中外合作办学退出机制的检视与完善

湛中乐， 郑悠然

(北京大学 法学院， 北京 100871)

教育离不开文化交流与传承，中外合作办学是我国教育事业的有机组成部分，也是教育对外开放的重要形式，有助于加强我国高等教育和职业教育的综合实力。自20世纪80年代开始，现代中外合作办学逐渐复苏。1995年，原国家教委颁布的《中外合作办学暂行规定》(1)原国家教育委员会：《中外合作办学暂行规定》，1995年1月26日颁布，2004年7月1日因《中外合作办学条例实施办法》实施而废止。参见教育部网站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200406/t20040602_180471.html。是我国在中外合作办学领域立法规制的起点。历经40年的发展和变迁，中外合作办学事业已进入快速发展期。然而，中外合作办学在实践中也“存在着引进优质资源不足、长远发展规划不够、专业过于集中、管理不规范、办学质量不高的现象”[1]，严重影响了办学效果。应《国家中长期教育改革和发展规划纲要》“办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目”的要求，[2]教育部在《中外合作办学条例》和《中外合作办学条例实施办法》的基础上发布了《中外合作办学评估方案》，以进一步规范合作办学行为。(2)《中外合作办学条例》于2003年3月公布并实施，2013年和2019年两次修订。参见国务院办公厅《国务院关于修改部分行政法规的决定》，《中华人民共和国国务院公报》2019年第9期。《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》于2004年公布并施行，参见教育部网站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/200406/t20040602_180471.html。《中外合作办学评估方案(试行)》(教外厅〔2009〕1号)，参见教育部网站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_862/200907/t20090715_77977.html。《中外合作办学评估方案》(教外司监〔2013〕124号)，参见中央财经大学网站，http:∥www.cufe.edu.cn/docs/20130503093607904874.pdf。在上述文件之外，教育部还数次发文强调提升中外合作办学质量。[3]2016年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，要求完善涉外办学的体制机制，对合作办学开展评估认证，强化退出机制，全面提升办学质量。[4]进入新时代以来，“中外合作办学的发展从规模扩张转向内涵发展和质量、效益的提升”[5]。教育部多次开展评估工作，清退了部分不达标的中外合作办学机构和合作办学项目。(3)参见《教育部关于天津市中外合作办学机构和项目最终复核结果的通知》(教外综函[2011]61号)，教育部网站，http:∥www.moe.gov.cn/srcsite/A20/s7068/201110/t20111014_125968.html；《教育部关于批准部分中外合作办学机构和项目终止的通知》(教外厅函〔2018〕39号)，教育部网站，http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201807/t20180704_341980.html。仅2018年和2019年，教育部便依法批准286个中外合作办学机构和项目终止办学。[6]

国家重视退出机制建设，意味着中外合作办学从追求体量上的扩张转向追求质量上的提高，也标志着中外合作办学进入改革攻坚期。[7]然而迄今为止，学界对中外合作办学退出机制的研究多为蜻蜓点水式的提及和阐释，鲜有系统性研究。例如有研究者从合作办学终止现象出发，认为办学活动要优先维护中方的主导权，规避办学风险。[8]有研究者提出要遵循“放管服”改革的内涵，改善退出机制的政府服务态度。[9]有研究者认为合作办学质量评估和退出机制是下一步政策制定的重点。[10]更多的研究者都提到要提升合作办学的整体水平，必须完善淘汰退出机制，引导一些办学资质不足和教育质量低下的机构和项目有序退出。(4)参见林梦泉、吕睿鑫等《新时代中外合作办学质量治理体系构建理论与实践探究》，《中国高教研究》2020年第10期；李阳《中外合作办学历史进程和基本经验——基于〈国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)〉的思考》，《河北师范大学学报》(教育科学版)2021年第5期；汪建华《以教育评价改革牵引中外合作办学提质增效》，《上海教育评估研究》2021年第1期。我们认为，现有研究存在3点不足： 第一，未能完整梳理出合作办学的退出原因； 第二，未能理清合作办学的退出程序； 第三，未能在前二者基础上深入分析现行退出机制的弊病和不足。

“提高教育质量是当代中国社会发展对教育发展的强烈要求”[11]，“质量建设是当前中外合作办学发展的核心取向”[7]。退出机制作为质量保障体系的底线，有助于清理不达标的合作办学机构和项目，盘活内部资源，促进办学质量的稳步提升，“保障了中外合作办学规范、健康、有序地运行”[12]。但是退出机制所导致的终局性处理结果，也会对中外合作办学者、学生和教职工的权利义务产生深刻影响。依据《中外合作办学条例》，开设中外合作办学机构或项目需要经过行政机构的审批，故中外合作办学属于实质上的行政许可性事项。[13]中外合作办学退出机制的构建在内部合理性的基础上，还应当遵循行政许可撤销的条件和程序规定。同时由于合作办学所形成的多方权利义务关系具有一定的公共利益属性，还受到《行政许可法》信赖利益保护条款的约束。(5)《行政许可法》(2019年修正)第8条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。参见全国人大常委会办公厅《中华人民共和国行政许可法》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2019年第3期。本文通过梳理法规和实践，厘清退出机制全貌，以制度正当化视角予以检视，发现制约退出机制发展的问题，并提出优化意见。

