江苏农业水价综合改革验收办法评价与改革“回头看”指标构建

侯 苗，蒲永伟，杨 星，王冬梅，翁松干，王轶虹，王志寰，张馨元

（1.江苏省水利科学研究院，南京 210017；2.江苏省水利厅，南京 210029）

0 引 言

水资源短缺、旱涝灾害频发、生态环境突出等水资源问题，已成为中国社会经济发展最重要的制约因素［1］。中国是农业大国，农业用水量占全社会用水量比重大，达到62.1%［2］。因此，农业节水是缓解当前水资源困境的重要手段。农业水价综合改革作为我国深化资源性产品价格改革的重要内容，是当前我国优化水资源配置、促进农业高效节水的战略举措、顶层设计和重要的经济手段［3，4］，也是贯彻习近平总书记“节水优先”治水方针的中国农业可持续发展新思路。2014年10月，国家发改委、财政部、水利部、农业部联合在全国27个省（自治区、直辖市）80个县（市、区）启动了农业水价综合改革试点工作，包括江苏省的高邮市和宿豫区。2015年，中央一号文件对农业水价综合改革做出具体部署。2016年1月，国务院办公厅颁布了《关于推进农业水价综合改革的意见》，农业水价综合改革由此在全国范围内推开［5］。

江苏是经济强省，也是农业大省，和全国许多地方类似，长期存在灌溉用水浪费、农业水利工程管护不到位等问题，亟待通过农业水价综合改革，以价格杠杆促进农业节水，同时切实有效提升农业水利工程的管护水平［6-8］。2016年，江苏按照国家总体部署要求，围绕改革核心目标，即“促进农业节水、保障工程良性运行”，重点从建立健全农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制以及用水管理机制四个方面，有条不紊地开展水价改革工作。2019年12月，江苏水利厅、发改委、财政厅、农业农村厅在全国率先出台了《江苏省农业水价综合改革工作验收办法》（以下简称《办法》）［9］。《办法》立足国家政策，体现江苏农业水价改革工作实际，具有指导性、针对性较强的特点，其既是江苏改革成效的检验标准，也是规范地方有效开展农业水价综合改革的行动指南。《办法》的出台，不仅加快了江苏改革的步伐，也切实推动了其改革的质量。截止到2020年底，江苏仅用5年左右的时间，就完成了既定的改革任务［10，11］。

迄今，国家还未出台相关改革验收办法，因此江苏制定的《办法》，没有可借鉴的先例，必然会存在不完善或值得商榷的地方，例如，一些量化考核指标，改革成效、节水效果等，评判标准较为模糊，实际操作时难以权衡其优劣。此外，江苏全面完成改革任务后的改革成效巩固，需要有适宜的、更易于操作的“回头看”工作评价办法，现行《办法》有必要进行科学的简化，作为成果巩固阶段、即“回头看”阶段改革工作评价系统。综上，本文在讨论《办法》形成机制的基础上，根据其在验收工作中的实战表现，综合评价其考核指标，并建立“回头看”改革工作评价指标体系，以此为持续有效发展江苏农业水价综合改革后续工作提供技术支撑，也为其他省份的改革提供重要参考。

1 国家重要改革文件解读

农业水价综合改革是党中央、国务院着力推进我国农田水利可持续发展而做出的重大决策部署，是当前及今后很长一段时期我国农业节水、建设节约型社会的主要手段，其进程可分为“开展试点、改革推进、改革持续与验收”三个阶段（图1）。图1列出了各个阶段的主要改革文件，本节对其进行解读，并将解读后的改革要点分层次汇集到表1。

图1 国家农业水价综合改革工作推进图Fig.1 Process of integrated agricultural water pricing reform in China

（1）2014-2016年是改革开展试点阶段。通过全国27 个省80 个县的试点摸索，国家陆续出台了《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）、《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（发改价格〔2016〕1143号）、《关于抓紧推进农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2016〕2369 号）等重要文件，明确了改革的总体目标，即“促进农业节水”和“保障工程良性运行”，围绕这两大目标，提出了改革具体要求，重点包括：用10年左右时间，建立健全合理的农业水价形成机制；建立精准补贴和节水奖励机制；逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度；推动工程良性运行；推进农业节水技术、提高农业用水效率等。

（2）2017-2018年是改革推进阶段。国家又陆续出台了《国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2017〕1080号），《关于加大力度推进农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2018〕916 号）等重要文件，指导地方政府四项机制建设（即建立健全水价形成机制、完善工程建设和管护机制、建立精准补贴和节水奖励机制、强化用水管理机制）和改革实施保障落实（落实主体责任、建立绩效评价机制、建立资金分配挂钩激励机制、营造良好改革氛围），其中对计量设施建设、工程管护模式、用水定额管理、农业水价核定、奖补资金筹集与节水奖励都有明确的要求，同时要求基础条件较好的北京、上海、江苏、浙江，力争2020年底完成改革任务。

