百年来中国共产党解决农村绝对贫困的历史路径分析

王 倩

（重庆交通大学 马克思主义学院，重庆 400074）

引 言

自中国共产党成立以来，农村改革发展和农村贫困治理问题一直是我党关注的重点。特别是20世纪90年代以来，《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994—2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》及《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等针对农村贫困治理文件的发布，一步一步引领着中国农村反贫困事业的开展和实施。中国农村扶贫开发取得重大成就，2020年我国农村人口全部脱贫，中国将从解决农村绝对贫困进入到解决农村相对贫困的新阶段。中国农村巨大的脱贫成效离不开中国共产党百年来坚持不懈地同贫困作斗争。因此，对中国共产党百年来解决农村贫困问题的历史路径进行梳理，梳理中国共产党在每个时期每个阶段为解决中国农村贫困问题在农村经济发展政策、农村扶贫开发政策、农村社会保障政策上的不断推进，有利于以历史为脉络、以现实为依据进一步推动中国农村反贫困事业进一步发展。

一、以变革社会制度解决农村压迫性贫困——新中国成立前中国共产党解决农村贫困问题的路径

1921—1949年前的旧中国，中国农村深受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的剥削与压迫，长期处于压迫性的贫困下。如何使农民摆脱贫困，改变旧中国农业经济的面貌，产生了多处“乡村建设实验”，其中有代表性的如梁漱溟的邹平实验、晏阳初的定县实验、阎锡山的土地村公有方案等。种种的乡村建设实验的目的都是为了在半殖民地半封建社会下改变中国农村经济的面貌。然而，实践证明，旧中国的农村在三座大山的压迫下是不可能摆脱苦难和贫穷的。正如毛泽东同志所指出的：“现今中国的贫困问题主要是由已经被推翻的半殖民地半封建社会的制度造成的”［1］117，“社会主义是中国的唯一出路”［1］403。只有在中国共产党领导下推翻三座大山的压迫，变革社会制度才能真正解决旧中国农村的压迫性贫困。由于中国共产党认识到平分土地是广大贫苦农民的热切期盼，“普遍的贫农对于土地、财产的要求不消说是为农村革命斗争的中心动力”［2］，于是在1927年8月7日，中共中央在八七会议上作出了关于实行土地革命的决定。1927—1937年中国共产党在革命根据地展开了打地主、分田地、废除封建剥削和债务的土地革命。20世纪30年代，由于日本帝国主义对中华民族的侵略，中日之间的民族矛盾成为主要矛盾。中国共产党把土地革命时期没收地主土地分配给农民的政策转变为地主减租减息，农民交租交息的土地政策。抗日战争时期，中国共产党在解放区实行的“双减双交”的土地政策，虽然无法彻底满足农民的土地要求，但很大程度上限制了地主的剥削，使广大农民得到很大实惠、农民生活得到了一定改善。抗日战争胜利后，党中央为满足广大农民的土地要求，消灭封建土地所有制，于1946年5月4日发出了《关于土地问题的指示》，明确提出解决解放区的土地问题是我党目前最基本的历史任务。1947年发布的《中国土地法大纲》，废除了封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。

中国共产党成立早期通过制度变革反贫困的思想深受马克思反贫困思想的影响。马克思对资本主义社会贫困问题的分析和对反贫困方式方法的分析是从制度层面进行的。马克思在《1844年经济学哲学手稿》中提出，工人为了能够活下去，必须要过度劳动。这样一来，“工人的结局也必然是劳动过度和早死，沦为机器，沦为资本的奴隶”［3］121。此时马克思也看到了贫困问题的本质就在于劳动的异化，“贫困从现代劳动本身的本质中产生出来”。［3］1241847年，马克思在《哲学的贫困》中深入分析了产生贫困的社会根源，提出“在产生财富的那些关系中也产生贫困；在发展生产力的那些关系中也发展一种产生压迫的力量”［3］614。在《资本论》中进一步挖掘了贫困产生的制度根源就在于资本主义私有制，由于资本家对剩余价值的追逐，导致了工人阶级沦为机器、陷于贫困。资本主义社会“在一极是财富的积累，同时在另一极，即在把自己的产品作为资本来生产的阶级方面，是贫困、劳动折磨、受奴役、无知、粗野和道德堕落的积累”。［4］因而，在资本主义社会下，要改变无产阶级受剥削受压迫的贫困状态，依靠资本主义的生产发展是不可能的，必须通过制度变革使“剥夺者被剥夺”。

