旧工业区改造中土地整备制度优化探索——以广州南沙区西部工业区旧厂更新改造为例

张重进 赖笑娟 姜一柱

（1.广州南沙开发建设集团有限公司，广东广州51166；2.广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510030）

城镇化进程中，工业区的设立在推动地方经济发展、增加就业等方面作出巨大贡献。我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，对土地空间资源的优化配置提出更高要求。土地整备作为存量用地开发的重要手段，制度建设与优化对提高工业区土地利用效率具有重大意义。本研究分析广州南沙区西部工业区旧厂更新改造实操案例中的土地整备制度，结合实际情况剖析其存在问题，提出高质量发展背景下旧工业区改造中土地整备制度的优化建议，为旧工业区土地整备制度的探索提供参考。

1 研究界定

土地整备是城市更新改造项目供地前的技术环节，对土地权属、征转等问题进行整理。北京、佛山、深圳、广州等城市均设立相关机构，北京设立17个土地整备分中心，佛山南沙挂牌全国首个集体土地整备中心，存量农地可以统一托管入市[1]。《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》明确，“土地整备立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海（填江）造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备”[2]。土地整备的学术定义尚不明晰且仍处于探索阶段[3]。研究中的土地整备制度指城市更新中涉及的相关土地管理制度。

2 项目概况及相关土地整备制度

2.1 区域概况

西部工业区范围如图1所示。

图1 西部工业区范围

西部工业区位于广州市南沙区的中心城区，是南沙明珠湾起步区的重要组成部分，研究区域以黄山鲁西侧、敬善街、蕉门水道、虎门联络道为界，面积约743 hm2，包括自贸区118 hm2。

片区内以成片分布的工业用地为主，国有旧厂面积约占工业区总面积的88%。整体建筑形式以厂房建筑为主，土地利用效率较低，地块容积率基本小于1.0。根据镇街提供的企业信息，产业类型主要涉及13个行业，以化学原料和化学制品制造业为主，占比约35%，其次为通用设备制造业、家具制造业、电气机械和器材制造业及橡胶和塑料制品业等，对片区环境产生较大影响。

片区规划定位为“商务科创融合区、更新转型示范区、滨江休闲文化岛”，采用组团开发模式，功能以商务、商业、文化、研发、居住功能为主。

研究区未来的规划意向如图2所示。

图2 研究区未来的规划意向

规划形成5个功能组团，岭南水乡居住功能区以现状居住小区为主；广隆商务功能区主要发展商务服务、居住等功能，是惠谷西地区的商务服务中心；中部休闲文创功能区主要发展文创、科研、文化等功能；大涌多功能区主要发展商业、商务、研发等功能；塘坑科创功能区主要发展创意文化、创意研发、文化等功能。

在临近蕉门水道地区集中布局文化公共建筑，包括明珠音乐厅、慧谷科技会展中心、明珠工业展览馆等，形成“文化岛”。与对岸灵山岛——“科技岛”、横沥岛——“金融岛”共同打造湾区之心。旧工业区的现状与规划不符，与片区周边的发展不匹配，亟须通过连片的更新改造进入新一轮的高质量发展阶段。

2.2 现有土地整备制度

依据《广州市深入推进城市更新工作实施细则》等相关旧改政策，西部工业区的土地整备模式主要分为3种，分别为政府收储、自主改造、腾挪置换。其中，政府收储是西部工业区主要的整备模式。按照西部工业区的规划定位，近50%的企业土地需要以政府收储的方式实行土地整备。与一般的工业用地收储相比，政府收储模式的增值收益分配主要体现在利用“三旧”政策优惠，以商业用途实行市场评估，在三旧图斑范围内，按同地段毛容积率2.5商业用途市场评估价的50%计算补偿款，同时对12个月内完成成交的企业给予商业用途市场评估价10%的奖励。企业通过这种方式最多可获得60%的商业地价与工业用地地价差值的增值收益。自主改造中，企业可以通过优惠补缴土地出让金获得土地开发权利，实现土地增值收益。腾挪置换的整备方式以等价值为原则，企业无法从中获得更大的利益，但部分企业受客源、服务范围等地域因素影响较大，腾挪置换是减少损失的保底方案。

