国土空间规划视角下山东省即墨经济开发区发展战略研究

邓晓阳 肖 政

（青岛市城市规划设计研究院，山东青岛 266071）

国土空间规划是城市空间发展的指南和可持续发展的空间蓝图。新时代的空间规划理念发生重大转变，主要表现为由粗放式土地利用转向集约式土地利用，由单一要素转向全域全要素，由注重增量规划转向注重存量规划。新发展阶段，国土空间规划在强化区域重大设施规划建设、空间布局、用地保障等方面起支撑作用，在发展战略层面引领城市走向高质量发展，对城市或地区的长远发展具有重要意义。经济开发区作为经济活跃、产业集聚、城市发展快速的区域，在新发展阶段需要抓住形势，做好区域发展战略。

国外发展战略理论由安索夫基于企业或组织提出的“战略管理”演变，重点强调从全局角度为企业或组织的发展考虑，包括战略前期分析、战略方案选择和战略行动实施。聚焦国内开发区的发展战略，叶立新[1]提出的战略设立服务型管理机构，形成管理机构与企业良性互动。白靖宇等[2]提出，应注重产业聚群研究，打造创新环境和提升生产能力，促进开发区长远发展。郑江淮等[3]研究指出，现阶段开发区内部的关联企业产生的外部经济尚未表现，发展战略建议在空间上进行关联企业集聚，放大溢出效应。吴友军[4]注重从创新环境和网络角度论述发展战略。开发区发展战略相关研究成果，更多地从管理、经济角度提出相应的发展策略和措施，对空间规划、土地利用等方面的论述相对较少。文章主要聚焦新形势下的国土空间规划，依此为切入点对开发区的发展战略进行论述分析，明确区域发展的战略定位和目标，有针对性地提出发展方向与路径，为即墨开发区加快高质量发展提供参考。

1 即墨开发区基本情况

即墨开发区是1992年经省人民政府批准成立的省级经济开发区，在2020年山东省开发区综合发展水平评价中，位居132家省级功能区第1位。即墨开发区的区位条件优越，位于青岛市即墨主城区东部，东依崂山余脉；东侧紧邻青龙高速，交通便利，向北与威青高速实现互联互通，向南与青岛东岸城区的快速互联互通，1 h交通圈内分布胶东国际机场、青岛高新区、青岛蓝谷、汽车产业新城等重要的城市战略功能承载区。

即墨开发区现状自然资源较丰富，生态环境本底条件优越，可利用度较高。山体资源主要包括黄甲山、盟旺山两座山体，是片区内最独特的自然景观特征。水体资源主要为墨水河、龙泉湖等，水域面积约64 hm2。即墨开发区现状产业主要以二产、三产为主。二产呈现“园区+分散式”布局，现状企业依托G204、鹤山路、蓝鳌路展开，G204区域为园区布局，其余区域分布较散乱；三产呈现“一个核心平台+重点项目”布局，形成企业总部与公共服务核心，以科技研发、音乐文化、医疗科技等现代服务业为主。

2 研究思路与技术路线

在高质量发展的时代要求以及新一轮国土空间规划背景下，针对即墨开发区的形势，发展战略研究分别从分析面临的机遇挑战、研判在区域中的定位、明确战略定位与目标、找准发展方向与路径4个层面、13个分项进行论述。

即墨开发区发展战略技术路线如图1所示。

图1 即墨开发区发展战略技术路线

3 国土空间规划视角下的即墨开发区发展战略

3.1 分析面临的机遇挑战

（1）整体战略定位的调整赋予即墨开发区新的使命。青岛市即墨区2020年重点工作中，应聚力突破即墨开发区等重点功能区的建设，打造产城融合、功能互补、区域联动的载体平台，形成全域全面高质量发展的新框架。将即墨开发区定位为城市发展新中心，加快发展总部经济、健康医疗、音乐文化等产业，推动人才汇聚，加快重点项目建设进度，增强辐射带动力，争创国家级经济开发区。

（2）重大交通设施的规划建设引发即墨开发区价值提升。随着新一轮铁路、地铁等综合交通规划的启动编制，即墨开发区处于重要区位，重大交通设施的规划建设将从胶东经济圈层面极大地带动区域价值提升。依据地铁沿线的建设经验，轨道交通的引入将引发周边土地的更新与升级。区域内主次干路系统基本建设完成，全域的快速交通体系逐步建设，区域对外道路衔接完善，交通可达性将大幅度提升，与各功能组团的联系将更为紧密。

（3）优越的区域位置推动片区升级，肩负展示即墨城市形象的新担当。从全域层面分析，即墨开发区位于城市发展的中心位置，西接即墨老城，东临青岛蓝谷，北靠汽车产业新城、通航产业区等，南连新材料产业园、环保产业园等。从产业发展层面分析，即墨开发区居于东西向城市服务轴与南北向产业发展轴的交汇区域，肩负展示城市风貌与产业发展的双重形象，优越的区位使其成为推动更新升级的首选区域。

