铁路建设项目档案管理中的难点问题及应对措施*

李立明

（中国国家铁路集团有限公司 北京 100844）

0 引言

铁路建设项目档案是铁路工程建设过程（自项目立项审批（核准）至竣工）的有效载体，是按照项目档案组卷要求，经系统整理归档，并具有保存、查考利用价值的历史记录。铁路建设项目档案一方面是工程项目质量问题和安全责任追溯的重要依据，另一方面又是铁路后期运营时进行维修、养护、改造、管理的基础性资料。因此，加强铁路建设项目档案的管理，对于提高工程档案质量，提高铁路工程质量和项目管理水平起着至关重要作用。探索解决铁路建设项目档案管理过程中的难点问题，具有重要的现实意义。

1 铁路建设项目档案的两个关键应用点

铁路建设项目档案除了在建设单位的日常生产、管理活动过程中参考利用价值之外，还有两个关键应用点：

第一，项目档案验收是项目竣工验收的重要组成部分。铁路建设工程从项目立项、决策、设计、工程实施、竣工验收并交付使用，根据工程完成的节点，验收包括施工实施中验收和竣工验收。在《铁路建设项目国家验收实施办法》(发改基础〔2015〕2830号)明确要求，铁路建设项目应在环境保护、水土保持、消防、档案等专项经相应行政主管部门验收合格后方可申请国家验收。国家档案局在《重大建设项目档案验收办法》中也明确提出，重大建设项目未经档案验收或档案验收不合格时不得进行或通过竣工验收。

第二，铁路建设项目出现质量问题时档案是追溯责任或者规避责任的重要依据。在进行工程质量事故处理时主要依据四个方面的材料，其中三个就与档案有关：①质量事故的实况资料，如施工单位的质量事故调查报告、监理单位调查事故的一手资料等；②具有法律效力的各类合同，如工程承包合同、设计委托合同、材料或设备购销合同等；③建设项目有关的档案、技术文件等。由此可见，档案是工程质量事故处理时必用的材料。目前，铁路项目建设基本上都实行工程质量责任终身制，即凡参与铁路工程项目的各参建单位，需对工程质量终身负责，无论何时出现工程质量事故，会按照“谁建设、谁勘察、谁施工、谁监理、谁审核、谁采购、谁试验检测，谁负责"的原则追究相关单位和个人的责任。为明确各阶段责任人，各类铁路工程建设项目文件中相关勘察、设计、施工、监理、验收等环节项目主要责任人都需签字，并根据职责范围对工程质量终身负责。

2 铁路建设项目档案管理的特点

铁路建设工程项目具有投资金额巨大、涉及工程专业多、单位工程数量大、建设周期长、参建单位众多，各单位所处地域分散、管理目标各异、项目组织临时，交互界面复杂，海量文档管理等特点。因此，作为工程项目管理内容之一的项目文件管理工作，也同样具有参建单位多，专业性强，地域分散，数据量大，时间周期长等特点。

按照中国铁路总公司《建设项目档案管理办法》（铁总档史〔2018〕29号）（以下简称“铁总29号文”）精神，参与铁路工程项目建设的设计、施工、监理单位在建设单位统一指挥、协调、领导下，按合同工期完成线路、路基、桥涵、隧道、房建、通信等23个专业修建任务后，必须将项目文件归档范围所涵盖的建设管理文件、勘察设计文件、施工文件、监理文件、竣工验收文件、信息系统文件、设备文件和科研文件等内容进行归档。有些专业的项目文件之间还存在关联关系，在项目文件整理时需要理清它们的关系并在项目档案中呈现出来。[1]这种专业性及关联关系无疑增加了档案管理难度。

3 铁路建设项目档案管理的难点问题分析

正因为上述的工程档案管理复杂性等特点，在具体管理中会碰到很多难点问题。从现场调研和实际工作看，铁路建设项目文件收集往往存在同步性、完整性、可信性不足等问题。[2]上述所说的同步性问题，指的是项目文件工作与项目不能进行同步管理，做不到“随产生、随收集、随整理”，建设项目文件收集工作严重滞后于项目进度；完整性问题，是指某环节缺少必要的文件，或文件上缺少必要的签字（这往往是项目管理疏漏的表现），或卷内文件缺乏有机联系；可信性不足问题，是指工程文件或管理环节的真实性存在问题。