一、 现行中外合作办学退出机制的法治检视

要检视我国中外合作办学退出机制全貌，必须从立法规定和教育行政部门的实际撤销行为两方面出发，厘清规范性层面和实际操作层面的终止理由。上述工作有助于后文进行规范性分析，以及基于现实需求对退出机制提出具有法理基础的完善建议。

(一) 中外合作办学退出机制的规范状况

中外合作办学涉及的规范众多，以合作办学的发展历程为参照，可划分为起步、鼓励与支持、调整、质量建设工程实施4个阶段，呈现了从宽泛到具体、从零散到集中的渐进变化特征。[10]其中，规制中外合作办学活动的宪法和法律文件有《宪法》《教育法》《高等教育法》《职业教育法》和《民办教育促进法》。由于中外合作办学在我国教育体系中占比较小，且兴办历史较短，所以在主要的教育立法中篇幅较少。《宪法》第19条是中外合作办学的根本法依据，该条“不仅从原则上提出国家要发展社会主义的教育事业，同时还规定了各种具体措施”[14]215。第19条第2款关于“国家兴办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育……”[15]的规定即为发展教育事业具体措施的体现，阐明了国家欢迎对发展职业教育和高等教育具有积极作用的办学形式，而中外合作办学便是实践中的具体办学形式之一。《教育法》第8章是中外合作办学的法律依据，对教育交流和合作进行了专章规定，但内容较为原则、笼统，且主要内容为优质资源引进、交流合作原则和学业证书认证等事项。2022年，新修的《职业教育法》首次将境外组织和个人在境内的办学行为纳入该法的调整范围，消除了境内办学者与境外办学者之间的监管差别。《职业教育法》第65条规定：“职业教育活动中有违反本法规定的，应当责令职业学校或者职业培训机构改正；教育教学质量低下或者管理混乱的，应当责令暂停招生、限期整顿；逾期不整顿或者整顿不合格的，应当吊销办学许可证或者责令停止办学。”[16]《民办教育促进法》则以境内办学者为规制重点，境外组织和个人在境内举办民办教育应遵守国务院的另行规定。[17]虽然《民办教育促进法》未直接规制境外办学者，但具有一定的比照意义。如《民办教育促进法》第56条规定了终止民办学校办学的情形：“(一)根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；(二)被吊销办学许可证的；(三)因资不抵债无法继续办学的”[17]。此类规定对构建中外合作办学退出机制具有一定的参考价值。总体来说，《宪法》和法律层面涉及中外合作办学的规范较少，而且都未直接提出退出机制。

在行政法法规和规章层面，主要有《中外合作办学条例》(以下简称《条例》)和《中外合作办学条例实施办法》(以下简称《实施办法》)。这两部行政法规和规章也是规制中外合作办学的核心文件。《条例》第45条确立了办学机构终止的3种情形：一是主动型终止，即根据章程规定要求终止办学，但是需经审批机关批准；二是被动型终止，即中外合作办学机构被吊销中外合作办学许可证；三是客观不能型终止，即因资不抵债无法继续办学，但前提是需经审批机关批准。[18]由此可以看出，中外合作办学的终止情形和程序基本上与《民办教育促进法》的规定保持一致，但是在程序上更加突出了教育行政部门在其中的主导作用。中外合作办学机构在主动申请终止、被动必须终止和客观无法继续的3种情形下，都需要行政机关对实际情况进行核实和批准，否则终止的法律效果无法实现。此外，《条例》还规定了一种隐性终止情形。由于《条例》规定中外合作办学机构必须在教育行政部门取得办学许可证并进行行政登记后才可以招生办学，但在《条例》实施之前就存在一批过去开办且将持续的合作办学机构，因此这批在2003年9月1日前设立的合作办学机构需要依法补办许可证。立法额外给予2年的缓冲期，供其适应《条例》提出的新要求。[18]换言之，《条例》实施前设立的办学机构在2年内未取得办学许可证的，也会被终止办学。