在马克思反贫困理论指导下，新中国成立前，在中国共产党带领下主要致力于解决广大农民的压迫性贫困。新中国的成立，彻底改变了人民在经济和政治上的被压迫地位，通过变革社会制度解决农村压迫性贫困的实践，为新中国成立后全方位的反贫困实践奠定了坚实的政治制度基础。

二、以土地制度改革、农业合作化以及广义性减贫实践解决农村普遍性的极端贫困——新中国成立至改革开放前中国共产党解决农村贫困问题的路径

新中国成立至改革开放前，中国农村贫困的特点主要呈现为普遍性的极端贫困状态。占全国总人口80%以上的乡村人口普遍处于贫困状态，其中30.7%的人口处于极端贫困状态。［5］这一时期，虽然中国共产党尚未形成系统的反贫困理论，但仍通过土地制度改革、农业合作化以及系列的广义性减贫实践帮助广大农民实现温饱摆脱贫困。

首先，1949年新中国成立时，广大新解放区尚未进行土地改革。封建土地私有制还是当时束缚农村生产力、导致农民贫困的重要原因，因而，中国农村的反贫困是从土地改革开始的。1950年6月14—23日全国政协一届二次会议上，刘少奇作了《关于土地改革问题的报告》，全面阐述了土改的目的意义和方针政策。同年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》，拉开了新中国的土地改革的帷幕。随着土地改革的完成，全国3亿农民共分得7亿亩土地和大批生产资料。新中国的土地改革运动消灭了土地私有制，使农民翻身做主，农业生产力获得了极大的解放，农民的生产积极性被充分调动起来。中国粮食总产量从1949年的11318万吨增长到1957年的19505万吨，再到1978年的30477万吨，1949—1978年粮食总产量增长了1.7倍。人均粮食占有量从1949年的208.9公斤增长到1957年的301.7公斤再到1978年的316.6公斤，1949—1978年人均粮食占有量增长了0.5倍。虽然到1978年人均粮食占有量还未达到世界粮农组织所确立的400公斤的粮食安全标准，但农村粮食总产量的增加也大大缓解了广大农民吃不饱的极端贫困状态。

表1 中国粮食总产量和人均粮食占有量（1949—1978）

其次，为了摆脱农村的极端贫困，农业合作化是继农村土地改革后农村反贫困的又一基本战略。毛泽东同志认为，“虽然在土地改革以后，比较以前有所改善，或者大为改善，但是他们中间的许多人仍然有困难，许多人仍然不富裕，富裕的农民只占比较的少数，因此大多数农民有一种走社会主义道路的积极性”。“全国大多数农民，为了摆脱贫困，改善生活，为了抵御灾荒，只有联合起来，向社会主义大道前进，才能达到目的”［6］。在农业合作化战略思想的指导下，从1953年到1956年广大农村基本完成了农业生产合作社从初级社到高级社的转变。据中央农村工作部对1956年14个省市1154个高级社的典型调查显示：“增产社占67.6%，平产社占8.8%，减产社占23.6%。”［7］农业合作化期间我国农业总产值呈逐年上升趋势。

图1 中国农业总产值情况（1953—1956）

再次，虽然新中国成立初期中国共产党尚未形成系统的反贫困理论，但新中国成立以后，中国共产党在农村文化教育、兴修水利、社会救济等一系列促进农村发展的多维度反贫困实践，缓解了当时农村的极端贫困状态，保障了当时农村的基本生活。新中国成立之初，农村文化教育是农村发展的重中之重。1949年，全国农村青壮年中文盲占比达80%以上。于是在1949年12月召开的第一次全国教育工作会议上，党和政府提出：“我们的教育也应该以工农为主体，应该特别着重于工农大众的文化教育、政治教育和技术教育……我们的小学校应该多多吸收工农的子女，我们的中学校和大学校，也应该有计划有步骤地为工农青年大大开门，以期大量地培养工农出身的新型的知识分子，作为我们国家建设的新的坚强骨干。”［8］1950年9月全国工农教育会议确定开展扫盲教育，确立了工农教育的基本任务是以识字教育为主。“速成识字法”和农业合作化的开展将农村的扫盲运动两次推向高潮。通过大规模的扫盲运动，1949年至1965年的十多年间，共有近1亿青壮年文盲脱盲，文盲率迅速下降至38.10%。［9］