3 旧工业区土地整备制度设计

西部工业区涉及用地近170宗，初步摸查后有意愿实行政府收储的地块数不足5宗。分析企业对土地整备模式的反应，目前的相关安排对市场主体的激励不足。企业对土地增值收益的期望值高于交储的补偿金，涉及规划居住用地的企业不愿意交储；制度的刚性约束与实际情况不符，如自主改造需要满足位于“三旧”图斑范围内，部分旧厂不完全位于“三旧”图斑范围内，限制了其自主改造的可能性。激励不足使片区土地整备工作的进展缓慢。

南沙西部工业区中，部分企业产生较大税收，对属地经济具有较大贡献，但其厂房用地属于租赁土地，现有的土地整备制度内容未涉及租赁厂房的企业。考虑周边城市对产业的引进政策及其工业区位的替代效应，部分优质的企业存在流失的可能。企业搬迁过程中产生搬迁成本、用地指标、用人、金融等问题，企业对交回土地后的发展问题存疑，信心不足。

南沙西部工业区属于旧工业区，大部分建筑于2009年前建成，符合“三旧”改造政策。旧厂改造实践以来，基本以单个项目为单位推进，进展缓慢，难以实现片区的成片开发。开展片区改造时，片区整备的方式缺乏相应的经验及操作细则，涉及集体土地与国有土地不同权属主体时，两者的改造路径不同，需要完善相应的操作指引进行利益统筹连片开发；腾挪置换土地整备方式中过渡期土地产权问题、等价值置换的标准等，需要可操作的细则指引，完善资产评估流程，形成合力从而推动片区的发展。

西部工业区以化学原料和化学制品制造业企业居多，用地面积占工业区面积的35%，其次是通用设备制造业、家具制造业、电气机械和器材制造业及橡胶和塑料制品业等，占地面积超过10 hm2。为落实环保、绿色发展理念，推进污染治理，发展循环经济，对有可能产生土壤污染的工业企业遗留场地在再开发利用时，开展必要的土壤环境调查和风险评估工作，对有污染的土地开展土壤修复治理工作，确保土壤环境质量符合后续开发利用要求。

4 土地整备制度的优化路径

为实现高质量的定位及发展，需对现状土地利用进行优化，土地整备制度的合理安排可以优化企业与相关部门的效用。

4.1 完善土地整备制度

土地整备制度优化方向，相关部门作为公共利益的代表，应明确底线，权衡各方的公共利益。污染严重企业应坚持清退，在土地整备制度中引入土地整治的相关制度内容，开展棕地治理，重视土地的生态价值。土地金融方面，搭建融资平台或规范引导现有平台，引进市场资金推动工业区改造。针对西部工业区内租赁土地的优质企业，结合全区的发展，出台配套政策安排企业留存。针对土地整备操作细则，由土地整备等相关机构通过试点改造的形式，摸索形成一套操作细则，作为后续改造实施的样本。

4.2 从政府导向转为市场导向

提高土地配置和利用效率需要坚持市场化改革方向，发挥土地市场的价格机制与竞争机制。培育公平、公正、公开的二级市场，建立清晰的产权制度与市场交易规则，充分利用二级市场盘活存量土地、释放错配空间[4]。通过税收优惠、土地出让收益共享等多种方式形成利益共享机制。鼓励企业运用自身的产业优势或结合自身产业转型升级需求，参与西部工业区改造。一方面可以减少土地整备的人力、财力等成本投入，尽快改善区域的公共形象，提升土地的利用效率；另一方面有利于企业产业转型升级，减少投资成本，获得更多土地增值带来的收益。

4.3 加强创新驱动，探讨创新土地整备模式

自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新。南沙应充分发挥国家级新区和自贸试验区“双区”叠加优势，发挥自由贸易试验区改革开放试验田作用，积极探讨创新土地政策。保障优质产业企业用地，推行产业用地先租后让，研究税收优惠政策。

5 结语

随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，对土地利用效率提出更高要求。土地整备作为存量土地二次开发的重要手段，有助于旧工业区破解用地粗放与用地紧张并存的局面。土地整备制度优化方面，相关部门应明确底线，权衡各方面的公共利益，积极激发市场的参与度，充分利用市场的力量盘活存量土地，鼓励通过税收优惠等激励企业运用自身产业优势或结合自身产业转型升级需求，参与工业区改造。土地整备制度优化是一个循序渐进不断优化的过程，有待在制度变迁中结合实证进一步优化。