《实施办法》未直接规定合作办学退出条款，而是侧重在入口端进行管控，但是其对不予批准情形的具象化描述为解读退出机制的实质标准提供了思路。换言之，办学机构设立时需要符合的标准理应延续至办学始终，已批准设立的办学机构如发生了不符合设立审批条件的情形，也应当被清除出办学队伍。总结《实施办法》第15条(不予批准筹备设立的情形)和第20条(不予批准正式设立的情形)可以得出以下需要实施退出机制的情形：“(一)合作办学违背社会公共利益、历史文化传统和教育的公益性质，不符合国家或者地方教育事业发展需要的；(二)中外合作办学者有一方丧失办学条件的；(三)合作办学协议不符合法律规定的；(四)申请文书有虚假内容的；(五)不再具备相应办学条件的；(六)人员构成不再符合法定要求的；(七)章程不符合《条例》和《实施办法》要求的；(八)法律行政法规规定的其他情形”[19]。《实施办法》第52条规定了中外合作办学机构和项目需要定期进行自查并向审批机构提交办学报告，第53条规定了审批机关需要定期对中外合作办学机构和项目开展质量评估。第52条与第53条构建了一套兼具内部监督和外部监督的质量保障体系，然而遗憾的是《实施办法》未阐明不同的评估结果所引发的法律后果。另外，针对《条例》实施前就已开办的中外合作办学项目，《实施办法》要求其补办项目批准书，遵循的具体程序和时限参照《条例》第63条。

伴随着《条例》和《实施办法》的相继生效，自2004年起教育部颁布了一系列清理整顿中外合作办学的规范性文件。2004年，教育部为清理《条例》实施前就已设立的合作办学机构和批准的合作办学项目，出台了《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》(以下简称《复核通知》)，其中提出了10项复核要求。[20]教育行政部门据此进行逐一复核，对于复核合格的机构和项目颁发办学许可证和项目批准书，对于截至2005年8月31日仍未达到复核要求的机构和项目进行清退。《复核通知》所提的要求与上文归纳的八大退出情形相吻合，只是针对部分内容进行了细化和补充。例如，针对合作办学是否违背教育的公共性质和地方教育事业发展需要这个问题，《复核通知》将其细化为办学范围是否合法与是否掺杂宗教活动和外国宗教组织人员两个要求；将人员构成合法问题拆分为理事会、董事会以及联合管理委员会合法与校长资格和职权合法两个要求。另外补充了师生合法权益是否得到维护，财务、会计、资产管理和收费制度是否合法两个要求。《复核通知》为新时期中外合作办学的评估退出机制奠定了基础。2009年，教育部发布《关于开展中外合作办学评估工作的通知》，对实施本科以上高等学历教育的中外合作机构和项目进行合法性评估。[21]对于办学存在严重问题的项目和机构将采取限期整改、停止招生等处罚措施。在《中外合作办学评估方案(试行)》中针对合作办学机构提出了9项一级指标和21项二级指标；针对合作办学项目提出了8项一级指标和22项二级指标。以上指标涉及办学宗旨、管理体系、资产管理、质量管理、师资队伍、教学设施、培养质量、社会效益和办学特色等方面。[22]2013年，教育部发布的《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》(教外办学[2013]91号)指出，要加大中外合作办学的执法力度，对于违反国家教育方针、法律法规、未达到法定办学条件、未按照办学协议约定投入办学资源以及质量评估不合格的机构，要严肃查处；情节严重的，予以停止招生或者吊销办学许可证。[23]

(二) 退出机制的实践状况

在实践层面，虽然中外合作办学的评估退出工作一直在进行，但所公示的材料却不多。针对中外合作办学机构，根据《条例》第12条的规定，国务院教育行政部门、省级人民政府、省级教育行政部门和省级人民政府劳动行政部门均有审批不同类别合作办学机构的职权。(6)《中华人民共和国中外合作办学条例》(2019年修订)第12条：申请设立实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构，由国务院教育行政部门审批；申请设立实施高等专科教育和非学历高等教育的中外合作办学机构，由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府审批。申请设立实施中等学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育等的中外合作办学机构，由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。申请设立实施职业技能培训的中外合作办学机构，由拟设立机构所在地的省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门审批。参见北大法宝数据库，http:∥www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=f1284cdf148f4e67bdfb&keyword=中外合作办学条例&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。依据“谁审批、谁监管”的原则，上述四机关都可以宣布其审批类别中的合作办学机构终止。针对中外合作办学项目，依据《实施办法》第36条的规定，有权宣布终止的机关是国务院教育行政部门和省级教育行政部门。(7)《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》第36条：申请举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目，由拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门提出意见后，报国务院教育行政部门批准；申请举办实施高等专科教育、非学历高等教育和高级中等教育、自学考试助学、文化补习、学前教育的中外合作办学项目，报拟举办项目所在地的省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门批准，并报国务院教育行政部门备案。参见教育部网站，http:∥www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1/moe_162/tnull_2544.html。以本科层次的合作办学为例，依据中国教育在线网2020年7月发布的《本科阶段中外合作办学数据调查报告》，截至2019年底我国六百余所高校共开设合作办学机构和项目2 238个。其中“双一流”高校开设合作办学项目数量位居前4位的省份为：江苏、北京、河南和上海。[24]本文以前述4省外加山东、重庆、湖北为例，通过整理教育部和上述具有数量优势省份政府、教育部门、劳动部门的公开文件，将其中涉及终止中外合作办学机构和项目的文件汇总于下(参见表1)。