在大规模扫盲运动的同时，在中国共产党领导下，取缔了私塾，确立了现代教育的正统地位，使得全国基础教育特别是农村基础教育得到了快速发展。从1949—1952年的三年经济恢复期，全国学龄儿童入学率从20.0%上升到了49.2%，1952年小学毕业生升学率更是达到了96%。在第一个五年计划期间，基础教育得到了进一步发展，全国学龄儿童入学率进一步提升到了61.7%。人民公社时期，由于在农村基本形成了生产大队办小学、公社办中学、“区委会”办高中的格局［10］，农村教育得到了极大的发展。农村学龄儿童入学率和小学毕业生升学率都得到了大幅度的提升，全国小学学龄儿童入学率从1962年的56.1%上升到1976年的97.1%，同期农村小学毕业生的初中升学率更是由32.3%上升到了93.1%。新中国成立初期农村文化教育的推进，为广大农民摆脱极端贫困、改变农村的落后面貌提供了重要的文化条件。

表2 中国学龄儿童入学率及小学毕业生升学率（1949—1978）

在开展农村文化教育的同时，为了能够稳定粮食产量推动农业生产发展，党和人民政府十分重视农田水利建设工作。1949年新中国成立之时，全国仅有4.2万公里的堤防，全国灌溉面积仅2.4亿亩，约占当时耕地面积的16.3%，人均占有灌溉面积0.44亩。［11］鉴于新中国严峻的水利形势，党和政府就确立了恢复工作的两个重点，“一个是交通，另一个重点在水利和农业”［12］。1949年11月8-21日水利部在北京召开了全国各解放区水利联席会议，正式确定了新中国水利建设的基本方针：“防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产之目的。”［13］在此水利方针指导下，党和政府一方面恢复了遭受战争破坏的原有水利灌溉设施，另一方面还积极新建了一批农田水利设施。农田水利设施工程的修复和新建，有效增加了农田水利灌溉面积，1952—1957年间有效灌溉面积从2.99亿亩增加到4.1亿亩，增加了近37%。从1957—1978年间有效灌溉面积呈逐年上涨趋势。有效灌溉面积的增加对于提高粮食产量，增加农民收入，缓解农村极端贫困的面貌起到了重要推动作用。

图2 全国有效灌溉面积（1952—1978）

另外，新中国成立之初，在自然灾害和贫困上的直接救助，对于缓解当时农村的极端贫困状态，助力农村社会事业的发展也是非常重要的实践。新中国成立后，自然灾害连续不断，接连发生了全国性的水灾、旱灾、风雹、蝗灾、瘟疫等，平均每年约有1亿亩土地和4000万左右人口受灾。［14］面对严重的自然灾害，1949年12月19日，中央人民政府政务院发布的《关于生产救灾的指示》把救灾作为灾区的各级人民政府及人民团体的工作中心。1950年2月27日，中央救灾委员会成立，党和政府首次提出救灾工作方针，即：生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济。［15］1952年中央人民政府拨付救济款10920余亿元，较1951年增加9%，较1950年增加53%。同时，为保障老弱病残和丧失劳动能力农民的基本生活，以人民公社集体经济为依托，建立了五保制度。虽然五保户的标准相当低，全国人均只能得到40～46元左右，但在70年代，全国的五保户人数有300万左右，其中有250万～260万人可以享受供养五保户的待遇，占85%以上。［16］这些措施的实施都帮助农民减轻了贫困。

虽然1949—1978年社会主义建设时期的广义减贫实践，并没有使广大农民摆脱贫困，减贫成效也无法和1978年以后的扶贫成绩相比。但国家的战略方针始终是围绕帮助农民减轻贫困，改善农民生活生产条件而展开的。这些战略方针的实施也为1978年以后政府如何减轻农村的绝对贫困，提高农民生活水平奠定了重要实践基础。

三、以益贫性增长、扶贫开发和社会保障的三轮驱动式减贫——改革开放和社会主义现代化建设时期中国共产党解决农村贫困问题的路径

尽管新中国成立初期，党和政府通过各种途径减轻当时农民的极端贫困状态，但全国性的扶贫工作是在改革开放之后正式提出并开始实施的。新中国成立至改革开放前的农村扶贫工作基本上是社会救济式的，而改革开放转变了这一扶贫思路，将农村扶贫与社会救济分离开来，从益贫性增长、扶贫开发和社会保障三个维度共同推动农村减贫。以农村制度改革为核心的益贫性增长和扶贫开发的主要功能是造血，社会保障的主要功能是输血。益贫性增长主要是通过农村制度改革以提升农村经济社会的发展，为反贫困提供坚实的物质基础；始于1986年农村扶贫开发工作的展开首先弥补了以农村制度改革为核心的经济增长益贫效应的下降，其次通过直接瞄准贫困地区、贫困村庄以及通过对贫困地区的环境建设和提升贫困群体的能力水平加强了经济增长的益贫效应；社会保障主要通过社会保险政策（新型农村合作医疗制度、新型农村社会养老保险）、社会救助政策（农村最低生活保障制度）、社会福利政策（教育）保障农村地区人们的基本生活。三个维度的农村减贫是改革开放以来中国农村减贫的三条基本路径，这三条路径相互补充共同推动农村减贫实践走向成功。具体来说，按减贫发展阶段，改革开放和社会主义现代化建设这一段时期的农村减贫大致有四个阶段。

