过渡期国土空间规划方案编制的技术思路探讨

刘 喆 高雨茜

（陕西华地勘察设计咨询有限公司，陕西西安 710000）

1 方案编制目的与意义

国土空间规划正式批准前，为解决“十四五”重大基础设施和民生保障项目、重大产业项目建设用地需求，自然资源部要求各省（市、区）可以按照2019年国家下达新增建设用地计划的50%预支新增建设用地规模。陕西省自然资源厅印发《关于做好过渡期国土空间规划有关工作的通知》（陕自然资规发〔2021〕3号），要求各市县以“三调”最新成果为底图，统筹近期急需建设的省、市交通、能源、水利等重大基础设施项目、重大产业项目以及重大民生、乡村振兴等项目，衔接各类空间控制线，合理布设新增城镇建设用地，划定过渡期的城镇开发边界，明确单独选址项目清单，编制方案，为近期重点项目建设报批提供空间保障和法理支撑。

过渡期城镇开发边界须将近期拟进行城镇建设的用地规划在范围内，结合现状已建成、已报批的区域适度划定[1]。城镇建设的土地报批时，将现状建设用地或已明确的新增城镇建设用地是否位于过渡期城镇开发边界内作为合规性审查依据。单独选址项目的合规性审查以是否列入单独选址项目清单为依据。

2 技术思路研究

过渡期规划编制的重点是明确近期的重点建设空间，确保生态安全和粮食安全，难点为处理开发与保护的关系。方案编制的主要内容为“识别各类限制建设空间、明确重点发展片区、优化过渡期城镇开发边界、确定单独选址项目清单”。

（1）从限制性角度出发，梳理各类限制因子，识别限制建设空间。

梳理生态保护红线、永久基本农田保护红线（更新占用补划图斑后）、城市四线（城市总体规划中明确的紫线、绿线、蓝线、黄线）、土地利用总体规划中明确的禁止建设区、地质灾害易发区、城镇建设适宜性评价结果、河流湿地和水库水面等数据。采用ARCGIS软件，汇总形成工作底图，作为限制开发建设空间的重要依据，新增城镇建设用地布局必须符合管控要求，如黄线范围内的准入项目必须为交通设施、给水设施、排水设施、电力设施、燃气设施、消防设施等。

（2）从城镇发展角度出发，结合近期重点建设项目，确定重点发展片区。

收集整理2021年省、市、县（区）已立项或经市、县政府会议研究确定的急需用地的交通、能源、水利等重大基础设施项目、重大产业项目、重大民生保障项目等，形成市域重点建设项目一张图，核验项目立项等支撑文件是否齐全、位于限制建设空间内的项目是否符合相应管控要求、产业类是否与各开发区的发展相匹配等内容，明确重点建设项目清单和重点建设片区。

（3）协调城镇建设与生态保护、农田保护的矛盾，衔接城镇发展，划定过渡期城镇开发边界。

结合市县发展现状及已明确的重点建设项目和重点建设片区，充分衔接国土空间总体规划中初步划定的城镇开发边界，避让生态保护红线和永久基本农田保护红线等重要空间，不超过省自然资源厅下达新增建设用地规模的上限浮动5%，以距离重点建设项目或重点建设片区最近的道路、河流、沟渠或行政边界为界线，划定多板块过渡期城镇开发边界。

过渡期城镇开发边界与2035年城镇开发边界衔接时，应保障过渡期城镇开发边界位于2035年城镇开发边界内。

（4）以区域基础设施发展和乡村振兴为重点，整理形成单独选址项目清单。

明确选址的国道、省道、高速公路、轨道交通以及引汉济渭工程等重点基础设施项目，有利于乡村振兴的农副产品加工、科研、农村人居环境改善、公共服务与基础设施类项目用地，列入单独选址项目清单，确保各类项目有序实施。

过渡期国土空间规划工作技术流程如图1所示。

图1 过渡期国土空间规划工作技术流程

3 基于西安市方案编制的实证研究

（1）采用比例均摊法，分解过渡期城镇开发边界内新增建设用地规模指标。

为确保省、市级重点建设项目落地，在省级下达的过渡期城镇开发边界新增建设用地规模中预留20%的指标，以保障项目的用地需求；其余指标结合部、省要求，按照近五年西安市各区县、开发区已批回用地占全市总批回用地的比例，分解下达各区县的新增建设用地指标，其中城五区（碑林、莲湖、新城、雁塔、未央）纳入市级层面，进行调控指标。

分解指标时，综合考虑近年来各区县、开发区在基础设施建设、民生保障等方面的发展需求，按比例核算数据的基础上适当给予指标倾斜。

（2）利用ARCGIS的“identity”工具将限制性因素标识到三调“DLTB”图层，形成西安市限制空间“一张图”。

将生态保护红线、永久基本农田保护红线、土地利用总体规划的禁止建设区、城市四线、地质灾害易发区、城镇建设适宜性评价结果、河流水面和水库水面等限制性因素标识到三调“DLTB”图层，明确限制空间。

限制性因素空间关系如图2所示。

图2 限制性因素空间关系

（3）将收集的项目利用ARCGIS软件进行上图入库，初步确定重点发展片区。

对项目立项文件等相关支撑材料进行筛选，拟纳入过渡期的项目利用ARCGIS软件建立项目数据库，结合近期发展导向，初步划定重点发展片区。

重点片区划定如图3所示。

图3 重点片区划定

（4）协调各类控制线，避让重要保护空间，划定过渡期城镇开发边界。

过渡期城镇开发边界划定如图4所示。

图4 过渡期城镇开发边界划定

以划定的重点片区为核心，结合西安市发展战略和空间格局优化思路，以周边城镇开发建设用地连接项目图斑，以道路为边界围合，将集中连片、形态规整的地域初步划定过渡期城镇开发边界，对各区县、全市的过渡期城镇开发边界内新增建设用地规模进行核定。超出下达指标时，按照项目级别、建设的紧急程度进行删减，保障全市新增建设用地规模不超过指标的105%。

（5）结合单独选址项目清单，确定过渡期国土空间规划方案，形成过渡期国土空间规划一张图。

按照划定的过渡期城镇开发边界，结合近期急需建设的重点建设项目，确定新增城镇建设用地布局，根据收集的项目，确定单独选址项目点位或走向，编制单独选址项目清单，拟定过渡期国土空间规划方案。在图中加入永久基本农田、生态保护红线、过渡期城镇开发边界、现状建设用地、新增建设用地、城市四线、水源保护地等要素，形成过渡期国土空间规划一张图，明确近期开发建设空间布局。

4 结语

过渡期国土空间规划可以为国土空间规划审批前的用地预审、报批的合规性审查提供依据，划定过渡期城镇开发边界能够防止城镇开发的无序发展，城镇建设开发活动必须在过渡期城镇开发边界内的新增建设用地或存量建设用地上；单独选址项目清单可以有序高效地推进急需建设的基础设施、乡村振兴类项目。在原土地利用总体规划审批前，为应对项目用地无规可依的情况，一般采取原国土分局承诺制，将项目用地纳入土地利用总体规划方案中，但仍存在项目用地未在土地利用总体规划中落实的情况。为保障过渡期落实的项目在国土空间规划中落实到位，使过渡期项目用地有规可依，推进项目有序落地，编制过渡期国土空间规划方案，提交相应的方案、图件、矢量数据等成果内容，作为国土空间规划正式批准前的开发建设总指引，将有效实现规范用地、精细管理。