（4）饱和的空间建设推动自我更新。即墨开发区土地建设利用程度饱和，未建设用地分布零散。区域总用地面积约28 km2，不可建设用地总面积达23 km2，现状已建设用地面积约18 km2。原批复范围内，低强度、高密度的建设状况导致片区土地价值未能够充分发挥，土地建成覆盖率达87%，平均容积率约0.52，主要为低层的工业厂房、农村民居，新建住宅、公服设施布局相对分散，饱和的空间建设推动自我更新。

3.2 研判在区域中的定位

（1）在青岛城市发展格局中的定位。

青岛2050远景发展战略中，提出构建“两条走廊——创新节点”创新空间体系，以创新走廊整合产业集群空间，以创新节点加强基础科研创新的培育，供给多样化创新空间推进动能转换。即墨开发区作为青岛北部制造业走廊的重要创新节点，属于面向新兴产业的源头创新引擎。《青岛市国土空间总体规划（2021—2035年）》（草案）社会公示稿提出，构建“一主三副两城”的都市区空间结构，即墨成为“三副”之一，打造都市区副中心城市，承担都市区专业化高端功能，即墨开发区被确定为承担专业化高端功能的重要载体。

（2）在即墨城市发展格局中的定位。

《青岛市即墨区国土空间分区规划（2021—2035年）》征求意见稿中，结合城镇发展现状，以山水林田湖海为基底，复合交通骨架网络为支撑，塑造协同发展、空间集约、多中心联动的“一城、两翼、双轴、多组团”的城镇发展格局。即墨开发区作为即墨主城区的重要组成部分，承担城市新区的发展职能。

（3）在即墨主城区的定位。

即墨主城区规划形成东部公共服务、中部古城文化、西部商贸市场3条城市功能轴线。公共服务轴线重点集聚公共服务、总部经济、金融办公，古城文化轴线重点集聚特色文旅、商业服务、文化创意，商贸市场轴线重点集聚国际消费、现代商贸、商业办公等。即墨开发区范围内的公共服务轴线作为主城区重点塑造的3条主要轴线之一，承载即墨重要的公共服务功能。

3.3 明确战略定位与目标

明确战略过程中，从区域发展、自身禀赋的视角分析，面向全球视野，把握开发区发展动力因素，落实青岛、即墨战略和攻坚要求，承载市区两级核心职能，即墨开发区战略定位与目标包含两个层面：在青岛层面为青岛北部商务中心，在即墨层面为即墨城市发展新中心。

3.4 找准发展方向与路径

（1）联动发展，与周边重点功能区协调发展。

借助打造即墨城市发展新中心，全面对标青岛主城区，与青岛主城区联动发展，体现同城化效应。利用即墨开发区的交通、区位、产业等优势，东西向加强联动青岛蓝谷与即墨老城，南北向联动汽车产业新城、通用航空产业基地、灵山生物医药产业集聚区、新材料产业园等功能区。

（2）争取重大交通基础设施选线。

积极推进重大交通基础设施线位规划，提前预留站场用地，保障站城一体发展。借鉴深圳福田中央商务区的“站城一体”理念，依托高铁、城市轨道交通枢纽进行建设，促进即墨开发区加快形成综合交通枢纽，加快推动开发区的总部经济、商务办公、医疗健康等产业发展和人口集聚，最大化实现交通经济带动作用。

（3）品质提升，功能完善。

国土空间规划编制中，由过去的注重增量规划转变为注重存量规划，更好地盘活存量用地成为解决制约区域土地发展瓶颈的关键问题[5-6]。规划建议从3个方面进行存量用地改造提升，以旧村为主的改造方式主要涉及蓝鳌路北侧、墨水河北岸等区域，提升主干路和沿河两岸的城市形象；以低效工业为主的改造方式主要涉及青威路、G204两侧等区域，对标佛山顺德村级工业园区改造方式，积极争取上级政策支持，打通规划堵点，改变原有片区土地利用相对低效的状态，拓展新兴产业空间；合理利用未建设用地，持续塑造完善公共服务轴线，重点解决管控城市形态、建筑之间的协调问题。

（4）重点产业集聚发展，实现产城融合。

在原有优势产业的基础上，着力打造新一代信息技术产业集聚区、生物医药产业特色区、音乐文化产业时尚区。新一代信息技术产业方面，充分发挥项目总部补链延链作用，延长产业链条。生物医药产业方面，以生物医药产业园为主要载体，打造集研发、生产、结算等多个环节的生物医药全产业链条体系的生态集群。音乐文化产业方面，发挥乐都城、王邦直音乐公园等载体作用，打造汇聚“研学、旅游、培训”等产业要素，进一步壮大音乐文化产业社会效应，形成音乐旅游为先导的综合文化旅游目的地，致力打造全产业链的音乐文化产业集群。

4 结语

研究主要结合新一轮国土空间规划的新要求和新理念，以即墨开发区为例，探索建立以国土空间规划为引领的城市发展战略的思路框架，有针对性地提出发展方向与路径，为即墨开发区以及其他类似开发区高质量发展提供参考。国土空间规划尚在编制过程中，相关研究及发展战略需要进一步深入分析与论证。