（一）以农村制度改革为核心的益贫性增长解决农村普遍性贫困阶段（1978—1985）

20世纪70年代末，中国农村的贫困问题异常严峻，“按照中国政府确定的贫困标准，1978年农村贫困人口为2.5亿人，占农村总人口的30.7%”［17］。改革开放之初，面对严峻的经济形势与农村的普遍贫困面貌，党的十一届三中全会确立了以经济建设为中心的方针，从而揭开了经济制度改革的序幕，中国由此逐步实现由计划经济体制向市场经济体制的巨大转变。

这一阶段，中国共产党通过制度改革解决农村普遍性贫困主要体现在联产承包责任制、改革农产品价格和流通体制、推动乡镇企业崛起和发展的益贫性增长减贫以及专项扶贫的启动上。1978年安徽省发生特大干旱，为了对抗旱灾，安徽省小岗村18位农民在一份不到百字的保证书上摁下了鲜红的手印，开始搞大包干的承包实验。1981年党的十一届六中全会充分肯定了联产计酬责任制。“由于生产成果显著，随后家庭联产承包责任制开始在全国范围陆续地推广和完善。到1984年底，全国569万个生产队中的99.96%正式完成了包产到户的改革。”［18］同时，在改革开放之前，为了保障农产品的基本供应，满足社会主义建设的需要，中共中央在1969年发布的《关于目前农产品收购工作中几个政策问题的规定》中确立了统购、派购、议购的农产品流通机制。然而，随着农村经济制度的改革，农产品价格和流通体制也需要随之改革。这一时期中共中央对农产品价格和流通体制的改革主要以上调为主，初步调整了不合理的农产品价格。与此同时，国家还对农产品价格管理体制进行了改革，逐步形成了国家定价、国家指导价格和市场调节价格三种价格管理形式。在联产承包责任制基础上，上调农产品价格，改革农产品价格管理体制，极大地激发了农民生产的积极性，加快了农民脱贫致富的步伐。1978—1985年粮食总产量从30475万吨增加到37911万吨，增长了24.4%；农村社会总产值从2161.69亿元增长到6340.04亿元，增长了1.9倍；农村居民家庭人均纯收入从133.6元提高到397.6元，增长了将近2倍。联产承包责任制和农产品价格管理体制的改革大大增加了粮食产量和农民收入，解决了大部分农民的温饱问题，缓解了农村的普遍性贫困。

表3 全国农村粮食总产量和农村社会总产值（1978—1985）

20世纪70年代末80年代初，随着家庭联产承包责任制的实施，中国农民的生产积极性被充分调动起来。农业生产水平的提高也产生出了大量的农村剩余劳动力，所以当废除了人民公社之后，很多村庄顺理成章地选择了兴办集体企业的道路。1984年，中共中央、国务院同意农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》中所提出的将社队企业名称改为乡镇企业的建议，并指出乡镇企业是国营企业的重要补充。从乡镇企业的发展数据来看，1978—1983年改革开放初期我国乡镇企业单位数和参加乡镇企业的人数都有了初步发展。从1984年国务院将乡镇企业作为国营企业的重要补充开始，乡镇企业得到了迅速发展。相较于1983年，1984年的乡镇企业数增加了3.5倍，乡镇企业人数增加了61%，乡镇企业总产值增加了68%。大力推动乡镇企业的发展，也成为了这一时期促进富裕农村劳动力非农就业以及优化农村结构，提高农民收入，帮助农民摆脱普遍贫困的重要途径。

表4 全国乡镇企业数和乡镇企业总产值（1978—1985）

除了联产承包责任制、改革农产品价格和流通体制、推动乡镇企业崛起和发展等“放活”农村经济的益贫性增长减贫政策外，为了重点扶持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区的发展，1980年中央财政开始单独列支“支援经济不发达地区发展资金”并拨款5亿元。1982年中共中央瞄准了“三西地区”（甘肃省定西市、河西走廊地区和宁夏西海固地区的47个县）。根据当地的贫困状况制定了“三西”农业建设区域性扶贫计划，并于第二年设立了“三西”农业建设专项补助资金。“三西”农业建设区域性扶贫计划的实施为之后大规模的农村区域性扶贫积累了重要经验。