但笔者认为，上述问题只是结果和表象。根据笔者参加和指导多个铁路建设项目档案国家专项验收的经历以及文献调研分析，主要集中在以下几个方面问题。

3.1 档案工作机制不健全

2018 年，为了确保铁路项目档案岗位对应职责，职责对应标准，标准对应规范，规范对应行动，当时的铁路总公司下发了“29号文”，文中明确指出:“建设单位承担项目档案工作的主体责任，对项目档案工作负总责；设计、施工、监理等参建单位是项目档案的形成主体，对本单位形成的项目档案质量负责。建立以建设单位档案管理机构为核心，各业务部门、参建单位为基础的项目档案管理网络和沟通协调机构，并确定相应的工作责任”。同年，又出台了《铁路建设项目质量安全红线管理规定》，对内业资料（项目文件）问题提出最严格的考验，将内业资料弄虚作假定性为红线问题。 尽管如此，档案工作机制不健全、档案管理人员落实不到位仍然是铁路工程项目档案管理工作最突出问题，其根源是各参建方对工程项目档案工作不够重视。[2]究其原因，相关单位在项目建设一开始，就未建立起职责分工明确的档案工作体系，没有落实主要牵头人员，主要负责人员和具体执行人员。很多施工单位往往重视实体施工，而忽视档案与工程项目的同步管理和衔接，到了工程项目竣工收尾快验收阶段，才开始着手进行工程文件资料的收集和整理。如果在这个时点上，档案人员流动，就会导致工程项目文件整理拖延；有时还会出现在项目完工后再对相关文件资料进行补充，这就造成所归档的项目档案不是第一手的情况，从而失去了其真实性。[1]笔者就曾在项目现场做档案项目过程文件平推检查工作中发现，个别单位工程的“工程开工申请表”（A.0.8）存在不但附件不完备、还存在项目名称填写不一致、相关人员漏签字或漏用印章等现象。如果档案工作机制未建立起来，说档案工作就如同纸上谈兵。而有些建设单位往往只注重结果检查，过程问题并未及时发现，最终结果自然会出现“补档案”现象。建设单位并未从项目一开始就建立起档案工作监督机制。

3.2 档案人员业务不熟练，人员流动性大

档案工作本就是一项地位特殊、岗位重要、责任重大、使命光荣、同时又是一项默默无闻、容易被人忽视的工作，如果缺乏事业心和责任感就更容易造成纰漏。有的建设单位指定的档案管理人员因缺乏相应的管理知识，不能正确判断和辨别项目档案的重要性和真实性，甚至不能核实竣工图纸与实际的施工工程是否一致，造成了管理人员在收集项目文件时不能将有价值的信息进行有效整理，使项目文件缺乏一定的系统性、完整性[3]。很多参建单位由于安排的档案人员业务不熟悉或经验不足，在工作中碰到问题时不能及时处理，问题积攒导致收集整理工作后延。有的因未参加过项目建设，或未经历过项目竣工验收，在日常工作中未养成及时收集整理、预归档立卷的习惯，造成项目后期缺少项目档案的问题。[4]参建单位档案管理人员专业知识缺乏、人员频繁更迭、档案交接手续不完备也是导致档案缺失的重要原因。例如：在桥梁单位工程项目文件归档时，如果没有按照从检验批→分项工程→分部工程的顺序组卷，而是将检查证、检验批、施工记录分类别进行组卷，这种组卷方式违背了项目文件的形成规律和成套性的特点，违背了施工的先后顺序，无法保持文件之间的有机联系，以及人们的习惯认知，不便于查找利用。人员流动、业务不熟练，再叠加铁路工程项目的专业性强特点，项目档案的质量可想而知。因此，对这样一个普遍现象，从建设单位而言，应该需要采取必要的措施，一方面，建设单位应当通过各种手段降低档案管理工作的难度，如网上指导、建立知识库等措施；另一方面，建设单位要及时发现参建单位的档案管理工作中可能存在的问题。