（3）2019-至今是改革持续与验收阶段。因地区发展差异，各地改革进度不一，截止2020年底，北京、上海、江苏、浙江等四个省（市）已基本完成改革任务，其中江苏和浙江分别组织实施了改革自验工作。此阶段，国家陆续出台了《关于加快推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2019〕855 号），《关于持续推进农业水价综合改革工作的通知》（发改价格〔2020〕1262号），《关于深入推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2021〕1017号）等重要文件，明确了改革验收的基本标准，重点包括：农田水利工程状况良好，工程所有权和使用权明晰，工程良性管护机制总体完备；实现取水计量、按量收费；农业用水总量控制和定额管理普遍实行，粮食等重要农作物合理用水需求有保障；大中型灌区和井灌区全面实施取水许可；农业水价由相关部门按权限制定或由供用水双方通过协商确定，农业用水价格总体达到运行维护成本水平；精准补贴和节水奖励机制建立，总体不增加农民负担等。

2 江苏《办法》的制定机制

2.1 江苏改革目标和改革任务

在国家农业水价综合改革工作引导下，江苏围绕促进农业节水、保障工程良性运行的改革目标，紧扣国家改革要点（见表1），计划用5年左右的时间，重点是要健全水价形成机制、建立资金奖补机制、完善农业水权制度、加强取水许可管理、配备供水计量设施和加强管护组织建设等［12］。图2所示为江苏主要改革任务，每项改革任务明确对应了国家改革要点（表1），例如江苏省政府成立了江苏省农业水价综合改革联席会议，就是积极响应了表1中“A1”的改革要求。

2.2 江苏《办法》的层次结构

严格按照第1 节所述国家改革的总体要求，江苏政府根据其制定的重点改革任务（见图2），于2019年出台了《江苏省农业水价综合改革验收办法》。《办法》共分六章十六条，包括总则、验收依据、验收条件、验收组织、验收评定和附则，如图3 所示。其中的改革验收赋分对照表有二级指标，一级指标为“组织领导有力”、“运行机制健全”、“改革成效明显”和“加分项目”，其中，“运行机制健全”分“农业水价”、“精准补贴和节水奖励”、“工程管护”、“用水管理”等4个方面。对应以上一级指标，分设有5、16、5、3 个二级指标，合计29 个，均有相应的得分标准。各一级指标分值分别为20、60、20 及3 分，总分103 分，90分及以上为合格。

图2 江苏改革的组织领导和重点任务Fig.2 Organizational leadership and key tasks of the reform in Jiangsu

图3 《办法》结构图Fig.3 Structure diagram of《Acceptance method for integrated agricultural water pricing reform》

3 江苏《办法》整体评价

参考1、2节，江苏出台的《办法》，严格遵循了国家农业水价综合改革的要求，规范了江苏改革验收流程，使得其改革成效有具体的检验标准，在验收工作开展过程中，也得到了广大干群的充分肯定。总体而言，其具有以下三大特征：

（1）《办法》中的指标全面覆盖了国家改革要求。各项指标均与国家改革要点相对应，以“组织领导有力”指标为例，其细分指标对应表1 中国家改革要点“完善改革保障措施A”，重点包括“落实地方政府责任A1”和“加强改革督促检查A2”，详见图4。

图4 “组织领导有力”指标结构图Fig.4 Indicators of"Strong organizational leadership"

表1 农业水价综合改革要点解读Tab.1 Key points of integrated agricultural water pricing reform

（2）部分量化考核指标得分标准制定严格。江苏水利工作一直走在全国前列，此次农业水价综合改革工作中一些量化考核的指标得分标准也制定得十分严格，重点例如：第15项“明晰工程产权”指标，得分标准是“小型农田水利工程设施全部明晰产权得满分4分，低于90%不得分”；第16项“落实管护资金”指标，得分标准是“县级财政落实农田水利工程管护资金得分，否则不得分”；第25 项“水费收取到位”指标，得分标准是“改革实施区域水费实收率不低于95%得3 分，85%-95%按比例得分，低于85%不得分”；第26 项“农民负担合理”指标，得分标准是“群众对农业水价改革满意度不低于75%得3 分，低于60%不得分”。

（3）“加分项目”充分体现江苏地区改革工作的特色，例如：第27 项“典型经验”指标，阜宁县是江苏改革先进县，改革成绩突出，多次在全国相关的改革专题会议上交流发言改革经验。2020年9月24日，国家部委还在阜宁县召开了全国农业水价综合改革工作推进会议，这是对阜宁县改革工作的充分肯定，因此，其在典型经验这一项中拿到了一分；第28项“机制创新”，江宁区首创的“水票制度”，水票即是水权的凭证，也作为农业水费结算的凭证，也是节水奖励的依据，属于省级改革工作机制创新，满足得分要求；水权交易是通过市场机制优化配置水资源的主要手段，是我国当前水资源管理改革的重要方向［13］，虽然目前江苏未普遍实行，但此次将“水权交易”列入赋分标准的第29 项指标，对后续开展水权交易工作、促进全省水资源的高效集约利用具有重要意义。