在这一阶段，中国共产党解决农村贫困主要是由农村制度改革推动经济发展来实现。所启动的“三西”农业建设区域性扶贫计划的扶贫主体是政府，较少有社会参与。在社会保障推动减贫上相较于前一发展阶段并没有实质性的改变。通过系列反贫困措施的实施，1978—1985年，农村贫困人口数量由2.5亿人锐减至1.25亿人。贫困发生率下降了15.9%。［19］104

（二）以农村扶贫开发解决农村区域性贫困阶段（1986—1993）

在市场经济不断扩展的过程中，制度改革所带来的经济红利持续发酵。但与此同时，由于生产要素在资源配置和财富分配中的作用日益凸显，使得区域发展日益失衡，仍有一些区域的农村还处于极端贫困状态。同时，由于农村经济制度改革所带来的发展红利的益贫边际效益逐渐放缓，农村经济发展趋于平稳。但农村贫困人口的绝对数量仍十分庞大，到1985年，无法解决温饱问题的农村贫困人口仍有1.25亿人。为了解决贫困地区的贫困与发展问题，更有效地进行贫困治理，1986年开始在中国共产党领导下开展了新的农村扶贫计划，创立了专门的扶贫机构、创新了扶贫开发的新扶贫模式、确立了以县域为中心的贫困瞄准机制，拉开了我国扶贫开发的序幕。

1986年5月16日，国家联动了农业、教育、财政、民政等14个部门共同组建了国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组）作为专门的贫困治理机构，领导小组的基本任务之一就是拟定贫困地区经济开发的方针、政策和规划。专门贫困治理机构的成立彻底变革了我国救济式扶贫道路，我国农村扶贫开始转入有计划、有组织的大规模开发式扶贫模式。从国务院扶贫治理机构的名称和基本任务来看，基本的着眼点就在于划定贫困地区和经济开发。在大量调查研究、汇集有关情况的基础上，国家划定了18个“集中连片贫困地区”，针对其地区贫困特点展开相应有效的扶贫。同时，1986—1993年国务院扶贫办公室利用农业部县级农村收入数据，针对绝对贫困线和年人均产量低于200公斤两个标准划定了331个国定贫困县。政府针对贫困县安排了专项扶贫资金，主要包括专项扶贫贷款、以工代赈和财政发展资金三部分。1986—1993年期间，中央划拨专项扶贫贷款达249亿元，以工代赈和财政发展资金达157.6亿元。

表5 中央专项扶贫资金（亿元）（1986—1993）

这一阶段的扶贫开发，总的来说还处于探索阶段，在贫困瞄准对象上以县域为中心，扶贫主体是以国务院扶贫开发领导小组为主导，同时第三部门开始参与扶贫。1989年3月，由国务院扶贫开发领导小组办公室主管的非营利性社会组织“中国扶贫基金会”成立并开始参与社会扶贫。在社会保障上，相较于前一阶段，养老保险政策有了较大变化。1992年1月3日中华人民共和国民政部公布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发【1992】2号），提出了以农村人口为保险对象，资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持的养老保险政策。经过八年的不懈努力，1986—1993年中国农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人，年均贫困人口减少640万人，贫困发生率由14.8%下降到8.7%。［20］

（三）以专项计划攻坚解决农村温饱型贫困阶段（1994—2000）

伴随着改革开放进一步深化，中国经济飞速发展，国家扶贫开发力度进一步加大。由于贫困人口分布的地域性特征越发明显，农村贫困人口逐渐向中西部“老少边穷”地区聚集。国务院于1994年发布了《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994—2000）》，提出“以解决温饱为目标的扶贫开发工作进入了攻坚阶段，用7年时间基本解决8000万人的温饱问题，以农村经济、基础设施、教育科技文化卫生等各方面进行扶贫”［21］。这是中国历史上第一个有明确目标、明确期限、明确对象、明确措施的纲领性文件，为我国农村扶贫工作提供了科学系统的行动纲领。