从表1可以看出，教育部和中外合作办学密集的省份在实施退出机制时主要考量办学者意愿、立法禁止性规定和教学评估结果3方面内容。对照立法规定，办学者意愿包括办学者申请终止、协议终止、章程要求终止、办学许可证和项目批准书到期且未延期等具体情况。立法禁止性规定包括被吊销办学许可证或者项目批准书、资不抵债无法继续办学、一方失去合作办学者资格、筹备期招生、发布虚假招生信息和办学内容不符合公益性质或者教育需要、办学协议和章程不符合法律规定等情况。教学评估结果被概括性地表述为评估不合格，是教育行政部门综合考量办学宗旨、办学质量、内部管理和会计制度等内容所得出的综合性结论。无实质办学行为必然导致评估不合格，也归在该项之下。

表1 教育部和主要省份中外合作办学机构项目退出原因

由于中外合作办学具有行政许可属性，终止办学涉及行政行为的撤销、注销和撤回以及行政处罚。具体来说，考察办学者意愿属于法定注销事项；考察立法禁止性事项属于法定撤销事项；进行教学评估所导致的退出属于行政处罚事项。退出机制在构建过程中，既不能脱离教育人本属性的内在要求，也不能脱离行政法律法规对其的外部约束。

二、 中外合作办学退出机制的运行困境

总结中外合作办学退出机制的规范状况和实践状况，制约退出机制顺畅运行的原因大抵来自3个方面：一是规范层面的条文缺失。高位阶法律、法规中退出机制所占据的现有规范已无法满足现实需求，而支撑机制运行的规范大多来自低位阶法规。二是实践过程中的民主性不足。由于身份鸿沟和信息不对等，利益相对人和相关人在退出机制运行中参与度极低。退出机制呈现高度的行政化和封闭化，而现有制度设计甚至在加剧这种封闭性。三是权利保障中的程序正义隐身。应当存在于该制度中的决策程序和权利保障机制暧昧不清，亟待明确与重申。

(一) 法律位阶过低

近年来，教育部和各地教育部门越来越重视中外合作办学的质量控制问题，作为质量底线的退出机制也逐渐受到重视，但是规范退出机制的立法文本主要集中在行政法规、规章和规范性文件层面，立法规范总体层级较低。《条例》属于行政法规，《实施办法》属于行政规章，《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》《关于开展中外合作办学评估工作的通知》《中外合作办学评估方案(试行)》和《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》等都属于行政规范性文件。这会导致两方面的问题：

其一，立法层级过低会导致制度的实施力度减弱。一项制度的设立与运行需要强大的立法和行政势能助推。立法层面主要解决制度的合法性、合理性和民主性问题。高位阶立法文件的制定过程更为完整，合理性、民主性和科学性论证更为充分，由此所产生的影响力和公信力更强。反之，低位阶立法文本的变动性，可能会导致公众对制度的质疑。行政层面主要解决制度的实施性问题。以上所列文件基本由教育部牵头负责，体现了教育系统内部的垂直管辖，但未将省级人民政府、劳动部门和其他有关部门统合在一起，致使政出多门，退出机制实施不顺畅。(8)依据《中华人民共和国中外合作办学条例》(2019年修订)第12条和“谁审批、谁监管”原则，国务院教育行政部门负责监督退出实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构；省、自治区、直辖市人民政府负责监督退出实施高等专科教育和非学历高等教育的中外合作办学机构；省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门负责监督退出实施中等学历教育和自学考试助学、文化补习、学前教育等的中外合作办学机构；省、自治区、直辖市人民政府劳动行政部门负责监督退出实施职业技能培训的中外合作办学机构。参见北大法宝数据库，http:∥www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=chl&Gid=f1284cdf148f4e67bdfb&keyword=中外合作办学条例&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0。需要更高位行政主体依法将退出机制的实施标准和程序明确化，并对上述机关实施有效的层级监督。

其二，与行政许可和行政处罚的制度要求不相适配。依据《行政许可法》第69条和第70条，撤销或注销行政许可的情形应当由法律或者法规规定。[25]依据《行政处罚法》第16条，“除法律、法规、规章外，其他规范性文件不得设定行政处罚”[26]。而根据办学评估结果所进行的退出处理行为，多依据教育部出台的规范性文件。例如《关于开展中外合作办学评估工作的通知》要求对评估中发现存在严重问题的机构和项目，采取限期整改、停止招生等处罚措施。[21]《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》要求对未按照办学协议约定投入办学资源以及质量评估不合格的机构，要严肃查处；情节严重的，予以停止招生或者吊销办学许可证。[23]但是在法律法规层面，《条例》第56条仅规定“办学机构管理混乱、教育教学质量低下，造成恶劣影响的，由教育行政部门、劳动行政部门按照职责分工责令限期整顿并予以公告；情节严重、逾期不整顿或者经整顿仍达不到要求的，由教育行政部门、劳动行政部门按照职责分工责令停止招生、吊销中外合作办学许可证”[18]。并没有直接将中外办学机构或项目办学评估不合格作为退出原因。办学评估不合格和办学质量低下并非等同关系，因为教学评估包含办学宗旨、产业需求、社会效益等多个指标。教学评估不合格并不必然意味着教育教学质量低下或者管理混乱。其次，《条例》对退出机制触发条件的规定严苛，办学机构必须造成恶劣影响且整顿不达标才会被依法清退。概言之，现行《条例》和《实施办法》对退出机制的规定不完善，而退出机制所依据的主要文件位阶过低，致使制度存在合法性风险。