3.3 管理要求宣贯不到位或制度规范不完善

有的建设单位管理规范编制非常到位，虽然给参建单位进行了宣贯，但并未采取措施对自身的培训工作效果进行检验，导致参建单位的工作人员未能完全掌握建设单位的档案管理要求。有的建设单位在工程项目建设初期时制度不健全，缺少建设项目文件管理办法；有的建设单位虽然有管理办法，但这些办法较为简单不具有可操作性。这些因素都会导致各施工单位在施工过程中，收集整理结果因人而异，水平就参差不齐。因此，在施工过程中，参建单位很难做到成熟、有序地开展工程项目档案管理工作，甚至在工程项目文件的形成环节就出现各种规范性差异。[4]比如，单位工程存在同为一个时间节点的中开竣工时间在施工小结、开工报告、竣工报告和竣工图中不统一，工程变更文件不齐全，施工记录和隐蔽工程检查记录不全和案卷排序不规范等现象时有发生。

3.4 工程项目文件过程管理不到位

工程建设项目的档案质量固化于工程建设项目的过程管理之中的，因此，铁路工程建设项目文件的过程管理尤为重要。尽管国家建设管理部门和国家档案管理部门对工程建设项目文件的过程管理均有明确规定，但铁路建设项目文件过程管理不到位依然存在。工程项目文件过程管理不到位主要体现在两个层面：一是建设单位在建设项目过程中对参建单位的档案工作监督指导工作不到位，有些建设单位往往以结果管理为导向，只是在项目竣工验收期间对档案进行检查；二是参建单位在工程项目文件的形成过程中的管理不到位，由于点多线长和野外作业的特点突出，再加上工期紧、任务重和办公等条件所限，往往使过程管理的规定被束之高阁，很难落实到位，事后集中突击整理成为普遍存在的现象。因缺乏过程的监督当在竣工验收时检查出来问题时往往已晚，这时发现问题再督促参建单位整改，同样就会发生“补档案”现象，此时的“档案”就已不是一手材料。因此，不管是建设单位，还是参建单位，都应该做好项目文件的“事中控制”，这是保障档案文件资料归档质量的基础。

综上所述，这些问题已成为事实上的“老大难”问题。既然叫“老大难”问题，说明问题老是存在，不易解决，或者是没找到解决问题的根本途径，这就是本文需要进一步探索的主要意图。

4 解决“老大难”问题的指导思路

笔者认为，上述问题其表面上表现为是参建单位未按照建设单位的管理要求去规范操作和执行而导致最终建设项目档案的质量出现了问题，但深层次的原因恰恰是建设单位的管理不到位，且未形成闭环。比如，档案工作机构和人员是整个档案工作开展的基本条件和前提（如果连“档案岗”都没有，就别谈档案工作了），针对档案工作机制不健全、人员流动性大等问题，建设单位就应将参建单位的档案工作人员是否“到岗”、是否“在岗”纳入到建设单位对参建单位的动态跟踪项。又如，针对档案的完整性、可信性问题，档案收集的同步性问题等，建设单位应做好过程的检查和考核，而不只是竣工验收环节。

有文献提到，在解决建设项目档案的问题时，建设单位应认真落实《中国铁路总公司关于进一步规范铁路建设项目档案管理工作的通知》精神，切实把铁路建设项目档案当作建设单位的重要资产，不论在铁路建设的任何阶段对档案工作都狠抓不放，发挥领军和牵头作用，确保项目档案文件真实、完整、可用和安全。[2]因此，着眼于建设单位的角度去寻找应对措施才是抓住了解决建设项目档案难点问题、保障建设项目档案质量的关键，最终会起到事半功倍的效果。而建设单位贯彻和实施好“同步管理“ 和”过程管理”的管理要求是解决上述“老大难”问题的根本途径。