这一阶段的扶贫工作有五个方面的进展：第一，积极组织社会力量共同参与扶贫开发。自1994年《国家“八七”扶贫攻坚计划（1994—2000年）》提出要“充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用”开始，发挥社会组织在扶贫开发中的积极作用是我国历次农村扶贫开发纲要都会强调的，并具体部署了社会组织参与扶贫的工作安排。第二，确立了对口帮扶的扶贫开发战略。1996年10月《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中确定了对口帮扶政策，要求北京、上海、广州和深圳等9个东部沿海省市和4个计划单列市对口帮扶西部的内蒙古、云南、广西和贵州等10个贫困省区。1996—1999年间东部13个省市政府和社会各界累计捐赠钱物10亿多元，签订项目协议2600多个，实际投资近40亿元，从贫困地区输出劳动力25万个，劳务收入8亿多元。［22］第三，提出了扶贫攻坚要坚持到村到户的扶贫开发政策。在1996年颁布的《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》中，中央首次正式明确提出“扶贫到村到户”。1999年6月，中共中央、国务院印发的《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》中，更进一步地强调了扶贫到村到户：“扶贫攻坚到村到户的核心，是扶贫资金、干部帮扶和扶贫项目等各项措施真正落实到贫困村、贫困户。”第四，积极推动教育扶贫。1995年由教育部和财政部联合打造了“国家贫困地区义务教育工程”（第一期）。通过一期工程的实施，共新建中小学校舍3842所，改建、扩建中小学校舍28487所，项目县中小学危房比率由10%下降到3%以下，项目县小学教师学历合格率达94%。［23］项目县基本达到了无危险校舍、人人有课桌凳、能按教学大纲规定开设实验课程的规范化办学标准，改变了原来办学条件落后的状况。第五，在社会保障上，相较于前一阶段，更进一步推进了农村养老保险政策。《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见的通知》（国办发［1995］51号）明确指出了如何进一步推动农村社会养老保险工作。“八七”扶贫计划取得了显著成效，七年来农村绝对贫困人口从1994年的八千万人，减少到2000年的2600万人，贫困发生率下降到3.5%，［19］104是自改革开放以来中国贫困人口减少速度最快的阶段。

（四）以全方位扶贫开发解决农村低收入贫困阶段（2001—2012）

“八七”扶贫计划之后，我国农村贫困人口温饱问题基本得以解决。如何进一步帮助初步解决温饱问题的人口增加收入，解决其低收入问题是农村扶贫开发所面临的新问题。在此背景下，2001年国务院印发了新世纪第一个十年指导中国扶贫开发工作的纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》，拉开了新世纪中国农村全方位扶贫的大幕。

这一阶段的扶贫工作有六个方面的发展：第一，将农村低收入人口纳入扶贫对象。2000年我国制定了低收入标准，农民年人均纯收入在865元以下，在绝对贫困标准（785元）和低收入标准之间的为低收入人口。到2007年年底，低收入标准调整为1067元。2008年年底，我国把绝对贫困标准与低收入标准合二为一，取消将农村绝对贫困人口和低收入人口区别对待的政策，实行人均纯收入1196元的新扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。［24］第二，提出并实施整村推进的扶贫开发战略。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》要求扶贫工作重心下沉，以贫困村为基础制定扶贫开发规划，分年实施、分期投入、分期分批地解决问题。2002年，全国有扶贫开发工作任务的省（区、市）共确定了15万个贫困村实施整村推进，占当时全国行政村总数的近1/4，截至2010年底，全国共有12.6万个贫困村实施了整村推进，占贫困村总数的84%。［25］第三，产业化扶贫。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010）》中明确提出，要积极推进农业产业化经营，为了完成这项任务，21世纪前十年的扶贫工作侧重于产业开发扶贫。十年来，产业化扶贫为全国贫困地区重点培养了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等特色主导产业。第四，在农村社会保障上有了显著推进。一是建立了农村最低生活保障制度。2007年国务院印发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国办发〔2003〕3号），对切实解决农村贫困人口的生活困难提供了制度兜底，截至2010年底，全国农村低保覆盖2528.7万户、5214万人。［26］二是建立了新型农村合作医疗制度。2003年国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（国办发〔2003〕3号）。2010年，民政部门资助参加新型农村合作医疗4615.4万人次，资助资金14亿元，人均资助30.3元。［26］三是开展新型农村社会养老保险。2009年，国务院印发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），到2011年7月已覆盖全国60%的农村地区，共有493个国家扶贫开发工作重点县纳入试点，覆盖率达到83%。［26］四是确立了农村五保供养制度。2006年国务院办公厅发布了《农村五保供养工作条例》，对无劳动能力、无生活来源又无法定赡养的老年、残疾或者未满16周岁的村民在吃、穿、住、医、葬方面给予生活照顾和物质帮助。到2010年底，全国农村五保供养的人数为534万户、556.3万人，基本实现“应保尽保”。［27］第五，“取消农业税”的惠农政策。2006年对于中国农村是非常不平凡的一年，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，取消了在中国存在2600多年的农业税，减轻了农民的负担，提高了农民的实际收入水平。第六，在教育扶贫上有重要进展。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》（国发［2003］19号）提出，建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度，到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费）。为贯彻这一决定，国家从2004年秋季新学期开始，再次大幅度增加中央财政专项资金，将免费教科书发放范围扩大到中西部农村义务教育阶段全部的家庭经济困难学生，同时推动地方政府逐步落实免杂费和补助寄宿生生活费的责任。2006年开始，国家开始逐步实行“两免一补”，免除农村义务教育阶段的学杂费，并且对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。