(二) 制度内部封闭

制度封闭的基本逻辑是，如果一项制度要自上而下的贯彻实施，就必须依赖可靠的执行代理人以及合理的制度执行路径，而制度执行路径的畅通需要目标群体具有制度参与的机会和能力，一旦前述条件不具备或者不充分，就会发生制度执行路径的闭塞，产生所谓的制度封闭。目标群体由于无法实现有效的制度参与，而最终将被抛出整个制度运行本身之外。[27]唐世平在《制度变迁的广义理论》中也认为，在制度变迁过程中，拥有较少初始权力的人可能会被排除于整个制度变迁的过程之外，弱势行为体的影响力也将被逐步边缘化。[28]43

中外合作办学退出机制乃至整个质量保障机制都具有典型的制度内部封闭特征。首先，体现在退出机制执行代理人的选择上。依据《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》(教外厅〔2009〕1号)的规定，现行评价程序以办学者自评为主，教育行政部门随机实地考察为辅，[21]即我国现行评估和退出机制的执行者主要是合作办学者和教育行政部门。其次，体现在目标群体的参与机会和能力上。虽然该通知规定自评报告须进行公示，但在实践中，各省人民政府网站和教育部中外合作办学监督工作信息平台上的自评报告可查阅期都较短，无法实际满足大众知情权。(9)笔者在论文撰写过程中多次检索各省份中外合作办学机构和项目的年度自评报告，相关网页都显示“不在公示期内”或者“非公示链接”等提示字样。学生、家长和中外合作办学者、教育行政部门管理者、评估专家在认知、信息上的差异也导致了制度参与中的身份壁垒，致使教学评估和退出机制中难以听见学生、家长的声音。近10年来，从中央到地方一再强调提升合作办学水平，推动高水平的教育开放，但效果有限。虽然各责任机关定期开展办学评估工作，实施退出机制，但在老百姓心中中外合作办学的教育质量依然难以与国内外一流高校相媲美。当学生以及第三方利益群体在整个机制中欠缺参与度时，该种机制运行的公正性和结果的准确性就会引发质疑。要在根源上扭转这种固有认知，必须给学生、教师、企业雇主和科研合作者更多话语权，打破制度的封闭性。

(三) 权利保障机制缺位

中外合作办学退出机制具有撤销行政许可和行政处罚属性，行政机关实施的退出行为不仅是内部管理行为，也会对外部相对人和利益相关人的权利产生深刻影响，因此设立权利保障机制是必要的。这里的权利保障机制不仅指事后救济，还应当贯穿于退出决定作出的全行政过程。退出机制可划分为依据法定情形和依据教学评估结果两类。前者包括办学者具有退出意愿或办学行为触犯立法禁止性规定的情形，行政机关在受理、审核材料的基础上作出撤销、注销或处罚决定遵循撤销行政许可或者行政处罚的普通程序；遵循的程序可以概括为“两步走”或者“三步走”：后者则指基于教学评估不合格的行政评价结果而作出撤销决定。即由教育行政部门对合作办学情况进行初次评估，结果分为合格、有条件合格以及不合格3档。对于不合格的办学机构或项目，教育行政部门直接处以吊销办学许可或者项目批准书，并停止招生等行政处罚。对于结果为有条件合格的机构或者项目给予一年的整改期，整改仍不合格的再依法撤销。

在这两种程序之中，前者所遵循的程序更为成熟，但是需要考虑办学行为具有公共利益属性，相较于一般行政许可事项是否可获得特别保护。后者所遵循的程序主要由教育行政部门单方主导，具有极强的封闭性，尤为需要保障机制的构建。首先，在依据法定情形进行退出的过程中，办学者和第三人可以在普通程序之外获得额外保护。根据《行政许可法》第69条第3款：“撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”[25]也就是说，行政机关在撤销合作办学机构和项目之前，有义务预先判断处理结果是否符合公共利益，即在普通的行政处罚程序之外，需要增设公共利益判断环节。该环节在某些情况下可以内化为行政机关的审查流程之一，如审查申请注销的办学机构或者项目是否已无在校生并且完成财产清算；但在行政处罚情形中，该环节必须外化为民主机制，即教育行政部门发现办学者具有必须强制退出的违法情形时，必须先征求在籍学生、教师以及其他利益相关人的意见，在衡量是否构成重大公共利益的基础上进行处罚。其次，在依据评估结果进行退出的情形中，需要特别重视权利保障机制的构建。例如《行政处罚法》第63条规定，行政机关拟作出吊销许可证、责令关闭等行政处罚决定的，应当告知当事人有要求听证的权利。[26]如果当事人要求听证，则应当组织公开的听证活动，并允许各方利害关系人参加，且听证程序所形成的听证笔录是行政机关作出处罚决定的法定依据之一。《行政处罚法》所确立的“听证制度”以及陈述、申辩等权利保障机制在该种情形下需要被二次表述。即便在实践中前述保障机制可以通过上位法触发，但从统一各地执法流程的角度来看，也需要进行补充。