工程项目档案的同步管理要求是指应将项目档案的各项管理工作融入于项目建设过程，要与项目建设过程同步。根据“铁总29号文”精神要求，建设单位应把档案管理工作计划纳入到项目建设计划中，档案管理是项目管理不可缺少的一项工作；把档案工作程序纳入到各项管理程序中, 将项目文件的收集、整理、归档等工作要与项目立项、建设、竣工验收等阶段过程同步进行；将档案管理要求纳入到合同管理中，档案验收成为项目验收的组成部分；应将建设项目档案管理的岗位要求落实到项目岗位责任制中，建立有效的档案工作机制。“同步管理”要求是“前端控制”管理原则的具体体现。按照文件生命周期理论，前端控制原则就是将档案管理工作提前介入文件的形成、运行和归档阶段，需要将铁路建设项目档案管理的要素纳入到工程文件资料形成、收集、整理阶段。

工程项目档案的过程管理就是通过节点控制来强化管理，提升工程项目文件管理的业务流程，确保过程管理的实施手段和保障条件措施的有效落实。[4]项目档案的过程管理就是建设单位为落实档案管理目标，对铁路建设项目档案的管控点进行监督检查、考核，以形成管理闭环，及时发现问题解决问题。如果铁路建设项目越复杂、规模越大、周期越长，建设单位更需要采用信息化手段实现从项目文件形成、流转到归档管理的全过程控制，并随时能提供业务指导，确保过程管理要求的落实和问题的及时解决，从而保证了最终建设项目档案的质量。

5 具体应对策略及措施

实现铁路建设项目档案的“同步管理”、“过程管理”，建设单位的应对措施是关键，建设单位应抓住管理中的重点，采用有效的管理工具，落实好“铁总29号文”的要求。建设单位应在以下几个方面落实到位，包括：前期策划，建立商务约束机制，项目档案工作组织体系建立与跟踪，管理要求交底与确认，过程节点监督检查与考核，信息工具支撑等措施，具体措施框架如下图1所示。

图1 建设单位应对措施框架

5.1 前期策划

应重视顶层设计及整体方案的规划，在前期做好相关规范标准制定。系统性地梳理整个建设项目档案的管理过程，针对重点问题、难点问题应考虑相应的应对策略和具体的管理措施。比如，针对参建单位对档案的重视度不够问题，可以将参建单位的档案工作考核结果与合同付款挂钩；又如，针对参建单位人员配置不到位，可以将参建单位人员的是否到岗作为管理过程的跟踪点和重要考核指标。同时，建设单位在项目施工前，应组织操作层面的专家制订好相关的管理办法，并编制好相关的操作手册，使得各项管理要求具备可操作性。在前期策划中，应考虑将信息化工具作为管理实现手段，做好前期的软件功能设计和系统工作。

5.2 建立商务约束机制

商务约束机制是实现建设单位对参建单位目标管理的重要手段之一。首先在建设项目招投标环节，应对建设项目的投标人的档案管理能力和项目业绩提出要求，并在评标时设定一定的分值，建设方可通过对投标人的行业业绩和档案管理方案来初步判断该投标人的档案管理能力和经验。其次，建设单位和参见单位在签订商务合同时，建设单位应将工程项目档案的管理要求纳入到与参建单位签订的合同条款中，档案工作的阶段考核结果与工程阶段付款、档案竣工验收与项目验收及付款等进行挂钩。第三，为了保持工程项目实体进度与工程项目文件的形成保持同步，可以把工程项目文件形成情况考核纳入到工程项目验工计价管理，验工计价应涵盖工程项目文件对等形成，即做到工程量完成多少，对应工程项目文件也应形成多少。[4]第四，严格把控档案验收合格。以形成建设单位对档案工作严格要求的优良作风和形象，从而倒逼参建单位对档案工作的重视度与投入。

5.3 项目档案工作组织体系建立与跟踪

档案工作组织体系是建设单位抓好项目档案关键抓手。项目建设过程中，档案工作组织体系至关重要。如果档案管理岗位缺人、没人，那档案工作自然不可能做好，档案质量就根本无法保障。因此，各参建单位在项目开始之初应确定专人负责档案工作，并将人员报备到建设单位。建设单位可通过信息系统做好人员的动态跟踪，可通过大数据技术进行分析，如长期不登陆，或数据长期不增长，即参建单位基本处于档案工作“无人在岗”的状态，此时系统应予以提醒建设单位的档案管理人员，以便建设单位能及早发现参建单位项目档案管理中可能存在的风险。