通过十年的扶贫开发，按2010年1274元的标准衡量农村贫困人口数量，农村贫困人口数量，从2000年底的9422万人减少到2010年底的2688万人；农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。［26］虽然我国扶贫开发工作取得了显著成就，但扶贫对象规模依然庞大，收入差距不断拉大，相对贫困问题日益凸显。2011年，中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出“我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”［27］。2010年至2012年，全国农村贫困人口减少近6700万人，农村贫困发生率从17.2%下降到10.2%。①［28］

四、以精准扶贫解决农村个别分散性贫困——中国特色社会主义新时代中国共产党解决农村贫困问题的路径

随着农村反贫困工作的不断推进，虽然贫困数量总体大幅度下降，但贫困人口分布更加分散，以区域为中心的贫困瞄准可能会带来扶贫资源的浪费。针对这一问题，2013年11月习近平总书记在考察湖南省时，首次提出了精准扶贫的理念，为新时期农村反贫困指明了方向。2014年1月，国务院办公厅发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确提出“精准扶贫”的工作机制。

在2013年至今的扶贫发展阶段，扶贫工作的主要进展体现在六个方面：第一，市场主体参与扶贫。2015年发布的《中共中央国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》（中发〔2015〕34号）明确提出鼓励支持民营企业，工商联系统组织民营企业开展“万企帮万村”精准扶贫行动，增强企业辐射带动贫困户增收的能力。［29］2016年，全国工商联、国务院扶贫办、中国光彩会联合印发了《关于推进“万企帮万村”精准扶贫行动的实施意见》提出了企业产业扶贫、就业扶贫和公益扶贫的扶贫方式。2018年，由全国工商联、公务员扶贫办等单位联合印发了《推进“万企帮万村”精准扶贫行动向深度贫困地区倾斜的落实方案（2018—2020年）》，明确提出要落实“万企帮万村”精准扶贫行动向深度贫困地区倾斜。截至2018年上半年，进入全国“万企帮万村”行动台账管理的民营企业已有5.54万家，帮扶6.28万个村（其中建档立卡贫困村3.99万个），带动和惠及755.97万建档立卡贫困人口。［30］第二，提出并实施精准识别建档立卡的扶贫开发工作方案。2014年国务院扶贫办印发了《扶贫开发建档立卡工作方案》（国开办发〔2014〕24号），划定了以2013年农民人均纯收入2736元的国家农村扶贫标准为识别标准，通过自上而下、逐级分解进行贫困人口的识别，并明确提出，2014年年底前，在全国范围内建立贫困户、贫困村、贫困县和连片特困地区电子信息档案。［31］通过对贫困人口建档立卡，农村基本实现了贫困人口的精准识别和覆盖。第三，实施干部驻村帮扶机制。《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》要求健全干部驻村帮扶制度，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人，实现驻村帮扶长期化、制度化。［32］2015年4月，中共中央组织部联合中央农村工作领导小组办公室等单位印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记的通知》，提出要进一步运用和推广一些地方和单位探索选派机关优秀干部到村任第一书记的有益经验，进一步加大驻村干部选派力度。第四，实施精准管理的工作机制。为更好地实施精准扶贫，我国建立了全国扶贫信息网络系统以对贫困家庭和贫困人口进行动态管理。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅、印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，制定了贫困退出标准和程序。第五，在农村社会保障上有了重要进展。一是在社会救助上，2014年10月，国务院颁布了《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号），提出为进一步发挥社会救助托底线、救急难作用，解决城乡困难群众突发性、紧迫性、临时性生活困难，建立临时救助制度。［33］二是在农村养老保险和医疗保险上有重大进展。2014年2月26日，国务院印发《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），提出将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2016年1月3日，国务院印发《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》（国发〔2016〕3号），提出整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。统一的城乡居民基本养老保险制度和统一的城乡居民基本医疗保险制度对于缩小城乡差距、促进社会公平正义、增进农民福祉具有重要意义。第六，提出实施乡村振兴战略，推进农业农村发展。党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。2018年1月2日，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）阐明了乡村振兴战略的主要目标和重点任务。2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》以中发〔2018〕1号文件为依据，明确到2020年全面建成小康社会时和2022年召开党的二十大时的目标任务，细化、实化乡村振兴的工作重点和政策举措。中共十八大以来，中国农村脱贫成绩显著，2020年底，我国如期完成了新时代脱贫攻坚任务，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务！