三、 正当性视角下退出标准的重新确定

过去评判一类行政行为或者一项行政制度成立与否的主尺标是“合法性”评价，即遵循富勒所提出的官方行为应当与公布规则保持一致的“形式合法原则”。[29]93-104在传统法治讨论中，更为看重行政行为对法律规则的依从，而对法律规则的内容则不加过多考量。但随着现代行政法基于现实问题的不断反思，关注正当性已成为制度构建及其法治化的关键，不同行政法部门的革新都在呼吁正当性的回归，而形式合法、有效参与、规范化被认为是行政正当化的3条基本路径。[30]形式合法是对传统模式特点的吸收和保留；有效参与要求建立多方利益群体都能被有效代表和参与的行政机制；规范化要求构建专家咨询和科学性论证机制。由此，在正当性视角之下，从合作办学的主观不能和客观不能的角度，可以将退出机制的触发原因划分为内部实质标准和外部客观标准。之所以如此划分，是因为行政机关审查二者的强度和程序是不同的，所考虑的因素也不同。主观不能侧重于办学内容和办学质量的审查，偏重于教育专业性和政治正确性，对民主程序和科学论证程序的要求更高。而客观不能侧重于行政管理属性上的审查，偏重于行政专业性和程序合法性，行政机关可以相对独立地作出决定。

(一) 内部实质标准

第一，违法办学。这里的违法办学是指狭义的违法，即办学违背公共利益、历史文化传统和教育公益性质，具体表现为实施义务教育、宗教、军事和政治等特殊性质的教育活动。由于中外合作办学具有办学模式国际化、教师队伍多元化以及课程体系跨文化等特征，结果导致了教育主权缺位、话语主导乏力及文化主位缺失等问题，继而引发了违法办学风险。[31]终止这类办学的深层次原因在于这些行为与我国的政治制度、文化制度和教育制度发生了价值冲突，威胁到了国家安全和宗教自主权。在理解《条例》第6条规定的“等特殊性质教育活动”时，应当遵循“等外等”的理解。也就是教学内容不是评判的唯一标准，只要在实际教学活动中有违背国家主权、公共道德和公共利益的情形，都应当被强制退出。在宗教问题上，进行宗教教育和宗教活动是违法办学的表现。宗教组织、宗教机构、宗教院校和宗教人员参与在中国开展的办学活动，仅是人员管理的问题属于外部评判标准，这并不必然导致机构或者项目的退出。

第二，办学质量不合格。中外合作办学机构或项目的办学质量无法通过教育行政部门的实地考察时，应当被强制退出。此处的办学质量应当采取广义理解。有学者认为，办学质量仅指校内一切教学、管理事项的实际运转情况，[32]30但这种观点已经无法满足当下的监管需求和社会需求。除了教学内容、项目资金、师资队伍和文凭证书等与教学活动和日常管理相关的因素外，学生满意度、社会效益和办学特色也已被纳入监管评估范围。正如诸多国际教育认证和大学排名指标都非常重视企业雇主对毕业生的评价。有学者归纳到，我国中外合作办学质量建设的问题主要表现为“重外在保障、轻内在建设，重准入、轻过程，重机构和项目管理、轻课程和师资队伍建设以及教学改革等”[33]。另外，还需摒弃低质量的重复办学，遏制外国高校在我国广设“分店”及“连锁店”的办学现象，逐步退出不符合国家、地区教育发展计划的办学机构或项目，为引进高质量稀缺性教育资源腾挪空间。[34]

(二) 外部客观标准

外部客观标准所评判的是与办学息息相关，但又不涉及教育本质的内容。这部分内容主要属于行政管理事项，与其他领域的行政管理事项没有根本性区别。但需要注意不同法律之间实施的协调性和统一性。

第一，不符合批准办学的客观要求。依据《条例》和《实施办法》的规定，办学者丧失办学资格的、合作协议不符合法律规定的、申请文书造假的、不具有办学条件的、人员不符合要求的、资金不符合要求的、章程不符合要求的以及在设立期间有违法、违规行为的，都属于不具备批准条件的情形。由于合作办学机构和项目在此阶段还未正式设立，所以在立法中并未将其视为退出标准。但现实中存在合作办学机构、项目设立后才被发现不符合审批要求，行政许可法规定行政机关可以撤销前述主体取得的许可。在撤销行为作出的过程中，审批所需的客观要求实际发挥了退出标准的作用，故将其纳入退出机制的客观标准中。