尽管《办法》中的指标全面覆盖了国家改革要求，结合地区改革特色增加了“加分项目”指标，充分体现了江苏改革工作的创新性，但由于部分指标的赋分标准未进行量化或者不够明确，也出现了主观因素过大扰动赋分的情况，对这部分指标的评价见表2。

表2 《验收办法》指标赋分标准评价Tab.2 Evaluation of index scoring standards of acceptance method

4 “回头看”评价体系构建

国家发改委《关于深入推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2021〕1017 号）文件指出，已完成改革任务的省份要巩固拓展改革成果，建立“回头看”机制。动态调整农业水价、持续强化工程管护、建立促进农业节水长效机制，是“回头看”的重点。为此，本节基于现有《办法》，初步构建江苏改革“回头看”评价指标体系。

4.1 指标选取原则

“回头看”评价体系指标的选取可遵循以下原则：

（1）政策延续性。“回头看”评价体系的指标应承接现有《办法》的核心考核要求，并能切实指导后续江苏各地改革工作的持续、长效、有效开展。

（2）重点性突出。“回头看”评价体系的目标是促进江苏用水长效管理和保障其工程长效管护，查看改革验收工作中问题的整改落实情况，因此指标的遴选依然是要重点关注工程管护、用水管理等重点领域和环节。

（3）简单易操作。后续改革相对于改革任务完成前的目标已经改变，其评价指标在现有《办法》基础上应该简化，且应方便使用。

（4）保持系统性。“回头看”评价体系尽管是一个简化版本的《办法》，但其指标体系仍应保持系统性原则，同时避免指标重复和指标间的冲突。

4.2 “回头看”评价体系

基于4.1 节的指标选取原则，结合《办法》，本文构建的“回头看”评价体系含3个一级和16个二级指标，详见表3。其中的一级指标包括“组织领导”、“运行机制”、“改革成效”等。现《办法》“加分项目”一级指标被删除，其中的典型经验、机制创新、水权交易相关内容，被建议纳入回头看“改革成效”的“改革宣传有力”指标，即将其作为重点内容进行宣传。对于现《办法》中的许多二级指标进行了删减，例如，“健全领导机制”，这类指标在改革过程中主要用于改革的总体推动，并在改革验收前已经建立健全，后续改革成效巩固阶段，应不将其作为重点进行考核。一些二级指标得以保留，例如“农民满意程度”，是因为改革的任何阶段，群众满不满意，才是检验改革好不好的根本标准。

表3 “回头看”评价体系指标Tab.3 Indicators in"looking back reform performance"evaluation system

5 结 论

在对国家农业水价综合改革工作要点的解析、以及江苏改革目标和改革任务的上位符合性分析的基础上，结合改革验收指标的可操作性问题，本文综合评价了《江苏省农业水价综合改革验收办法》的适宜性，并在该《办法》的基础上，初步构建了江苏改革“回头看”评价体系，得到的主要结论如下：

（1）中国农业水价综合改革的主要目标是“农业节水”和“促进工程良性运行”，围绕这两项目标，重点是建设四项机制，即“建立健全水价形成机制、完善工程建设和管护机制、建立精准补贴和节水奖励机制、强化用水管理机制”，这些改革思想或思路贯穿其2016年之后所有重要的改革文件。

（2）针对国家的总体改革目标和任务，江苏明确了其改革目标，细化了其改革的重点任务，包括健全水价形成机制、建立资金奖补机制、完善农业水权制度、加强取水许可管理、配备供水计量设施和加强管护组织建设等。江苏的改革符合国家农业水价综合改革的总体要求，同时类似“阜宁经验”、“水票制”也体现了一定的地方特色。

（3）率先全国出台的《江苏省农业水价综合改革工作验收办法》，具有重要的现实意义。本文剖析了江苏的改革目标、任务及验收办法的层次结构，分析了该办法的制定机制，结合验收工作中遇到的实际问题，对《办法》进行了整体评价，并提出了一些有针对性的建议，为尚未出台改革验收办法的其他省份提供参考。

（4）本文基于《办法》初步构建的“回头看”评价体系，对进一步深化和巩固改革成果具有重要意义。通过“回头看”，反观改革发展，以评导建、以评促建，可以全方位提升改革后续工作的质量。建议各地持续投入水价改革资金，加强工程管护组织建设，保证工程良性运行，发挥节水效益，降低农民负担，提升农民满意度。