政府财政支出的治理项目回报风险上升，使得社会资本和金融机构参与项目信心不足，治理项目与资本市场之间难以形成有效对接。

四、完善长江经济带系统化治理投融资的建议

（一）推动中央专项资金改革

强化分类指导，对生态环境治理项目进行分类指导，重点加大对水环境治理、管网建设、流域治理等经营性弱、收益性差的项目的中央预算内资金支持力度；优先支持重点区域，针对沿江、沿湖重点区域和财力较弱地区，优先给予国家和省级各类生态环境保护治理专项资金、节能减排、清洁生产和生态补偿资金支持；整合各类专项资金，支持长江经济带绿色发展，横向上整合相关城市环境建设与治理、农村环境综合整治、生态修复、湿地保护、城市建设资金，纵向上统筹市、县两级资金，多渠道组合资金投入、提升资金的使用效率，为长江经济带绿色发展提供全方位多元化资金支持。

（二）完善绿色金融体系

探索建立适用于银行体系的绿色信贷评价指标，降低绿色信贷放贷要求，充分利用央行再贴现政策；进一步放宽绿色债券的发行条件，采用中央预算内资金奖励或者贴息等方式来鼓励企业发行绿色债券筹集资金；鼓励地方政府设立绿色担保基金，建立政策性和市场化共同担保机制；推出生态环保基础设施REITS优惠政策，对于财政支付能力较强的地区，或者已经建立市场化机制的流域综合治理项目，可以对其中具有稳定现金流的资产进行规范整理，通过ABS、REITS等模式来提高资产流动性，盘活存量资产，从而获得增量资金来进行新区域治理或项目开发。

（三）强化国有资本投资

纵观国外发达国家污染治理过程，除了法国实施特许经营权外，其他国家基本上以公有为主，如美国的污水处理便经历了私有到公有主导的阶段，其原因在于社会资本主导的基础设施项目，需要承担大量的资金投入和高额的资金成本，进而导致污水处理成本上升，增加财政负担，而政府信用较高，可以获得低成本和长期的资金。因此，在总结三峡集团、中国节能投资长江大保护经验的基础上，推动更多的国有企业直接投资或采用基金投资绿色产业；推动国有企业混改，引入银行、保险等资金，为投资相关项目提供资金支持；推动不符合产业发展的国有企业向绿色发展领域转型。民营资本应发挥技术和运营创新优势，参与长江大保护项目的运营，从而使得生态环保项目投资主体和运营主体分开，发挥各自优势，提高治理效率。

（四）建立市场化机制

有效的市场化机制是建立流域综合治理长效机制的最核心内容。由于流域综合治理本身并不产生经济效益，主要以环境效益和社会效益为主，那么就需要结合区域产业布局来体现生态环境保护的经济价值。在区域开发顶层设计中，应将产业开发与环境治理结合起来。典型案例有中新生态城开发，该项目由中新生态城开发公司设立环保修复公司对地块水体进行治理，环境质量转变后实现整个土地增值，实现了区域开发与环境保护的有机整合。政府应根据当地资源情况，选择合适的产业发展方向，引入有实力的产业开发公司来进行统一开发整理，将片区内的水体治理纳入到整体开发项目中。

（五）完善生态补偿机制

继续发挥财政资金的主渠道作用，适度增加对长江经济带区域中禁止和限制开发区域的财政转移支付，加强项目实施及资金使用监管，提高生态补偿综合效益。同时加强补偿资金整合，推进相关部门之间信息共享，加强跨区域生态补偿的统筹协调。并应健全生态资源动态监测体系和生态系统价值核算指标体系，引入第三方机构客观科学评估生态资产价值和生态保护成本，为建立生态补偿机制奠定坚实基础。

此外，建议政府开展前期工作时应引入具有流域综合治理咨询经验的第三方咨询机构，引导项目实施单位确定合理的项目边界，提供合理的技术方案，并协助项目实施单位进行市场测试，从而形成最优实施方案。政府应引入具有一体化治理和运行经验的社会资本负责流域综合治理的运营管理，对所辖流域内的污水处理厂、污泥资源化利用、排水管网及水环境治理、再生水利用、城镇垃圾回收体系建设、城市面源与农业面源污染控制工程、水景观塑造、沿岸土地开发等进行统筹建设和协调运行，从而达到系统化治理的根本要求。

长江经济带生态环境治理是系统性的治理过程，需要建立长期的投融资机制，并根据发展形势不断创新、改革和完善，从而达到长期有效的治理效果。