第二，无实质办学行为。无实质办学行为是指依法设立的合作办学机构、项目由于内生性原因多年未开展招生教学工作，也称“僵尸”机构或“僵尸”项目。产生这类现象的原因主要来自办学机构内部，原因复杂且难以控制。例如，办学者无法兑现审批时所承诺的资金投入、师资投入；无法满足办学所需的场地、消防条件；中外办学者之间发生纠纷导致履行僵局；其提供的专业课程和学历吸引不到国内生源等。教育行政机关对这类机构和项目进行强制退出时，不需要审查内生性原因，仅需核实其无实质办学行为的事实和年限，便足以支撑退出决定的正当性。

第三，办学者丧失办学意愿。丧失办学意愿有以下几种表现形式：办学者向教育行政部门提出终止申请、办学章程要求终止、办学许可证或者项目批准书到期且未延期、合作办学协议终止或者到期、办学者消极终止等。针对办学者丧失办学意愿的情况，行政机关依法办理注销手续即可，但是需要对在籍学生、教职工和其他相关利益人的权利进行额外关注。在办学者妥善安置学生、完成资产清算后，行政机关依据办学者报送的材料，在形式审查的基础上作出注销决定。对未进行安置、清算和审批即终止运转的机构、项目负责人依法追究法律责任。

第四，丧失办学的客观条件。丧失办学客观条件的表现形式有：办学许可证或者项目批准书被吊销、资不抵债无法继续办学、办学者一方丧失办学资格、办学所需的物质条件被损毁以及发生不可抗力等情形。丧失办学客观条件可能是前行为引发的阶段性结果，而前行为中可能包含实质判断要素。例如，因为教学评估不合格被吊销办学许可证，进而导致丧失客观办学条件被依法注销的情况。在这种情况下，终局性注销行为作出之前，行政过程可被划分为两个阶段：前阶段为办学条件丧失阶段，后阶段为行政确认阶段。支持两阶段理解的客观依据有：两阶段的行政主体不一致，前者可能是教育行政部门、消防部门或者政策制定者；而后者可能是民政部门或者市场监管部门。两阶段的审查强度也不同，前阶段需要进行实质审查，而后阶段是单纯的形式审查。但在多数情形中仅存在后阶段，即直接进入形式审查。例如，办学设施损毁、资不抵债、办学者丧失资格及发生不可抗力等。由于上述条件的形成原因已经超出了合作办学管理活动的最大半径，属于其他领域的风险溢出，行政机关只需依据其他领域所形成的客观结果作出行为，而无须进行求证和二次判断。概言之，在此种类别下，行政机关作出退出决定所考虑的因素仅为当下办学机构继续办学所需的客观条件。

四、 完善退出机制及相关制度的几点建议

针对中外合作办学退出机制所面临的困境，本文拟从制度正当化考量出发，依据退出标准的差异性构建分类退出机制，以促进制度完善和效能提升。

(一) 完善立法文本，提升效力位阶

制度正当化的第一条路径就是坚守形式合法性要求，即法律至上，依法行政。良法是善治之基础，完善退出机制的立法规范是形式法治的先决性条件。退出机制所依据的立法文本效力层级过低，与其所承担的功能不相适配。规定退出机制具体内容的文本主要集中在行政法规、规章、规范性文件层面，尤其是实质性退出标准可能因依据文本的层级过低而存在合法性风险。应当将原先分散规定的退出原因进行汇总，并在高位立法文件中详细表述。方案一：在现有的法规规章中进行补充，即在《条例》第45条(针对合作办学机构)和《实施办法》的“管理和监督”章节(针对合作办学项目)增加“违法办学的、办学评估不合格的、无实质办学行为的、不具有办学客观条件的，应当终止”等表述。但这种方案依然无法呈现退出机制的全部内容，必须辅之以相关细化文件。此外，《行政许可法》和《行政处罚法》中规定的权利保障和正当程序条款，如听证程序、民主参与程序等，也需要在《条例》或者《实施办法》中补充规定。但是如此一来，会极大增加该章篇幅，甚至破坏《条例》和《实施办法》的现有结构，修法的难度较大。因此建议采用方案二：将与质量监督和退出机制有关的实体和程序内容汇集在一起，制定专门的《中外合作办学评估退出办法》，这对于规范退出机制、完善立法体系都具有重要意义。