5.4 管理要求交底与确认

建设单位应对档案的质量要求、文件资料要求以及对案卷的卷内文件的排列、内容的填写、软封面的编制、案卷装订和档案入盒等要求，通过有效的方式传达给各参建单位，并使其掌握。这个环节关键点有二：一是建设单位应组织好相关资源编制出质量较高的规范制度、管理要求和指导手册，使之具有很好的可操作性。俗话说，磨刀不误砍柴工，做好标准规范，可以起到事半功倍的效果。二是确保各参建单位相关人员已掌握这些制度规范要求。这一点往往被忽略，或者是因为建设单位没有找到更好的方法去实施。其实，以当前的信息技术可采取多种多样的手段，如从以前的指导书文字形式变成现在的多媒体教学方式、培训录像方式（有些实操环节更可以使用视频方式），建立知识库提供快捷方便的互动问答方式等。在学习和培训完了之后可以安排考试环节，可随学随考，以确保参建单位档案工作人员掌握了相关要求。只有受训人员掌握了建设单位的档案管理要求，具体的档案工作才可能做到位。

5.5 过程节点监督检查与考核

过程检查和监管是解决规范体系落实不到位、对档案工作重视不足等问题的重要手段。根据工程进度制定项目文件的检查计划，可实行定期检查，严抓落实、确保同步；也可针对重要节点或档案工作可能的薄弱环节进行常规性检查，或针对项目特殊阶段开展不定期检查。对检查结果实行闭环管理，确保检查出的问题或同类问题得到改正。按照合同约定进行验工计价的，可按阶段进行档案工作检查，检查结果与项目考核挂钩。在这个过程中，需要能随时能掌握项目进度信息，这个可以通过信息化手段来实现。通过多种检查手段，以及与商务条款的挂钩，保证了档案工作的同步管理和档案案卷的质量。

5.6 信息化工具支撑

信息化是新形势下解决难点问题的有效工具。对于当前的大型铁路建设项目，没有信息化工具作为管理支撑已无法想象，传统的档案管理模式也难以为继。因此，应积极通过信息化工具来解决当前所面对的建设项目档案管理难点问题。比如，针对档案工作组织体系问题，可通过大数据分析，判断参建单位是否落实档案人员，如未落实，系统可以作为风险点提示建设单位的档案管理人员；针对档案工作与工程项目的同步管理问题，信息化工具可实时获得项目的进度信息，通过“工程档案模板”可以分析出参建单位在该阶段应该产生哪些档案资料，如果参建单位未及时挂接相应电子化的工程文件资料，系统可及时提醒建设单位，某参建单位档案工作可能存在不及时收集档案资料的问题。又如，建设单位可随时通过线上的方式抽查到参建单位工程电子文件资料的收集整理情况，可对档案质量随时进行评价，并提供及时的指导帮助；可以将专家的知识通过信息化工具固化下来，建立建设项目知识管理系统，使得各参建单位可随时学习掌握，可降低参建单位的人员要求，这样可以较好的解决因人员业务不熟练、人员流动大等问题的负面影响。甚至可以通过人工智能、数据挖掘等技术手段辅助参建单位对工程项目文件进行合规性检查等。

6 结语

铁路建设项目档案是铁路建设过程的重要信息记录，是项目竣工验收的重要组成部分，是工程质量问题追溯的重要依据，是铁路后期运营所需的重要基础性材料。为了确保工程项目及档案的质量，我们应积极采取有效的应对措施，解决好项目建设过程中档案管理所面对的难点问题、痛点问题。抓住建设单位这个“牛鼻子”，按照文件生命周期管理理论中的“前端控制”原则，落实好建设项目档案“同步管理”和“过程管理”要求，应用好信息化管理工具，这就是解决铁路建设项目档案管理“老大难”问题之道。