五、结语

百年来中国共产党解决农村绝对贫困的实践经历了从制度革命到制度改革、从政府主导减贫到政府、社会和市场共同减贫、从区域性扶贫到瞄准贫困县、贫困村到贫困户贫困人群的精准扶贫，取得了丰富的减贫经验。坚持中国共产党的领导是中国农村反贫困的第一条经验。新民主主义革命时期，中国共产党带领贫困群众推翻了旧有的封建制度，取得了革命的胜利，建立了新中国，为中国农村的减贫事业奠定了政治基础。新中国成立以来，在中国共产党领导下，通过协调各方力量，一个地区一个地区、一个村庄一个村庄地解决绝对贫困问题。进入新时代，基层党组织和党员战斗在扶贫攻坚的战场上，为中国农村减贫插上了胜利的旗帜。坚持问题导向，针对具体的贫困问题实行不同的反贫困策略是中国农村反贫困的第二条经验。中国农村的反贫困始终坚持具体问题具体分析，循序渐进地推动着贫困问题的解决。第一阶段主要解决政治压迫的贫困问题；第二阶段主要解决农村普遍性的极端贫困问题；第三阶段从益贫性增长、扶贫开发和社会保障全方位解决农村贫困问题；第四阶段解决不精准的问题。始终坚持以人民为中心是中国农村反贫困的第三条经验。百年来中国共产党解决农村绝对贫困问题始终坚持人民立场，坚持人民利益的价值导向，坚持发展成果由人民共享，坚持反贫困的成效由人民检验。在以人民为中心的价值引领下，我们最终打赢了脱贫攻坚的战役。坚持扶贫开发，激发贫困群体的内生动力是农村反贫困的第四条经验。实施开发式扶贫方针，激发贫困群体自力更生艰苦奋斗的精神，坚持扶贫与扶智相结合，用发展的办法消除贫困，在推进农村经济发展中反贫困。百年来中国农村的减贫实践告诉我们，中国农村的经济增长和贫困减少呈现为同期同步变化的趋势，这也是百年来特别是改革开放以来发展的主要特征。

百年来中国农村的反贫困事业虽然取得了举世瞩目的成功，但正如习近平总书记指出的：脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。在新的历史起点上，我们要持续巩固脱贫攻坚所取得的成果，推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，实现乡村全面振兴，最终实现共同富裕。百年来中国农村的反贫困实践对推进乡村振兴战略有着重要的启示意义。其一，在推进乡村振兴战略的过程中，我们要进一步加强党对乡村振兴工作的集中统一领导。习近平总书记指出，实施乡村振兴关键在党。在乡村振兴战略的目标任务已经确定的前提下，各级党委需要进一步把乡村振兴的任务落到实处。要强化农村基层党组织的核心地位，切实通过抓党建促乡村振兴。其二，要因地制宜、循序渐进推进乡村振兴。习近平总书记指出：“乡村振兴，必须遵循乡村发展规律，规划先行，分类推进。”乡村振兴具有长期性和艰巨性，要在乡村振兴总体目标下，有序推进广大农村地区实现乡村振兴，同时要针对不同类型的乡村采取不同的发展方式，制定不同的发展规划。其三，在推进乡村振兴战略的过程中要始终坚持以人民为中心。要坚持乡村振兴依靠人民，充分发挥人民群众在乡村振兴中的主导作用，充分汲取人民群众的智慧和力量；要坚持乡村振兴为了人民，人民始终是乡村振兴的出发点和落脚点；要坚持乡村振兴成果由人民共享，提升人民获得感和幸福感。

注释：

① 2011年中共中央决定将国家扶贫标准提高到农民人均纯收入2300元，在这一扶贫标准下，2010年贫困人口数量从原标准下的2688万人上升到16566万人。