(二) 建立分类退出机制

通过深入剖析合作办学应然层面的退出原因，可以清晰看出主观不能继续办学和客观不能继续办学的区别。确认前者是价值判断而确认后者则是事实判断。主观不能继续办学是指因违法办学和办学质量不合格而引发的强制退出，该类退出行为构成对公共利益的重大处分时，应当参照重大行政决策程序，即满足决策科学化、民主化、合法化要求。首先，认定环节应当组织教育领域的专家或者专业机构进行评估论证。在有初步退出意向后，应当召集在校学生、教职工等利益相关群体进行沟通协商听取意见，并对决策所依据的理由进行充分说明。教育行政部门需对退出决定所引发的社会风险进行预判，应在妥善安置学生和教职工、依法实施强制清算后，实施退出决定。[35]96-120客观不能继续办学是指由于办学者丧失办学者意愿、无实质办学行为或者不具备办学条件而引发的强制退出，作出这类退出决定时应当保障相对人基于正当程序原则所享有的权利，即教育行政部门应当及时告知办学者退出处罚所依据的事实和理由，并保障办学者的陈述权、申辩权和听证权。该制度的意义在于，有效分流既能提升行政效率，又能保证行政行为的正当性。

(三) 构建权威性质量评估机制

权威性质量评估结果是实施退出机制的前提。2009年，教育部办公厅发布了《关于开展中外合作办学评估工作的通知》(教外厅[2009]1号)。自2010年开始至2019年底，在评估进行过程中参评单位主动提出退出办学的共计110个，因评估结果为不合格而终止办学的共17个。[36]解决退出机制的科学性问题，就需要提升中外合作办学质量监测评估活动的科学性。我国现行的评价机制在质量标准、监管流程和社会效果上均存在一些缺憾。[37]这主要有两方面原因：一是当下的质量评估制度是由政府主导的，其中立性和专业性受到天然局限，政府外部评价制度管控多，多元主体参与仍显不足；[38]二是未与世界其他地区的教育评价制度相接轨和结果互认，因此“引进来”难，“走出去”也难。按照管办评分离的原则，构建由专业第三方主导、竞争性参与的质量评估机制，及时公布评估结果，接受社会的监督，增加透明性和公众的认知度，是提升合作办学质量评估公信力和权威性的必由之路。[39]也就是说由具有资质的非政治性社会组织进行中立评估，政府部门不直接参与，进而“为项目的类别调整以及质量保障等提供客观独立的意见和评价”[40]。政府推动中立性、专业性和非营利性教育评估机构建设，有利于加快推进中外合作办学教育治理体系和治理能力的现代化，由此形成多元共治格局。[41]同时，为避免政府通过选择评估主体来间接影响评估活动，就要构建公平、公正的竞争性上岗机制。借此倒逼评估机构不断提升自身的业务水平，加强与国外教育评估机构的交流与互认。政府应当支持教育评估类社会组织的发展，通过招标程序鼓励良性竞争，孵化具有国际影响力的教育评估主体，扩大中国在国际教育领域的话语权。

(四) 完善内外救济机制

退出机制实际处分了行政相对人、相关人的重要权利，除此之外，还应当构建完善的权利救济机制。从某种意义上讲，中外合作办学者与教育行政部门是内部管理关系，尤其在国内合作方为高等学校和科研机构且占办学主导地位时。构建内部申诉程序进行救济，一则能够免除办学者采用行政复议或者行政诉讼所面临的压力，提高救济积极性； 二则由教育部对下级部门或者自身作出的决定进行二次复核，能够全面保障决定的合法性和合理性，从而节约救济成本。行政复议也属于行政管理内部救济范畴，对学生、教职工基于确定的利害关系而提请行政复议的，应当予以受理。外部救济主要是行政诉讼，通过明确受案范围、管辖来保障办学者、学生和教职工的诉讼权利。在因内部实质标准而退出的情形中，教育行政部门对于教育合法性和教育质量的判断可以成为司法审查的对象，法院应当受理。在因外部客观标准而退出的情形中，教育行政部门应当承担证明程序合法的举证责任。对于学生和教职工等经济确有困难的，有关部门应当提供司法援助。

五、 结 语

近些年来，教育部不断加强中外合作办学事中、事后的监管，而退出机制作为监管工作的重要环节，则起着督促中外合作办学提质增效和保障学生权益的重要作用。与此同时，教育部在《教育部政策法规司2021年工作要点》中透露，将“研究启动教育法典编纂工作”[42]。中外合作办学作为我国教育事业的组成部分，教育法典必然也要在对应章节体现中外合作办学的内容。在这种背景下，本文关于中外合作办学退出机制的研究显得尤具现实意义。本文通过先行考察、检视中外合作办学退出机制的规范现状和实践现状，发现我国中外合作办学退出机制存在法律位阶较低、制度内部封闭、权利保障机制缺失三大问题。针对这些问题，本文借助行政正当性理论，尝试构建了触发退出机制的内外部标准，其中，内部标准包括违法办学和办学质量不合格两类情形；外部标准包括不符合批准办学要求、无实质办学行为、办学者丧失办学意愿、丧失办学条件4类情形。相应地，本文认为应当从制定专门的《中外合作办学评估退出办法》，构建由第三方主导的质量评估机制、畅通内部申诉和外部诉讼的救济渠道4个方面完善中外合作办学退出机制。但囿于篇幅所限，本文研究主要聚焦于现状检视和完善建议，而未能就如何在教育法典编纂中制定退出机制条款予以分析，这有待后续作进一步深入研究。